民族旅游資源法律保護制度探析
——以廣西壯族自治區(qū)為例

劉 嫻 廖 欣

（1.南寧市社會科學院 廣西 南寧 530022；2.廣西社會科學院 廣西 南寧 530022）

民族地區(qū)以其獨特的生態(tài)多樣性、生物多樣性和民族多樣性等資源優(yōu)勢，為我國發(fā)展旅游業(yè)創(chuàng)造了得天獨厚的客觀條件。近年來，我國加快民族旅游資源開發(fā)，旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益呈快速增長態(tài)勢。在我國5 個少數(shù)民族自治區(qū)中，廣西旅游業(yè)發(fā)展較快。2017 年，廣西接待國內(nèi)外游客5.23億人次，同比增長27.9%，實現(xiàn)旅游收入5580.36億元，同比增長33.1%，[1]旅游業(yè)正成為廣西經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。民族旅游在極大地推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也產(chǎn)生環(huán)境污染和資源破壞等一系列問題。針對這些問題，最有效和最根本的解決方式就是加強民族旅游資源保護的法制建設，從法律制度層面來保護旅游資源，保護民族地區(qū)青山綠水，保護旅游生態(tài)環(huán)境，保障旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)共享。

一、廣西民族旅游資源主要概況

廣西是我國多民族聚集的少數(shù)民族自治區(qū)，境內(nèi)除漢族外，還有壯、瑤、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬族等11 個世居少數(shù)民族。2015 年，廣西常住人口為4796 萬人，各少數(shù)民族人口為1781.23 萬人，占37.14%，其中壯族人口1508.82萬人，占31.46%。[2]這些少數(shù)民族主要聚居于山區(qū)，其居住地區(qū)占了廣西面積的60%以上，呈現(xiàn)“大分散，小集聚”的分布。[3]少數(shù)民族地區(qū)山清水秀，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)旅游資源十分豐富。壯族主要分布于桂西、桂西北、桂南和桂東北地區(qū)，一部分占據(jù)當?shù)氐乩項l件較好的盆地和寬谷，其余部分聚居在喀斯特峰叢峰林區(qū)?，幾逯饕劬釉诠С?、金秀、巴馬、富川、都安、大化等6 個瑤族自治縣，散居于各大山區(qū)，素有“無山不瑤”之說。苗族主要分布在融水、隆林、三江、資源、龍勝等縣（自治縣）。侗族主要分布在三江侗族自治縣境內(nèi)，其余分布在融水、龍勝等縣（自治縣）。仫佬族主要分布在河池羅城仫佬族自治縣。毛南族主要分布在河池環(huán)江毛南族自治縣，其余分散在附近各縣、市?；刈逯饕植荚诠鹆?、南寧、柳州三個市。彝族主要分布在百色隆林各族自治縣，其余居住在那坡、西林、田林等縣內(nèi)。京族主要分布在東興市江平鎮(zhèn)京族三島。水族主要分布在南丹、環(huán)江、融水、宜州等地。仡佬族主要居住在隆林各族自治縣內(nèi)，其中以德峨鄉(xiāng)最為集中。這些民族地區(qū)所擁有著豐富的自然資源和多彩的人文資源，共同構(gòu)成了廣西民族旅游產(chǎn)業(yè)的資源基礎，不斷地吸引著各地人們觀光游覽。

