我國農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)問題與對策
——基于對S省B市調(diào)研

孫永浩

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，上海201620）

一、問題的提出

改革開放以來，農(nóng)村青壯年大量進城，導(dǎo)致農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式難以為繼。2018 年，全國60周歲及以上老年人口達24949 萬人，占總?cè)丝诘?7.9%。其中，65 歲及以上老年人口達16658 萬人，占總?cè)丝诘?1.9%。與第六次全國人口普查相比，60 周歲及以上的老年人口占比增長了4.64 個百分點。［1］據(jù)浙江大學(xué)（2017）發(fā)布的《中國農(nóng)村家庭發(fā)展報告》，農(nóng)村老齡化趨勢加劇，老年人口（戶籍人口）占比比城鎮(zhèn)地區(qū)高出一個百分點；農(nóng)民工“離農(nóng)”趨勢顯著。［2］據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，S省60歲及以上的老年人口約2239 萬人，占總?cè)丝诘?2.29%，與全國平均水平相比高出4.4 個百分點；65 歲及以上老年人口達1511.1 萬人，占總?cè)丝诘?5.04%，與全國平均水平相比高出3.14個百分點；其中，80 歲以上老年人口達271.28 萬人；據(jù)預(yù)測，到2035 年，S 省老年人口占比將超過30%，進入深度老齡化社會。［3］S 省人口老齡化形勢嚴(yán)峻，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。農(nóng)村大量青壯年外出務(wù)工，受時間、空間、地域等因素限制，外出青壯年農(nóng)村子女無法較好地滿足老年父母養(yǎng)老服務(wù)需求，農(nóng)村空巢老人普遍存在農(nóng)業(yè)勞動負(fù)擔(dān)較重、缺少生活照料、精神空虛寂寞等問題。目前，我國城鎮(zhèn)社會化養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展程度較高，保障體系相對完善，老年人有多種可供選擇的照料方式，農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)供給則相對滯后。為更好地彌補農(nóng)村養(yǎng)老短板，近年來，河北、內(nèi)蒙古、遼寧等對農(nóng)村養(yǎng)老模式進行了不斷探索創(chuàng)新。2008 年，河北省肥鄉(xiāng)縣通過盤活農(nóng)村閑置校舍、廠房資源，建立了以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”為主要特點的農(nóng)村幸福院，一定程度上解決了農(nóng)村老人生活照料、精神慰藉、休閑娛樂等方面養(yǎng)老服務(wù)需求，實現(xiàn)了老人離家不離村的養(yǎng)老愿望。農(nóng)村幸福院作為一種由基層組織自下而上自發(fā)探索形成的新型養(yǎng)老模式，為應(yīng)對農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老功能弱化、緩解農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)等問題提供了新思路。在2012年全國社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會議上，“肥鄉(xiāng)模式”被作為樣本向全國推廣，“肥鄉(xiāng)模式”被賦予了較強示范性和代表性，隨后在山東、陜西、四川、安徽等多地推行。

近年來，國務(wù)院出臺的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》、國家發(fā)改委和民政部聯(lián)合出臺的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》明確提出，為加強農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵、支持以舉辦農(nóng)村幸福院的方式，大力發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)。隨著農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)不斷得到國家層面的認(rèn)可，學(xué)界對農(nóng)村幸福院的關(guān)注度逐漸提高。對于農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為有利于緩解欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老壓力，對促進農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)資源整合，提升農(nóng)村老人養(yǎng)老質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老照料多元化具有積極意義。在農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)重點與難點方面，杜鵬、安瑞霞認(rèn)為，農(nóng)村幸福院過度依賴政府財政，導(dǎo)致無法充分體現(xiàn)互助養(yǎng)老的自治性質(zhì)，模糊了農(nóng)村老年人的主體地位。［4］甘滿堂等認(rèn)為，鄉(xiāng)村擁有較高自治傳統(tǒng)與一定集體經(jīng)濟基礎(chǔ)，對于推進農(nóng)村幸福院開展互助養(yǎng)老服務(wù)至關(guān)重要。［5］趙志強則認(rèn)為，在當(dāng)前壓力型政府體制下，數(shù)字式年度考核與鄉(xiāng)村敷衍性應(yīng)對，供給主體責(zé)任缺失與鄉(xiāng)村信任危機，是影響農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老工程推進的難點。［6］袁書華認(rèn)為，正確認(rèn)識和處理老年人養(yǎng)老服務(wù)需求與實際供給之間的矛盾關(guān)系，是實現(xiàn)農(nóng)村幸福院可持續(xù)性發(fā)展的重要突破口。［7］

