我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格探究

劉思遙

(甘肅政法學(xué)院 法學(xué)院,蘭州 730070)

一、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的內(nèi)涵

環(huán)境公益訴訟原告主體資格,即有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體。判斷某主體是否具有環(huán)境公益訴訟主體資格,可以基于以下兩點考慮:首先,訴訟目的是否確為公益。若某主體提起環(huán)境公益訴訟其目的在于維護(hù)自身私益,則不應(yīng)認(rèn)定其具有資格;若該主體主張的環(huán)境公共利益中包含其個體私益,但其訴訟目的不僅僅在于維護(hù)自身私益,也在于環(huán)境公益的維護(hù),則仍可認(rèn)定其具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。[1]其次,某一主體是否獲得法律的授權(quán)。我國自2012年以來,陸續(xù)頒布了一些法律及司法解釋,對環(huán)境公益訴訟原告主體資格做出了相應(yīng)授權(quán)限定。

總的來說，我國學(xué)界通說認(rèn)為,在對各類原告主體提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行利益平衡的基礎(chǔ)上,認(rèn)可專門從事環(huán)境保護(hù)的國家機(jī)關(guān)和社會組織等至少兩種主體具有原告資格。

二、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法現(xiàn)狀

(一)我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法現(xiàn)狀

關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告的范圍,我國現(xiàn)行法律法規(guī)中有諸多規(guī)定,詳細(xì)如下:首先,在2013年1月1日施行的《民事訴訟法》第五十五條中明確規(guī)定了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以作為提起環(huán)境公益訴訟的原告。隨后,2017年6月27日修訂后的《民事訴訟法》在原有的第五十五條里加入了第二款,賦予人民檢察院在一定情形下具有公益訴訟原告資格。其次,2015年1月1日起實施的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定了符合一定條件的社會組織才可以提起環(huán)境公益訴訟,對于此款中的“社會組織”,在2015年1月7日起實施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中也作出了具體解釋。最后,2017年11月起實施的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款中規(guī)定了行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門具有環(huán)境公益訴訟原告資格。

(二)我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格的立法不足

我國自2012年以來,陸續(xù)頒布了相關(guān)法律及司法解釋,但在應(yīng)對日益增長和日漸復(fù)雜的環(huán)境污染司法救濟(jì)問題方面還存在不足。

1.環(huán)保組織的訴訟資格存在缺陷?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定,“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并且從事專門的環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上無違法記錄的社會組織”具有環(huán)境公益訴訟的原告資格,此項規(guī)定限制條件過于嚴(yán)格,這在一定程度上縮減了可以提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織的范圍,從而直接導(dǎo)致了能夠通過環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件大大減少。

2.檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的具體制度不完善。2015年7月,最高人民檢察院宣布在13個省、自治區(qū)、直轄市開展人民檢察院提起公益訴訟的試點工作,在2017年6月27日修訂后的《民事訴訟法》中賦予人民檢察院以公益訴訟原告資格,2018年3月2日起實施的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》較為詳細(xì)地規(guī)定了人民檢察院作為原告提起公益訴訟的相關(guān)法律適用。從以上法律法規(guī)中可以看出,檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的具體制度在日趨完善,但就當(dāng)下來看,相關(guān)具體司法程序和法律適用方面仍存在一些不足和缺陷,例如,訴訟費用的承擔(dān)問題未作具體規(guī)定、舉證責(zé)任倒置原則的適用問題尚存在爭議等,這些問題都亟待解決。

3.行政機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格不明確。從我國目前的公益訴訟立法狀況來看,除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》第九十條中規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門具有環(huán)境公益訴訟原告資格外,其他行政機(jī)關(guān)是否具有公益訴訟原告資格在立法中尚無明確規(guī)定?！睹袷略V訟法》第五十五條中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”亦無具體的規(guī)定,這就使得其它行政機(jī)關(guān)在司法實踐中處于尷尬地位。