（一）自然資源概況

廣西素有“八山一水一分田，還有一片?！敝Q，地形以山地為主。由于有山地重重阻隔，各山地之間的洼地、谷地、盤地的自然環(huán)境復雜多樣，形成各自獨特的生態(tài)旅游資源。在山體資源方面：大瑤山、貓兒山等山地景觀，山體雄偉，氣勢磅礴；七星巖、白蓮洞等峰林洞穴，造型獨特，美不勝收；獨特的地貌形成了一批景觀各異的地質(zhì)公園，截至2018 年6 月，廣西世界級地質(zhì)公園1 個，國家級地質(zhì)公園（資格）11 個。在水體資源方面：廣西河流眾多，桂林的漓江舉世聞名，融水的貝江、宜州的下枧河、大新的黑水河、寧明的明江等景色優(yōu)美。中越邊境的德天瀑布聞名遐邇，隆林的冷水瀑布、靖西的三送嶺瀑布、上思的應天府瀑布等各具特色。同時，廣西濱海景觀引人入勝，北海潿洲島、欽州七十二徑、東興萬尾島的金灘等濱海風光美不勝收。在生物景觀方面：廣西地處亞熱帶，自然生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，蘊藏著種類繁多、組成復雜的野生動植物資源。目前，廣西共有23 個國家級自然保護區(qū)，其中以南寧大明山風景旅游區(qū)、桂林市貓兒山景區(qū)、廣西十萬大山國家森林公園、廣西大瑤山國家森林公園、廣西元寶山國家森林公園等較為著名。

（二）人文資源概況

廣西歷史悠久，古人類的早期活動留下了豐富的歷史遺跡。同時，各少數(shù)民族在漫長的社會發(fā)展過程中, 各自的生活習慣、風土人情、民間藝術、工藝特產(chǎn)等共同構(gòu)成了豐富多彩的民族文化。廣西獨特的民族風俗與古人類遺跡共同組成了廣西豐富多彩的人文資源。在古跡與建筑方面：廣西古人類遺址、古建筑、古文化遺址、石刻、墓葬等古文物及革命斗爭紀念遺址眾多，較著名的有南寧豹子頭丘貝遺址、柳州白蓮洞遺址、桂林甑皮巖遺址等古人類遺址，還有容縣真武閣、柳州柳侯祠、興安嚴關、恭城文廟、合浦大士閣等古建筑。同時，悠久的歷史創(chuàng)造了廣西獨特的民族文化，由此誕生了許多特色村寨，例如南寧的揚美古鎮(zhèn)、三江程陽風雨橋、三江馬胖鼓樓、凌云巖流瑤寨等各具民族特色的建筑。

在民俗文化方面：長期以來，廣西各少數(shù)民族生息繁衍在這塊美麗富饒的土地上，共同創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)文化和精神文化，形成了各民族獨具特色、風格迥異的民俗文化。一是民歌文化，廣西素有“歌?！敝Q，特別是壯族等少數(shù)民族有唱民歌傳統(tǒng)。上山唱山歌，下河唱漁歌，還有請客歌、送客歌、哭嫁歌、嘹歌、排歌等。農(nóng)村群眾有歌圩習俗，以壯族“三月三”歌圩最著名。二是民俗服飾文化。廣西多姿多彩的民族服裝構(gòu)成了五彩斑斕的民族服飾文化。壯族的繡球和壯錦、瑤族的頭飾、苗族的銀飾、京族的長袖都是典型代表。同時，每個少數(shù)民族都有自己獨特的民族節(jié)日。例如侗族的“花炮節(jié)”、苗族的“蘆笙會”，仫佬族的“坡節(jié)”、瑤族的“盤王節(jié)”、壯族的“螞節(jié)”、仡佬族的“拜樹節(jié)”、京族的“哈節(jié)”等各民族節(jié)日，場面盛大，氣氛熱烈，民族風情濃厚。三是民族飲食文化。廣西物產(chǎn)豐富，各民族茶酒飯菜風味獨特。侗族和毛南族無酸不歡，侗族的酸魚、酸鴨、酸肉，毛南族的三酸羅番，都是酸味佳肴。壯族的五色糯粑和沙糕，侗族的手抓糯米飯，瑤族的“三肴”（豆腐、豬紅香腸、長壽湯）都各具特色。同時，苗、侗、壯、瑤族都喜愛打油茶。這些具有濃厚民族特色的餐飲，為民族旅游增添樂趣。四是民族工藝文化。廣西各族人民心靈手巧，擅長手工制作。壯錦和侗錦色彩鮮艷，圖案別致，在國內(nèi)外享有聲譽。苗族刺繡和瑤族挑繡，做工精巧，配色瑰麗。毛南族的編織和雕刻，具有獨特的民族風格。這些手工藝精品開發(fā)成旅游商品，既能促進民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，又能豐富旅游商品市場。