周娟、張玲玲認(rèn)為，農(nóng)村幸福院據(jù)其性質(zhì)可劃分為強政府支撐型專職化服務(wù)幸福院模式和肥鄉(xiāng)互助幸福院兩種類型，前者具有“養(yǎng)老福利化、服務(wù)專職化、管理專職化”的特征，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量較高，但由于運營成本較高，限制了推廣性。［8］現(xiàn)有研究主要圍繞河北肥鄉(xiāng)模式為代表的農(nóng)村幸福院展開。歐旭理、胡文根認(rèn)為，農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式是對現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系的超越性補充，較好回應(yīng)了家庭照料功能式微、政府承載能力有限與市場養(yǎng)老逐利傾向等難題。［9］陳靜、江海霞基于老年社會工作視角，認(rèn)為農(nóng)村幸福院是正式照料和非正式照料體系有機結(jié)合的重要實踐，實現(xiàn)了由依賴家庭和社會養(yǎng)老到自主養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。［10］趙志強、王鳳芝基于文化社會學(xué)理論視角，認(rèn)為農(nóng)村幸福院在農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化和贍養(yǎng)行為失范的社會背景之下，具有較強文化適應(yīng)性。［11］鄧俊麗基于社會治理創(chuàng)新視角，認(rèn)為社會治理為創(chuàng)新農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老模式提供了體制、機制、主體、路徑等多方面理論預(yù)設(shè)。［12］杜鵬、安瑞霞認(rèn)為，農(nóng)村幸福院式的互助養(yǎng)老是當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的有效補充，也是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)的一種過渡形式，即使未來城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老服務(wù)實現(xiàn)均等化，互助養(yǎng)老仍會以新的形式繼續(xù)存在。［4］而高靈芝認(rèn)為，建設(shè)具有生活居住功能的農(nóng)村幸福院，既偏離了養(yǎng)老服務(wù)體系的重點，也不符合農(nóng)村實際。［13］還有研究對進一步完善農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老服務(wù)進行了探討。睢黨臣、曹英琪認(rèn)為，應(yīng)將共享經(jīng)濟理念運用到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中，實現(xiàn)農(nóng)村閑置性非經(jīng)營資源與老年人多樣化養(yǎng)老需求高效對接，將養(yǎng)老問題與農(nóng)村問題、農(nóng)民問題、農(nóng)業(yè)問題有效結(jié)合。［14］

綜上所述，現(xiàn)有農(nóng)村幸福院研究已取得較多成果。但文獻總量仍然較少，高層次文獻更少，尚需要進一步挖掘具有代表性和典型性的地市樣本。而S 省B 市作為全國首批養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點城市之一，在實踐探索中形成了“孝善積分”“孝善基金”“孝善食堂”等一系列農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老新模式，值得深入調(diào)查研究，但尚缺乏學(xué)界關(guān)注。針對于此，本文嘗試?yán)碚摻Y(jié)合實踐，以S省B 市為例洞悉農(nóng)村幸福院建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題，并爭取提出具有普遍性和可行性對策建議，以期不斷完善農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)，健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系，促進完善扶持政策，進而不斷提高農(nóng)村老年人生活滿意度，實現(xiàn)農(nóng)村幸福院健康可持續(xù)性發(fā)展。

二、S省B市農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)狀

作為老齡化程度較為嚴(yán)重地市之一，截至2016 年底，S 省B 市60 歲及以上老人約占全市總?cè)丝诘?2%，65 歲以上老人約占13%，60-70 歲的低齡老年人口占較大比重；老年人口中，城鎮(zhèn)老人占31.1%，約25.96 萬人；鄉(xiāng)村老人占比68.9%，約57.51 萬人。目前，B 市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨農(nóng)村地區(qū)老齡化程度高、未富先老、空巢率高等問題，解決農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老問題尤為迫切，B 市積極探索，實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)。