三、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的司法現(xiàn)狀

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)及中國公益訴訟網(wǎng)等查詢了2012年1月至2017年12月的國內(nèi)環(huán)境公益訴訟案例,從中可以發(fā)現(xiàn),這幾年我國司法實踐中,提起環(huán)境公益訴訟的主體主要有社會組織、環(huán)保行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。

(一)環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告

通過對2012年至2017年間41起由環(huán)保組織作為原告提起的并被法院受理且作出實體判決的環(huán)境公益訴訟案例進(jìn)行梳理(可能存在疏漏且不包括被駁回起訴案件及環(huán)境行政公益訴訟案件),筆者選取江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇常隆農(nóng)化有限公司等六家企業(yè)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案的例子,分析環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告在司法實踐中的利弊。

泰州市環(huán)保聯(lián)合會以江蘇常隆農(nóng)化有限公司等六家企業(yè)為被告向泰州市中級人民法院起訴,就被告的違法排污行為要求其賠償。案件的主要爭議焦點之一為泰州市環(huán)保聯(lián)合會是否為該案適格原告。泰州市中級法院經(jīng)審理認(rèn)為泰州市環(huán)保聯(lián)合會是適格原告。[2]

本案原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會于2014年2月25日在泰州市依法登記成立,日常業(yè)務(wù)范圍包括維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益和進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳等非營利性活動。被告認(rèn)為原告不是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“連續(xù)五年以上從事環(huán)保公益活動”的社會組織,所以其并非適格原告。本案中,泰州市環(huán)保聯(lián)合會是依法登記并以維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益等非營利性活動為主業(yè)的社會組織,并且該案判決時,新《環(huán)境保護(hù)法》尚未生效,因此泰州市環(huán)保聯(lián)合會具有原告資格。值得注意的是,法院認(rèn)定泰州市環(huán)保聯(lián)合會的原告資格的原因是新法尚未生效,在新法生效后,原告就必須滿足“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上”這一條件,那么與該案原告情況相似的主體就不具有環(huán)境公益訴訟原告資格,這將排除我國相當(dāng)一部分具有較高專業(yè)知識和訴訟能力的社會組織的環(huán)境公益訴訟原告資格。

綜上所述,環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)方面具有較高的專業(yè)知識和訴訟能力,因其中立地位使其可以更加理性地維護(hù)環(huán)境權(quán)益,并且環(huán)保組織的公益性質(zhì)使其成為環(huán)境公益訴訟的最佳代表。當(dāng)然,我國環(huán)保組織也有其劣勢之處。我國環(huán)保組織起步晚,發(fā)展慢,內(nèi)部結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào),專業(yè)人員和資金缺乏,這些都會影響環(huán)保組織的訴訟能力,此外,相比較成本昂貴的訴訟,環(huán)保組織更熱衷于環(huán)境保護(hù)宣傳等低成本的活動,因此訴訟積極性并不高。

(二)檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告

筆者以湖北省江陵縣人民檢察院訴鐘祥市豐登化工廠土壤污染責(zé)任糾紛案為例,分析檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告在司法實踐中的利弊。

2016年12月,湖北省江陵縣人民檢察院以鐘祥市豐登化工廠為被告提起環(huán)境公益訴訟,要求被告對受污染土地采取修復(fù)措施。經(jīng)查詢,該轄區(qū)內(nèi)沒有符合法律規(guī)定可以提起公益訴訟的社會組織,且根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》,法院認(rèn)為江陵縣人民檢察院具有原告資格。

人民檢察院作為我國的司法專門機(jī)關(guān),擁有其他機(jī)關(guān)無法比擬的優(yōu)越性,如人民檢察院聚集了許多法律專業(yè)人才、具有較高的證據(jù)收集能力和訴訟能力等,但同時也存在一些弊端。首先,有違檢察權(quán)的謙抑性。檢察權(quán)的謙抑性是指在民事訴訟活動中,檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督義務(wù)時應(yīng)當(dāng)尊重民事訴訟活動規(guī)律,以盡量溫和的方式進(jìn)行監(jiān)督工作。其次,檢察機(jī)關(guān)作為原告,與其訴訟監(jiān)督者的身份相重疊,可能影響訴訟的公正性。