二、旅游資源開發(fā)對民族地區(qū)發(fā)展的影響

（一）積極影響

1.推進旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。民族旅游能夠體現(xiàn)現(xiàn)代旅游的文化性，滿足人們對民族地區(qū)旅游產(chǎn)品文化價值需求，是極具生命力和競爭力的特色旅游。對一個國家和地區(qū)而言，能夠激起游客旅游熱情和興趣的，除異域自然風光外，還有濃郁的民族風情和多元的民族文化。民族旅游能夠?qū)⒆匀痪坝^與人文景觀交融，傳統(tǒng)文化同現(xiàn)代文明結(jié)合，不僅增加了旅游資源的種類和數(shù)量，而且提升了旅游資源的內(nèi)涵和品味，是我國旅游產(chǎn)業(yè)不可或缺的重要組成部分。但民族旅游發(fā)展帶來經(jīng)濟的利益的同時，也產(chǎn)生了不少環(huán)境保護問題。因此，加強民族旅游環(huán)境的法律保護，促進旅游開發(fā)中經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡，有利于推動區(qū)域旅游經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和增強區(qū)域旅游競爭力。

2.推動民族傳統(tǒng)文化的弘揚和保護。旅游產(chǎn)業(yè)借助民族文化發(fā)展的同時，也推動了民族文化的傳播。旅游開發(fā)加快了民族地區(qū)的開放程度，成為展示民族文化的對外窗口。通過這個窗口，旅游者可以綜觀少數(shù)民族的文化機體，親身體驗民族地區(qū)的文化差異。同時，旅游的介入不僅開拓了民族文化的市場空間，而且還豐富了民族文化的精神內(nèi)涵，在某種意義上，旅游推動了少數(shù)民族文化的保護與傳承。近年來，隨著旅游業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，各級政府日益重視民族文化的開發(fā)和利用。例如，隨著廣西富川鳳溪瑤寨民族旅游的開發(fā)，那些逐漸淡忘的傳統(tǒng)習俗和文化活動得到恢復和傳承，傳統(tǒng)的音樂、舞蹈和手藝等因市場需求也重新被整理和挖掘。這些富有民族特色的人文旅游景觀的重組和再現(xiàn)，不僅提高了旅游者對少數(shù)民族文化的感知和認識，也增強了少數(shù)民族自身的民族自信心和自豪感，推動了民族傳統(tǒng)文化的復興。但是，民族旅游開發(fā)是一個長期的、持續(xù)的過程，有效的法律規(guī)范會對整個旅游發(fā)展起到重要指導作用，對于民族文化資源的保護是非常必要的，在旅游開發(fā)整體過程中需要加強法律調(diào)節(jié)民族旅游發(fā)展環(huán)境。

3.促進少數(shù)民族地區(qū)脫貧致富。當前，我國正處于全面建成小康社會決勝期。旅游業(yè)作為綜合性產(chǎn)業(yè)，對貧困地區(qū)相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了強有力的帶動作用，成為貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎。我國少數(shù)民族人口約占總?cè)丝诘?.5%，大多數(shù)居住在中西部地區(qū)及邊境地區(qū)。[4]由于受自然生態(tài)、歷史、文化等因素的影響，民族地區(qū)大多是我國的欠發(fā)達地區(qū)，民族地區(qū)的貧困人口約占全國農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?/3，成為我國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。近年來，隨著旅游精準扶貧的發(fā)展，越來越多的民族地區(qū)迅速脫貧致富。河池、百色、崇左和柳州是廣西民族最聚集的民族貧困地區(qū)，依托豐富的民族文化資源，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2012 年—2017 年，廣西累計減少貧困人口709 萬人，年均減貧118 萬人。[5]發(fā)展旅游業(yè)正成為民族貧困地區(qū)脫貧致富的有效路徑。