（一）政策支持力度不斷加大

自2013 年以來，為促進農(nóng)村幸福院發(fā)展，S 省先后出臺了《S省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》《S 省民政廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村幸福院建設(shè)和運行管理的指導(dǎo)意見》《“十三五”S 省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于支持農(nóng)村幸福院建設(shè)的實施意見》（S 省民政廳、公安廳等16 部門2014 年聯(lián)合出臺）《S 省專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目資金管理辦法》等相關(guān)文件。B市認(rèn)真貫徹落實省委省政府精神，高度重視養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，為促進養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)日間照料、農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老服務(wù)主體發(fā)展，先后出臺了《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》《B 市民政局B 市財政局關(guān)于加強農(nóng)村幸福院建設(shè)的實施意見》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村幸福院建設(shè)和運行管理的實施方案》《B市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》《B 市“十三五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《B 市人民政府辦公室關(guān)于支持社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實施意見》等相關(guān)政策。下屬縣級民政部門根據(jù)各縣實際情況制定了具體辦法。在這些政策指引下，經(jīng)過近六年探索實踐，B市已建成以市級養(yǎng)老中心為引領(lǐng)、縣區(qū)級重點項目為支撐、全覆蓋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和農(nóng)村幸福院為基點的養(yǎng)老服務(wù)體系。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善

截至2019 年初，全市各類機構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)由2012 年底的1.3 萬張增長到3.2 萬張，每千名老年人擁有床位數(shù)達到了38 張；全市敬老院有70 處，城市社區(qū)老年人日間照料中心102處，農(nóng)村幸福院772 處。［15］B 市積極探索實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和農(nóng)村幸福院建設(shè)有效銜接，率先在全國范圍內(nèi)推出新建百所高標(biāo)準(zhǔn)專項扶貧農(nóng)村幸福院建設(shè)工作，積極爭取國家、省級層面的扶貧資金。對于部分貧困農(nóng)村地區(qū)幸福院覆蓋面低、養(yǎng)老服務(wù)供給薄弱等問題，2016年B市民政局聯(lián)合市財政局、市扶貧辦出臺了《B市新建百所扶貧農(nóng)村幸福院工作方案》，實施了“十百千”農(nóng)村幸福院精準(zhǔn)扶貧計劃，在全市范圍內(nèi)實施新建百所專項扶貧農(nóng)村幸福院工程。截至2018年底，已建成高標(biāo)準(zhǔn)專項扶貧農(nóng)村幸福院108所。

實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，B市農(nóng)村幸福院在建設(shè)選址方面，主要根據(jù)區(qū)域內(nèi)老年人口數(shù)量，在農(nóng)村中心社區(qū)或較大建制的村，以利用農(nóng)村閑置校舍和公共設(shè)施用房改造為主，作為老人日間活動或者居住場所。在建設(shè)類型方面，基本建成了示范型、標(biāo)準(zhǔn)型和基本型三種類型，根據(jù)建設(shè)類型分別配備了休息室、閱覽室、娛樂室、餐廳、活動場所等。建設(shè)資金主要來源于專項資金補助，中央、省兩級彩票公益金專項補助資金對標(biāo)準(zhǔn)型以上農(nóng)村幸福院建設(shè)每個補助6萬元，市級福利彩票公益金專項補助資金對基本型以上農(nóng)村幸福院建設(shè)每個補助1-2萬元，各縣區(qū)根據(jù)實際運營發(fā)展需要給與相應(yīng)配套。近年來，市福彩公益金共補貼資金1500 余萬元。另外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（如楊柳雪鎮(zhèn)）通過整合民政部門對農(nóng)村幸福院建設(shè)和扶貧辦貧困戶危房改造的政策，統(tǒng)籌危房改造和土地資源整合，科學(xué)合理規(guī)劃，有力促進了農(nóng)村幸福院建設(shè)工作的推進。