(三)環(huán)保行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告

筆者以海南省東寨港國家級自然保護(hù)區(qū)管理局訴李某環(huán)境污染責(zé)任糾紛案為例,分析以行政機(jī)關(guān)為原告提起環(huán)境公益訴訟的利弊。

海南省東寨港國家級自然保護(hù)區(qū)管理局要求?？谑醒葚S鎮(zhèn)人李某60日內(nèi)搬走造成附近水域污染的養(yǎng)鴨場,但李某拒不搬遷,隨后,管理局向?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟。[3]值得注意的是,在管理局提起訴訟前已向李某作出了行政處罰,李某拒不履行后才向法院提起訴訟,由此可見,環(huán)境公益訴訟作為行政處罰的補充,在行政權(quán)無法有效規(guī)范社會主體行為時可通過司法權(quán)維護(hù)社會公益。

對此案的分析可以看出,環(huán)保行政機(jī)關(guān)擁有專業(yè)的人才和設(shè)備,在證據(jù)搜集、損害鑒定以及判決后的執(zhí)行、止損方面都有超過其他主體的優(yōu)勢,但是亦存在缺陷:第一,環(huán)保行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)過于模糊;第二,環(huán)保行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力機(jī)關(guān)的地位可能導(dǎo)致訴訟結(jié)果的不公正,第三,可能造成環(huán)保行政機(jī)關(guān)怠于履職,將一些復(fù)雜的環(huán)境糾紛推給司法機(jī)關(guān)。

四、環(huán)境公益訴訟原告主體資格的完善

(一)適當(dāng)放寬環(huán)保組織適格標(biāo)準(zhǔn),支持引導(dǎo)環(huán)保組織自身發(fā)展

我國環(huán)保組織作為環(huán)境公益訴訟原告的條件要求過于嚴(yán)格,并且其自身不成熟,導(dǎo)致其未能在環(huán)境公益訴訟中有效發(fā)揮作用,實踐中往往存在環(huán)保組織的訴訟意愿不高和訴訟能力有限等問題。筆者認(rèn)為,解決上述問題的最好辦法就是適當(dāng)放寬環(huán)保組織適格標(biāo)準(zhǔn),支持引導(dǎo)環(huán)保組織自身發(fā)展。

1.適當(dāng)放寬環(huán)保組織適格標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為,可以將《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”改為“依法在市級以上人民政府民政部門登記”,或者將“五年以上”從事環(huán)境保護(hù)公益活動的限定條件改為“三年以上”,這樣修改既有利于增加適格環(huán)保組織的數(shù)量,以滿足保護(hù)環(huán)境權(quán)益的需求,又不會產(chǎn)生因過分?jǐn)U大適格環(huán)保組織的范圍而出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象。

2.支持引導(dǎo)環(huán)保組織自身發(fā)展。因我國環(huán)保組織自身發(fā)展的缺陷,導(dǎo)致其未能在環(huán)境公益訴訟中有效履職,克服上述問題的唯一途徑就是支持引導(dǎo)環(huán)保組織自身發(fā)展,提高其訴訟意愿和訴訟能力。具體來說,首先要提高環(huán)保組織的專業(yè)化水平,即可以招募環(huán)境專業(yè)和法律專業(yè)人員、學(xué)習(xí)引進(jìn)先進(jìn)專業(yè)技術(shù),使環(huán)保組織的自身建設(shè)與環(huán)境公益訴訟的要求相適應(yīng),逐漸由熱心環(huán)保公益的群眾性組織的初級形態(tài)向著專業(yè)化方向不斷發(fā)展。其次政府應(yīng)加大對環(huán)保組織的支持力度,合理加大政策傾斜和資金支持,使環(huán)保組織更加有條件、有能力地吸引人才,引進(jìn)設(shè)備,提高自身專業(yè)化水準(zhǔn)。