（二）消極影響

1.急劇增加的游客人數(shù)超過部分景區(qū)承載力。廣西喀斯特地形區(qū)面積廣大，約占廣西總面積的40%左右，其旅游資源很豐富，但其生態(tài)系統(tǒng)也極其脆弱。[6]由于少數(shù)民族地區(qū)大部分經(jīng)濟基礎較為薄弱，景區(qū)開發(fā)建設投入有限，旅游基礎設施相對落后。近年來，隨著廣西旅游的快速發(fā)展，部分旅游活動的范圍和強度逐漸超過當?shù)刈匀画h(huán)境的承載力，嚴重損害了旅游業(yè)賴以生存的自然環(huán)境，威脅了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。譬如，作為世界知名長壽之鄉(xiāng)的巴馬瑤族自治縣，以其良好的生態(tài)環(huán)境吸引著眾多的旅游者慕名以來，旅游人數(shù)逐年遞增，全縣接待游客數(shù)量從2007 年的26.2 萬人次，增長到2016 年的434.67 萬人次，增長了16.6 倍。[7]由于配套處理設施不完善，大量生活污水直接排放到盤陽河里，造成作為當?shù)鼐用袼吹氐谋P陽河已不再適合飲用。

2. 民族地區(qū)環(huán)境風貌的破壞造成難以估算的損失。民族地區(qū)自然資源豐富多樣，但由于旅游開發(fā)過程中管理不當，保護措施不到位，旅游過程中一些游客不文明現(xiàn)象仍然存在，導致生態(tài)資源環(huán)境受到不同程度的破壞。例如，隆安縣龍虎山風景區(qū)靈芝洞的鎮(zhèn)洞之寶石靈芝（靈芝狀石筍）遭盜竊；潿洲島國家級火山地質(zhì)公園內(nèi)的火山彈、震積標志、風瀑地質(zhì)遺址均有部分遭破壞或者挖走；鹿寨香橋巖溶生態(tài)國家地質(zhì)公園內(nèi)養(yǎng)山羊致使景區(qū)遭受損壞。這些行為構(gòu)成了對自然、人文景觀不可逆的破壞，對當?shù)芈糜钨Y源是無可挽回的損失，不利于民族地區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3. 現(xiàn)代化的生活方式導致民族傳統(tǒng)文化悄然變異。少數(shù)民族的衣食住行、婚喪嫁娶、宗教信仰、工藝藝術等與其他地區(qū)強烈的差異性吸引著眾多旅游者前往。但是隨著民族旅游迅速發(fā)展，旅游者大量涌入，帶來了各種文化介質(zhì)慢慢影響著原有的民族文化特質(zhì)，使得當?shù)乇就撩褡逦幕町愋灾饾u模糊起來。[8]吊腳樓是苗族、壯族、侗族等少數(shù)民族傳統(tǒng)民居，在廣西桂北地區(qū)以龍勝、三江、融水等縣最具代表。但是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多村寨的吊腳樓被鋼筋混凝土樓房所取代。隨著旅游市場的不斷擴張，各地傳統(tǒng)民族文化在發(fā)展中不停流失或者消逝，一部分地區(qū)甚至沒有了自己民族原有的特色風貌，差異性的減弱直接影響著民族文化旅游的發(fā)展方向和速度。部分旅游開發(fā)者為迎合消費需求，民俗文化出現(xiàn)舞臺化、商品化乃至庸俗化的傾向，漸漸失去其原有的特色和價值。