（三）不斷加大運營支持力度

為實現(xiàn)農(nóng)村幸福院健康、規(guī)范性運營發(fā)展，縣級民政部門加強對農(nóng)村幸福院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理等方面工作，堅持“村級主辦、社會參與、政府支持、互助服務(wù)”原則，鼓勵老年人參與農(nóng)村幸福院互助式養(yǎng)老服務(wù)。在農(nóng)村幸福院實際運營中，老年人的生活、就醫(yī)費用均由自身負(fù)擔(dān)；經(jīng)濟條件較好的縣區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體負(fù)責(zé)承擔(dān)農(nóng)村幸福院實際運營中的部分或者全部公用費用?！禕 市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》提出：自2014 年起，對于運營良好、真正為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的農(nóng)村幸福院每年給予1000元運營補助。另外，市民政部門委托第三方機構(gòu)對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進行“創(chuàng)星達標(biāo)”評比，配合以獎代補政策，保障農(nóng)村幸福院正常運轉(zhuǎn)。為解決農(nóng)村幸福院運營資金短缺問題，一些農(nóng)村幸福院積極探索創(chuàng)新，B市高新區(qū)某村幸福院通過建設(shè)分布式光伏發(fā)電項目，利用發(fā)電收入解決日常運營費用；Z鎮(zhèn)農(nóng)村幸福院鼓勵村民將土地流轉(zhuǎn)給村集體，以成立農(nóng)民專業(yè)化合作社的形式，運用村集體收入發(fā)展村集體公共事業(yè)?？紤]到農(nóng)村幸福院內(nèi)老年人身體健康狀況良好，Y鎮(zhèn)村幸福院將村中自留地開墾為菜畦，一方面，通過日常種植蔬菜，加強老年人身體鍛煉，增加日常生活樂趣；另一方面，可解決農(nóng)村幸福院中的膳食食材，從而減少運營成本。

（四）合理配置養(yǎng)老服務(wù)工作人員

作為一種由基層組織自下而上自發(fā)探索形成的新型養(yǎng)老模式，農(nóng)村幸福院主要由村委會作為責(zé)任主體，由村主任或村黨支部書記作為第一責(zé)任人。為更好地滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，各地農(nóng)村幸福院根據(jù)實際運營需要分別安排了專職或者兼職養(yǎng)老服務(wù)人員，養(yǎng)老服務(wù)人員由本村中家庭經(jīng)濟困難、有責(zé)任感的村民擔(dān)任，并且通過專業(yè)化家政技能培訓(xùn)上崗，為參與農(nóng)村幸福院的老年人提供膳食、生活照料等基本服務(wù)。為充分發(fā)揮村中老年人力資源優(yōu)勢，鼓勵村中低齡老人積極參與農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)工作。以康家堡村幸福院為例，該幸福院成立了以村支書為首的老年志愿者服務(wù)隊，并對老年志愿者的服務(wù)以積分的形式進行量化，可憑所獲積分在老年食堂或其他助老聯(lián)盟單位享受優(yōu)惠。在傳統(tǒng)節(jié)日，村兩委還按照積分排名對老年志愿者給予一定實物獎勵，進而提高低齡老年人參與農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性。

（五）服務(wù)內(nèi)容不斷豐富

B市農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)不斷豐富，主要內(nèi)容如下：（1）膳食方面，主要以“孝善食堂”為主要代表，由專人負(fù)責(zé)為老年人做飯，主要以提供午餐為主，每天中午十一點半左右提供午餐，基本上以兩菜一湯為膳食標(biāo)準(zhǔn)。（2）醫(yī)療保健方面，農(nóng)村幸福院依托社區(qū)診所醫(yī)療衛(wèi)生資源，為老年人提供基本診療服務(wù)；村委會積極協(xié)調(diào)上級醫(yī)療機構(gòu)定期開展身體健康檢查，如測量血壓、血糖等，還積極開展慢性病防治、傳染疾病預(yù)防等方面知識講座。（3）文化娛樂方面，老年人可在閑暇時在老年活動中心、文娛室閱讀書籍、打牌以及鍛煉身體等；在傳統(tǒng)節(jié)日，還組織老年人開展民俗文化活動，豐富老年人精神文化生活。（4）生活照料方面，農(nóng)村幸福院內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)人員和志愿者可為老年人提供理發(fā)、梳頭、房間清潔、清洗衣服等服務(wù)。（5）心理慰藉方面，及時關(guān)注老年人精神狀況，積極與老年人溝通解決心理問題，滿足老年人精神慰藉需求。

