淺析城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)

■ 何明嬋 劉 霞

（作者單位：北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司安徽分公司、蚌埠市自然資源和規(guī)劃局）

一、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀

（一）城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍

城鎮(zhèn)低效用地內(nèi)涵。根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）〉的通知》，城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭(zhēng)議。

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍。依據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）〉的通知》，可將國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，列入改造開(kāi)發(fā)范圍。現(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開(kāi)發(fā)范圍。各地在確定低效用地再開(kāi)發(fā)范圍時(shí)，基于上級(jí)城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定依據(jù)，還綜合考慮自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、土地利用狀況、重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目等因素，如江蘇省無(wú)錫市提出產(chǎn)出水平低于同行業(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地、未充分利用的土地及原用地性質(zhì)不符合現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量建設(shè)用地納入再開(kāi)發(fā)范圍，而安徽省將產(chǎn)出水平（畝均稅收）明顯低于當(dāng)?shù)赝袠I(yè)平均水平的產(chǎn)業(yè)用地及宗地內(nèi)連片空閑土地超過(guò)20畝以上的產(chǎn)業(yè)用地納入城鎮(zhèn)低效用地范圍。綜合來(lái)看，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍具有因地制宜和一定地域性特征，有利于再開(kāi)發(fā)工作的后期實(shí)施。

（二）城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)流程

基于城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)基本流程的總結(jié)，結(jié)合新一輪城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作安排，目前城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作流程可分為四個(gè)階段。第一階段是規(guī)劃編制階段，編制城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃，確定再開(kāi)發(fā)范圍、土地用途、利用強(qiáng)度及開(kāi)發(fā)時(shí)序等。第二階段是產(chǎn)權(quán)處理階段，該階段主要完成對(duì)舊權(quán)利人的處置和新權(quán)利人的設(shè)置。第三階段規(guī)劃實(shí)施階段，該階段主要建立低效用地再開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)審批、過(guò)程監(jiān)管和信息服務(wù)系統(tǒng)。第四階段平整重建階段，該階段主要完成建筑物拆除、土地平整及重建等工作。其中規(guī)劃編制階段主要由政府主導(dǎo)進(jìn)行，平整重建階段主要是工程開(kāi)展，一般采用承包的形式完成。而產(chǎn)權(quán)處理階段和規(guī)劃實(shí)施階段因再開(kāi)發(fā)模式的不同，運(yùn)行規(guī)則不一致，不同模式下土地再開(kāi)發(fā)的具體流程也可能不相同。

從各地城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)進(jìn)程看，規(guī)劃編制階段相對(duì)較為成熟，各地出具了相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程，如江蘇省編制了《城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃編制指南》，安徽省發(fā)布了《城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制指南》。但因各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及再開(kāi)發(fā)意愿強(qiáng)烈程度不同，產(chǎn)權(quán)處理階段和規(guī)劃實(shí)施階段工作水平差異較大，如江蘇和浙江等地區(qū)在再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的方式、報(bào)批規(guī)程、土地房屋征收、稅費(fèi)收取規(guī)定、返還部分收益或獎(jiǎng)勵(lì)等方面出具了再開(kāi)發(fā)工作實(shí)施細(xì)則，而部分地區(qū)停留在再開(kāi)發(fā)方向指引層面，缺乏再開(kāi)發(fā)細(xì)化的政策指引或具體工作細(xì)則，低效用地退出和防范機(jī)制不完善。

（三）城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)配套政策

近年來(lái)各地創(chuàng)新實(shí)踐了大量的再開(kāi)發(fā)配套政策，推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作進(jìn)程。從配套政策內(nèi)容來(lái)看，主要包括低效用地再開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制導(dǎo)則、舊權(quán)利人的處置、新權(quán)利人的設(shè)置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、分割轉(zhuǎn)讓、扶持獎(jiǎng)勵(lì)、業(yè)務(wù)審批程序等。因各地的發(fā)展水平、區(qū)域定位、用地形勢(shì)及市場(chǎng)環(huán)境的不同，低效用地再開(kāi)發(fā)相關(guān)的配套政策細(xì)化程度和具體內(nèi)容有所不同。北京市以減量提質(zhì)為中心提出搬遷騰退、低端產(chǎn)業(yè)清理、就地升級(jí)等方式；上海市發(fā)布了盤活存量工業(yè)用地的具體實(shí)施辦法，主要從區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、土地收儲(chǔ)的利益平衡機(jī)制、有條件零星盤活三個(gè)模塊進(jìn)行；廣州市圍繞“三舊改造”明確舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造模式、補(bǔ)償價(jià)款、收益分配；深圳市城市更新細(xì)則規(guī)范了土地產(chǎn)權(quán)處理、地價(jià)、土地利益分成等內(nèi)容；江蘇省從推動(dòng)產(chǎn)城融合、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、引導(dǎo)要素整合、發(fā)揮市場(chǎng)作用、加大政策支持六個(gè)方面給予政策支持，并明確了分類供地政策；浙江省采取協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購(gòu)儲(chǔ)備等方式，完善征地手續(xù)，做好供地手續(xù)辦理等。