(二)完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的具體制度

根據(jù)我國立法現(xiàn)狀及立法趨勢,檢察機(jī)關(guān)儼然成為了環(huán)境公益訴訟的重要角色之一，但是就目前來看,相關(guān)配套制度仍需進(jìn)一步完善。

1.訴訟費用承擔(dān)制度具體化。我國目前立法規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告時,訴訟費用由敗訴方承擔(dān),但是該項立法亦需具體之。例如,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)起訴時,訴訟費用首先應(yīng)當(dāng)由國家先行墊付;當(dāng)檢察機(jī)關(guān)敗訴時,訴訟費用應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)。[4]這樣設(shè)置的原因是,檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中代表的是國家,且可以制約檢察機(jī)關(guān)的濫訴行為。

2.舉證責(zé)任分配制度明晰化。根據(jù)我國目前立法,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟適用舉證責(zé)任倒置原則。對此,一些學(xué)者持反對意見,普通公民與造成環(huán)境污染的企業(yè)之間訴訟能力懸殊,為保護(hù)公民的合法權(quán)益才實行舉證責(zé)任倒置,而檢察機(jī)關(guān)是我國司法專門機(jī)關(guān),訴訟能力較高,故而無需再實行舉證責(zé)任倒置。[5]對這一問題,筆者認(rèn)為,雖然檢察機(jī)關(guān)的訴訟能力確實高出普通公民,但是環(huán)境公益訴訟性質(zhì)復(fù)雜、專業(yè)性強,與專門從事相關(guān)活動的企業(yè)相比,檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢并不明顯,實行舉證責(zé)任倒置也有助于提高訴訟效率。

(三)明確行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格

1.通過立法明確行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格。我國立法對于行政機(jī)關(guān)能否成為環(huán)境公益訴訟原告的相關(guān)規(guī)定過于模糊,對此,筆者認(rèn)為明確行政機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴訟原告資格是十分有必要的,原因如下:首先,根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定,環(huán)保行政機(jī)關(guān)對于破壞環(huán)境的處罰手段僅限于罰款、責(zé)令停止破壞或者責(zé)令恢復(fù)原狀,這些措施不足以彌補環(huán)境破壞造成的不特定人的健康損害和財產(chǎn)損失,并且這些手段也不具有足夠的威懾力;其次,環(huán)保行政管理機(jī)關(guān)對環(huán)境侵害行為往往掌握第一手資料,且專業(yè)性較強,在證據(jù)收集、環(huán)境污染鑒定等方面有著其它主體無可比擬的優(yōu)勢。通過立法明確行政機(jī)關(guān)原告資格時,還需注意行政權(quán)的謙抑性,在設(shè)置相關(guān)制度時應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟限制前提條件,譬如,行政機(jī)關(guān)對于環(huán)境侵害行為首先應(yīng)作出行政處罰,違法主體若在規(guī)定期限內(nèi)不予履行時行政機(jī)關(guān)才可以提起環(huán)境公益訴訟。

2.設(shè)置環(huán)境公益訴訟監(jiān)察部門。為了解決環(huán)保行政機(jī)關(guān)可能將性質(zhì)復(fù)雜的環(huán)境糾紛推給法院以及公權(quán)力介入可能造成訴訟結(jié)果不公正的問題,筆者認(rèn)為可以設(shè)置環(huán)境公益訴訟監(jiān)察部門,并建立嚴(yán)格的審查與監(jiān)管制度,該部門要對行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體行使情況和是否可以提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行審查監(jiān)督。當(dāng)行政機(jī)關(guān)想要提起行政訴訟時,必須先向監(jiān)察部門申請,由監(jiān)察部門審查行政機(jī)關(guān)在此之前是否已履行行政職責(zé)并作出行政行為,只有行政機(jī)關(guān)已依法履行行政職責(zé)但收效甚微,方可向法院提起環(huán)境公益訴訟。這樣,既能夠防止行政機(jī)關(guān)推諉責(zé)任和公權(quán)力濫用現(xiàn)象,又能夠最大限度保障環(huán)境公益。