三、農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

從對B 市的調(diào)研來看，農(nóng)村幸福院還有諸多問題亟待解決。

（一）缺乏可持續(xù)性資金保障

當(dāng)前農(nóng)村幸福院建設(shè)費用，原則上是依靠村集體經(jīng)濟支撐，但實際上主要依靠省、市專項資金撥款，以及縣級政府財政補貼和相應(yīng)配套。農(nóng)村幸福院正式投入使用后，除了政府對運行良好的幸福院每年給與1000 元專項運營補助（采取以獎代補形式）外，村集體投入和社會捐助是維持養(yǎng)老服務(wù)正常運營的主要資金來源。而村集體經(jīng)濟狀況千差萬別，總體而言，大部分村集體沒有大的集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，沒有穩(wěn)定經(jīng)濟收入，對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)運營的資金支持能力較弱。農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)社會關(guān)注度低，社會認(rèn)知度不高，社會慈善組織、愛心團體等參與不足，導(dǎo)致資金來源渠道單一，資金鏈具有不穩(wěn)定性。伴隨著農(nóng)村地區(qū)老齡化程度逐步加深，老年人口數(shù)量增多，老年人對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)需求定會增加，而運行資金來源的不穩(wěn)定性，必然會對農(nóng)村幸福院的可持續(xù)健康發(fā)展造成影響。［16］因此，需要全社會共同努力，加強財力保障，加大各級政府財力支持力度，拓寬和落實財力保障渠道，加強多元化財力支持主體建設(shè)，為其實現(xiàn)良好運營提供可靠、穩(wěn)定、可持續(xù)資金支持。

（二）服務(wù)內(nèi)容仍較為單一，服務(wù)水平低

農(nóng)村幸福院提供的養(yǎng)老服務(wù)在一定程度上解決了老年人基本生活照料、膳食服務(wù)、精神慰藉等方面養(yǎng)老需求。農(nóng)村幸福院內(nèi)老年人主要以互助的形式解決養(yǎng)老問題，各縣區(qū)根據(jù)農(nóng)村幸福院的實際需要配備了服務(wù)人員，但大部分養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏專業(yè)的護理服務(wù)技能，只是憑借以往生活經(jīng)驗照顧老年人。只有為數(shù)不多的農(nóng)村幸福院為專職養(yǎng)老服務(wù)人員提供了家政服務(wù)性質(zhì)的技能培訓(xùn)，仍缺少醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、養(yǎng)老護理培訓(xùn)機構(gòu)進行專業(yè)養(yǎng)老護理服務(wù)指導(dǎo)。大多數(shù)入住幸福院老人的子女長年外出務(wù)工，缺少子女對老年人在心理、精神上的關(guān)心照護，老年人生活單調(diào)。入住農(nóng)村幸福院后，精神慰藉需求得到一定緩解，但精神慰藉主要以老年人相互聊天為主，形式單一；缺少專業(yè)化社會組織介入，為老年人提供多樣化、個性化精神慰藉服務(wù)。目前，為豐富老人文化娛樂生活，民政聯(lián)合財政部門為每個農(nóng)村幸福院都配建了文化娛樂廣場。但通過走訪得知，文化娛樂服務(wù)設(shè)施的利用率并不高。另外，農(nóng)村幸福院中多數(shù)老人患有不同程度慢性疾病，對專業(yè)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求尤為迫切。但醫(yī)療衛(wèi)生資源短缺，社區(qū)衛(wèi)生室是農(nóng)村幸福院醫(yī)療服務(wù)的主要提供者，僅能解決農(nóng)村幸福院內(nèi)常見疾病。面對突發(fā)性疾病時，由于社區(qū)衛(wèi)生室缺乏專業(yè)的醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)療技術(shù)水平，應(yīng)對能力較差。隨著社會發(fā)展，人民生活水平不斷提高，農(nóng)村老年人養(yǎng)老服務(wù)需求不僅僅局限在基本日常閑聊家常、老年食堂就餐等方面，對于專業(yè)化心理關(guān)懷、醫(yī)療護理、康復(fù)保健以及臨終關(guān)懷等方面養(yǎng)老服務(wù)需求逐步提高。然而目前這些服務(wù)仍是空白。