三、民族旅游資源保護問題的法律視角分析

（一）民族旅游資源保護的立法缺失

2013 年，《旅游法》正式頒布實施，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要的法律基礎和行為規(guī)范。但該法主要調(diào)整的是旅游法律關系，對于旅游環(huán)境保護的具體內(nèi)容鮮有涉及，難以有效解決現(xiàn)實中發(fā)生的情況復雜的旅游環(huán)境問題。除此之外，我國《憲法》和《環(huán)境保護法》對民族旅游環(huán)境保護方面提供了法律依據(jù)和指導性意見，但一定程度上缺少地域性的可操作性。同時，現(xiàn)有法律對自然旅游資源和人文旅游資源立法保護不平衡，有關自然旅游資源保護的規(guī)定較為豐富，涉及森林、湖泊、野生動植物、礦產(chǎn)資源等多方面；而對于特色鮮明的民族文化旅游資源來說，立法保護工作則顯得較為單薄，忽視民族特色的保護與傳承,容易造成民族特性的“商業(yè)化”和“去民族化”,不利于民族文化資源的保護和開發(fā)。

（二）民族旅游資源保護的執(zhí)法疲軟

目前，我國旅游行業(yè)管理體制條塊分割，旅游產(chǎn)業(yè)要素管理分散等現(xiàn)象依然存在。民族旅游資源涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境等諸多部門管理，條塊分割的管理體制，使各部門難以形成綜合開發(fā)、合理利用、共同發(fā)展的整體性思維，不利于旅游產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。同時，部分少數(shù)民族地區(qū)，旅游行政執(zhí)法隊伍中人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，人員學歷偏低，基層執(zhí)法人員數(shù)量較少而且素質(zhì)不高等問題，制約了執(zhí)法工作的有效開展。

（三）民族旅游資源環(huán)境監(jiān)管乏力

目前，旅游監(jiān)管存在著法定授權(quán)不足和統(tǒng)一市場規(guī)則缺位，導致旅游部門遭遇“大市場職責”與“小市場權(quán)限”的尷尬。近年來，國家不斷完善旅游法律法規(guī)，持續(xù)深化旅游體制改革，但針對旅游發(fā)展各要素市場的監(jiān)管，僅憑文化旅游部門監(jiān)管能力有限，手段單一。同時，隨著民族地區(qū)旅游業(yè)的迅猛發(fā)展，民族旅游資源監(jiān)管隊伍，無論在規(guī)模、數(shù)量上，還是能力、方式上，都不能滿足旅游業(yè)快速增長的需求和旅游者日益提高的服務要求，旅游行業(yè)監(jiān)管有效性有待提高。

（四）民族旅游資源保護守法意識不足

民族旅游資源的開發(fā)能夠?qū)Ξ數(shù)氐胤浇?jīng)濟的發(fā)展起著較大的推動作用，一些職能部門對旅游業(yè)的管理存在“重開發(fā)建設，輕保護管理；重外延式規(guī)模擴張，輕內(nèi)涵式質(zhì)量提升”的傾向，對旅游資源生態(tài)環(huán)境的保護不足，對環(huán)境污染的治理手段欠缺。一些旅游開發(fā)商從自身利益出發(fā)，注重企業(yè)經(jīng)濟利潤，忽略旅游資源的稀缺性和易破壞性，忽視生態(tài)發(fā)展的規(guī)律，進行掠奪性開發(fā)和浪費使用，對民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了較大的破壞。一些民眾對當前嚴峻的形勢認識不夠，缺乏主動參與和積極保護生態(tài)環(huán)境的思想意識，民族旅游生態(tài)環(huán)境保護的共建共治共享的社會治理格局尚未形成。