二、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)難點(diǎn)

（一）產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜

城鎮(zhèn)低效用地分散在各土地使用權(quán)手中，涉及多次轉(zhuǎn)讓和多方債權(quán)關(guān)系，用地主體較多。城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)面對(duì)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，其中既包括合法的土地使用權(quán)人，也包括歷史遺留問(wèn)題造成沒(méi)有合法用地手續(xù)的用地主體。在征收過(guò)程中既需要依法依規(guī)又需要實(shí)事求是，協(xié)調(diào)難度大、周期長(zhǎng)、成本高，再開(kāi)發(fā)往往難以順利推動(dòng)。

（二）空間布局分散

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)多以單個(gè)地塊調(diào)整為主，還涉及邊角地、插花地、夾心地。由于空間布局分散，地塊面積相對(duì)較小，發(fā)展空間有限，難以成規(guī)模，發(fā)揮更大效用，再開(kāi)發(fā)的吸引力不高。

（三）地塊污染

部分地區(qū)化工企業(yè)退出或搬遷，但有污染的工業(yè)用地不能直接入市交易，必須治理達(dá)標(biāo)后才能再次供應(yīng)。污染治理的成本較高，原污染企業(yè)難以承擔(dān)，政府開(kāi)發(fā)成本較大。其次污染治理的周期較長(zhǎng)，土壤污染修復(fù)的時(shí)間一般在六個(gè)月以上，不同污染面積和污染程度，治理周期不等。

（四）資金安排難

首先，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)涉及到對(duì)原土地進(jìn)行重新規(guī)劃和建設(shè)，征地拆遷、安置補(bǔ)償、市政建設(shè)等再開(kāi)發(fā)成本高，資金需求量大。而近年來(lái)，為防范政府過(guò)度舉債，規(guī)范了土地儲(chǔ)備資金籌集渠道，地儲(chǔ)備融資監(jiān)管力度大、要求嚴(yán)，土地儲(chǔ)備資金保障難度加大。其次，由于經(jīng)濟(jì)不確定因素及利益分配機(jī)制缺乏法律保障，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)預(yù)期收益相對(duì)較低，企業(yè)自主開(kāi)發(fā)或社會(huì)資本參與積極性不高。

（五）利益分配

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程因政府、產(chǎn)權(quán)人、社會(huì)參與者利益訴求不一致，在補(bǔ)償安置方式、補(bǔ)償安置成本、增值收益再分配、遷入遷出地利益分配等方面各方博弈，相關(guān)利益群體利益協(xié)調(diào)困難，城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施難度大。

三、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)建議

（一）構(gòu)建聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)及產(chǎn)權(quán)變更、征地拆遷安置、項(xiàng)目立項(xiàng)、開(kāi)發(fā)控制和環(huán)境影響評(píng)估等內(nèi)容，僅靠自然資源單個(gè)部門很難推動(dòng)，需要自然資源、發(fā)改、環(huán)保、招商、經(jīng)信、財(cái)政等多個(gè)相關(guān)管理部門分工協(xié)作，合力推進(jìn)。建立以政府專門領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭、各相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的工作小組，明確各級(jí)政府、各部門推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的職責(zé)和考核辦法，分工協(xié)作，統(tǒng)籌解決各部門間審批的協(xié)調(diào)性問(wèn)題，有計(jì)劃、有組織、有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作。

（二）明晰再開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則

基于現(xiàn)有的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)政策，結(jié)合地方城市發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，有針對(duì)性地出臺(tái)更具有實(shí)操性的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)實(shí)施細(xì)則，從城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)范圍、再開(kāi)發(fā)工作步驟、再開(kāi)發(fā)模式、再開(kāi)發(fā)供地方式、再開(kāi)發(fā)審批手續(xù)等方面提供全方位的政策指引，進(jìn)一步明確低效用地再開(kāi)發(fā)工作的報(bào)批程序和相關(guān)行為規(guī)范，確保城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)有法有方。

（三）動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制

城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)目標(biāo)是優(yōu)化和改善城市空間，而非做大再開(kāi)發(fā)規(guī)模，建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)掌握城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)量和空間布局的動(dòng)態(tài)變化，嚴(yán)格低效用地退出和準(zhǔn)入管理，防范在低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生新的低效用地，同時(shí)避免企業(yè)在低效用地再開(kāi)發(fā)過(guò)程中利用政策尋租。

（四）完善激勵(lì)政策

為減輕政府財(cái)政壓力，降低政府債務(wù)和土地閑置的風(fēng)險(xiǎn)，完善城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)政策。按照利益共享、合理確定不同主體間的收益分配機(jī)制，規(guī)范補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確爭(zhēng)議解決規(guī)則，政府適當(dāng)退位但不失位，充分調(diào)動(dòng)原產(chǎn)權(quán)人和第三方對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的積極性，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)，盡可能地發(fā)揮市場(chǎng)的作用和原產(chǎn)權(quán)人的能動(dòng)性，讓政府、原產(chǎn)權(quán)人、其他社會(huì)參與者在各自合適的再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中起到主導(dǎo)作用，分享合理的增值收益，促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的順利實(shí)施。