（三）養(yǎng)老服務(wù)需求導(dǎo)向不夠

B市農(nóng)村幸福院基本上屬于政府主導(dǎo)型，以日間照料型和互助型為主。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來源于政府專項財政撥款，為應(yīng)對上級政府指標(biāo)性檢查，村委會爭取財政撥款的積極性較高，硬件設(shè)施配套、生活環(huán)境美化等方面比較完善。而對于解決農(nóng)村幸福院運營費用的積極性不足，從而出現(xiàn)了部分農(nóng)村幸福院閑置的現(xiàn)象。在管理方面，農(nóng)村幸福院主要由村支書或社區(qū)老年協(xié)會會長擔(dān)任院長，管理者的養(yǎng)老服務(wù)思想意識對農(nóng)村幸福院運行質(zhì)量很大程度上起著決定性作用。［17］但村支書在組織開展養(yǎng)老服務(wù)活動方面通常缺乏相應(yīng)經(jīng)驗，不能很好地從老人需求角度出發(fā)，未能針對老人個體需求特點開展文化娛樂活動。雖然每個農(nóng)村幸福院都配備了閱覽室、娛樂室以及休閑場所等文化娛樂服務(wù)設(shè)施，但由于缺少管理人員或養(yǎng)老服務(wù)人員的積極引導(dǎo)，未能高效激活老年人對文化娛樂養(yǎng)老服務(wù)的需求，老年人參與積極性較低。在農(nóng)村幸福院內(nèi)提供膳食服務(wù)方面，由于運行經(jīng)費條件的限制，只是由專職廚師來決定每天的菜品，忽略了老年人個體差異性需求。長此已久，老年人對幸福院的養(yǎng)老服務(wù)滿意度會逐漸降低，養(yǎng)老服務(wù)邊際效用亦逐步遞減。

（四）服務(wù)對象覆蓋面小

B 市農(nóng)村幸福院的養(yǎng)老服務(wù)主要面向能夠生活自理的五保戶、留守老人、高齡獨居老人，受養(yǎng)老服務(wù)能力限制，患重病老人、失智老人不在接收范圍。以康家堡村農(nóng)村幸福院為例，有專職廚師負(fù)責(zé)做飯，主要為70歲以上老人提供膳食服務(wù)，可在老年食堂就餐。這可滿足健康高齡老人的基本生活需求。失能、半失能、身體健康狀況差的老人，對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)尤其是膳食服務(wù)、生活照料以及健康保健等的需求更迫切，但這些群體被農(nóng)村幸福院排除在外，不能享受相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)，這一定程度違背了農(nóng)村幸福院提供互助式養(yǎng)老服務(wù)的初衷。

（五）頂層設(shè)計不完善，法律法規(guī)缺位

由于農(nóng)村幸福院所提供的養(yǎng)老服務(wù)與在家養(yǎng)老成本大致相同，老年人參與積極性比較高。隨著農(nóng)村地區(qū)老齡化程度逐步加重以及農(nóng)村幸福院在推行地區(qū)取得一定成效，在發(fā)展理念上賦予農(nóng)村幸福院的養(yǎng)老服務(wù)功能也會逐漸增多。但在國家制度層面上并沒有明確農(nóng)村幸福院在我國整個養(yǎng)老服務(wù)體系中的定位，以及農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)的性質(zhì)，這會導(dǎo)致農(nóng)村幸福院的支持與配套政策難以有效到位。相比而言，農(nóng)村敬老院、福利院等養(yǎng)老機構(gòu)由于起步早，其養(yǎng)老服務(wù)定位以及服務(wù)對象主體都很清晰明了，相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)較為健全，即使發(fā)生意外傷害事件，責(zé)任主體劃分也相對清晰、明確。農(nóng)村幸福院作為一種新生事物，其發(fā)展方向以及定位等問題仍然處于初步探索階段。為防范意外傷害發(fā)生以及出現(xiàn)責(zé)任劃分問題，目前通常做法是，要求入住的老人簽訂入院協(xié)議，明確在農(nóng)村幸福院內(nèi)產(chǎn)生意外狀況均由老年人和子女自行負(fù)責(zé)。當(dāng)前并沒有對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)以及所發(fā)生的意外傷害在法律法規(guī)層面進行頂層設(shè)計。［18］只是在政策方面予以引導(dǎo)、規(guī)范，缺少法律制度的支撐。從短期來看，使用協(xié)議形式化解意外風(fēng)險以及明確所對應(yīng)的責(zé)任主體可起一定作用，但從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展角度來看，若是法律制度不健全，僅以協(xié)議形式劃分意外傷害責(zé)任主體是不科學(xué)的，不利于農(nóng)村幸福院長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、完善農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)的對策建議

B市農(nóng)村幸福院存在的問題，在一定程度上具有普遍性。作者對S省其他地市幸福院的調(diào)查，也發(fā)現(xiàn)了相近問題。針對這些問題，應(yīng)重點做好如下工作。

（一）拓寬資金來源渠道，加強財力保障

省、市兩級政府的專項撥款基本可解決農(nóng)村幸福院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的難題。但幸福院在實際運行之后，常常缺乏有效財力保障，資金來源渠道單一，存在資金斷流的風(fēng)險。對此，可主要從以下方面入手：首先，要明確落實縣鄉(xiāng)兩級政府的責(zé)任，制定相關(guān)扶持政策，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)實際需要，以季度或者年度為時間節(jié)點，給予財政專項補貼。要積極爭取國家扶貧專項資金，不斷完善省級專項資金補助方案。其次，要在鄉(xiāng)村振興背景下，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)卣块T要在政策、技術(shù)、土地等方面給予支持，鼓勵和引導(dǎo)村集體發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，增強村集體經(jīng)濟實力，從而為農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)的運行提供持久資金保障。再次，要充分發(fā)動社會力量，要加大對農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老服務(wù)的宣傳，提高社會的認(rèn)知度，鼓勵企事業(yè)單位、成功人士、愛心團體等積極參與和大力資助，還應(yīng)充分發(fā)動全社會慈善捐贈。最后，要充分發(fā)揮家庭支持作用，在積極推廣“孝善基金”的基礎(chǔ)之上進行創(chuàng)新，鼓勵在農(nóng)村幸福院內(nèi)成立養(yǎng)老理事會，由子女定期繳納一定贍養(yǎng)費用，養(yǎng)老理事會負(fù)責(zé)“孝善基金”管理，明確子女責(zé)任。

（二）豐富服務(wù)內(nèi)容，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量

完善農(nóng)村幸福院內(nèi)互助養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，拓寬老年志愿活動范圍，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。一是要豐富服務(wù)內(nèi)容，讓老年人有更多獲得感?？衫棉r(nóng)村幸福院內(nèi)完善的硬件基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，促進社區(qū)衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等醫(yī)療衛(wèi)生資源整合，建立健全與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)機制，加強基層醫(yī)聯(lián)體建設(shè)。充分利用擁有全國首家地級市養(yǎng)老護理員培訓(xùn)基地的優(yōu)勢，發(fā)揮養(yǎng)老護理員對農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的促進作用。以政府購買服務(wù)的形式，不斷完善農(nóng)村幸福院的保健康復(fù)、心理慰藉、生活照料等日間照料服務(wù)，逐步實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高老年人的養(yǎng)老質(zhì)量。二是定期組織開展文體娛樂活動，提升老年人精神狀態(tài)。通過組織開展內(nèi)容豐富、形式多樣的文化娛樂活動，增強老年人健康體魄，豐富其精神生活。三是鼓勵縣級民政部門加強技術(shù)層面的指導(dǎo)與管理。組織成立縣級農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)小組，通過與專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)加強合作，以開展養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)、養(yǎng)生講座等形式提高老年人護理技能，引導(dǎo)老年人正確認(rèn)識農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)，增強適應(yīng)性。另外，指導(dǎo)小組要與社會組織建立良好溝通機制，要鼓勵心理咨詢協(xié)會、法律事務(wù)協(xié)會、老年關(guān)愛團體等積極參與，定期到農(nóng)村幸福院提供相關(guān)服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。

（三）以需求為導(dǎo)向，加強供給側(cè)改革

農(nóng)村幸福院硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍較好，運行管理相對滯后，養(yǎng)老服務(wù)需求導(dǎo)向尤其不夠。針對于此，要逐步加強養(yǎng)老服務(wù)供給精細(xì)化管理，從老年人實際養(yǎng)老需求出發(fā)，不斷提高農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。農(nóng)村幸福院的健康發(fā)展離不開好的經(jīng)營管理，為提高老人對幸福院養(yǎng)老服務(wù)的滿意度，需加強對管理人員的培訓(xùn)。民政部門應(yīng)組織管理人員到運行發(fā)展良好的幸福院觀摩學(xué)習(xí)，破除陳舊思想，鼓勵管理者根據(jù)實際不斷創(chuàng)新，增強為老服務(wù)意識。要把老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求作為農(nóng)村幸福院不斷探索創(chuàng)新發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。管理者要以生活照料服務(wù)為重點，充分考慮老年人慢性病的影響因素，照顧到老年人個體差異，尊重老人養(yǎng)老服務(wù)差異化需求，不斷以需求為導(dǎo)向，加強供給側(cè)改革，提升養(yǎng)老服務(wù)供給水準(zhǔn)。

（四）逐步擴大覆蓋對象

農(nóng)村幸福院中低齡老年人口占比普遍較大，應(yīng)更好地利用其中優(yōu)質(zhì)老年人力資源，發(fā)揮互助養(yǎng)老的優(yōu)勢，通過制度創(chuàng)新調(diào)動好低齡老人照顧高齡老人的積極性，更好地滿足高齡老人養(yǎng)老服務(wù)需求。村集體要積極引導(dǎo)有服務(wù)意識、服務(wù)能力、樂于奉獻的健碩低齡老人和當(dāng)?shù)亓x工，組織成立老年志愿服務(wù)隊，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村幸福院送餐上門、服務(wù)到家的養(yǎng)老服務(wù)形式，引入“時間銀行”養(yǎng)老模式，實現(xiàn)以老助老。當(dāng)前農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)正處于探索階段，能夠提供的養(yǎng)老服務(wù)項目有限，服務(wù)對象也很有限，要逐步擴大至半失能老年群體。為此，要逐步完善基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施（如無障礙通道），滿足特殊老年群體對于生活照料、精神慰藉、休閑活動方面基本需求。再進一步，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新服務(wù)方式，豐富和提升服務(wù)內(nèi)容，做好積極試點和經(jīng)驗推廣，支持發(fā)展長期護理保險，更全面更高層次滿足農(nóng)村老人服務(wù)需要，重點解決好失能、失智老年人等最困難群體的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（五）完善頂層設(shè)計，健全制度保障

作為近年來新生事物，農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)運行模式和服務(wù)形式與既有其他養(yǎng)老模式大不相同。為保障農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，必須完善頂層設(shè)計。首先，要通過建立健全政策法規(guī)，完善頂層設(shè)計，從國家層面明確農(nóng)村幸福院的定位，明確其作為一種互助性養(yǎng)老服務(wù)在整個養(yǎng)老服務(wù)體系中的地位，為其發(fā)展和完善提供高階位制度保障和基本遵循。其次，地方各級政府要深入調(diào)研，根據(jù)中央精神和自身實際出臺促進農(nóng)村幸福院養(yǎng)老服務(wù)良好運營的具體規(guī)章制度。最后，要重點圍繞農(nóng)村幸福院易發(fā)問題加強制度保障，提升應(yīng)急管理，從而一旦問題發(fā)生，處理和應(yīng)對起來有法可依、有章可循，責(zé)任主體明確，這也能起到事先預(yù)防功效。