四、加強民族旅游資源保護的路徑分析

（一）完善民族旅游資源保護的科學立法

地方立法是我國旅游法制建設的重要組成部分, 尤其是對于旅游資源豐富的民族地區(qū)而言,針對地方旅游資源特點，完善的法律制度是民族旅游資源的重要保障。一是依法清理和修訂有關旅游資源保護的法律規(guī)范。目前，民族地區(qū)旅游業(yè)正處于快速發(fā)展階段，新形勢下新問題不斷涌現(xiàn)。面對新形勢下的新問題，地方立法機關有必要對現(xiàn)有旅游法規(guī)體系中不合時宜、存在沖突的條款及時廢除清理或修訂完善,使之符合旅游資源開發(fā)的現(xiàn)實需要。二是利用民族區(qū)域自治的有利條件加快旅游資源可持續(xù)發(fā)展立法。我國的《憲法》《民族區(qū)域自治法》《立法法》等法律,為民族自治地方制定符合本地區(qū)實際的旅游資源保護措施提供了有力的保障。在立法過程中，自治機關應充分考慮本區(qū)域少數(shù)民族的習慣及特點，針對本地具體的保護對象、范圍和目標等作出具有較強操作性的法律法規(guī)，有效解決在旅游資源開發(fā)中存在的不同問題。三是建立旅游資源開發(fā)評價標準與評估體系。目前，我國旅游資源管理部門缺乏對民族地區(qū)旅游資源周期性的跟蹤評估，不能及時發(fā)現(xiàn)民族旅游資源開發(fā)過程中存在的問題，不利于有效制定相應的資源保護措施。[9]從法律角度規(guī)定旅游資源開發(fā)評價標準與評估體系，將旅游資源開發(fā)項目的可行性納入到評價制度之中，最大限度地分析和預測旅游開發(fā)對環(huán)境的影響，及時調(diào)整開發(fā)方案，以促進民族地區(qū)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（二）理順旅游資源保護的管理體制

黨的十九大以后，我國繼續(xù)推動旅游改革發(fā)展，加快旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級。各級政府應以全面深化旅游業(yè)體制改革為契機，推進建立適合全域旅游時代與格局的管理體制，以適應新時代旅游發(fā)展的需求。一是構(gòu)建多部門協(xié)作的綜合旅游管理體制。適應現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展趨勢，強化地方政府對旅游產(chǎn)業(yè)的領導協(xié)調(diào)，鼓勵有條件的民族地區(qū)成立地方政府牽頭，財政、發(fā)改、文化旅游、自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門組成的旅游業(yè)發(fā)展領導協(xié)調(diào)機構(gòu)，及時解決旅游資源開發(fā)中突出問題。優(yōu)化旅游主管部門職能和結(jié)構(gòu)，增強旅游部門綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)統(tǒng)籌能力促進旅游跨部門合作，推動民族旅游資源整合和產(chǎn)業(yè)融合環(huán)境。二是推進旅游景區(qū)“三權(quán)分離”改革。推動旅游景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，構(gòu)建合理的景區(qū)利益分享機制，實現(xiàn)權(quán)責相當。支持國有旅游資源經(jīng)營權(quán)通過招標、拍賣等方式實行市場化經(jīng)營，有效盤活國有旅游資源，提高景區(qū)運營的市場化程度，激活景區(qū)發(fā)展活力。三是完善旅游資源保護考核評價制度。轉(zhuǎn)變民族地區(qū)政府部門考核方式，尤其是特色旅游名縣（市、區(qū)）等旅游業(yè)條件較好的地區(qū)，加強生態(tài)環(huán)境、發(fā)展質(zhì)量及社會綜合效益等指標的權(quán)重，建立科學合理的民族旅游發(fā)展考核體系，實施動態(tài)管理和差別化考核。

（三）加強民族旅游資源保護的嚴格執(zhí)法

嚴格執(zhí)法是旅游法律保障體系中的重要環(huán)節(jié)，決定了旅游立法能否切實發(fā)揮有效作用。建立民族旅游環(huán)境綜合執(zhí)法機制，加強執(zhí)法能力建設，規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法責任，對落實民族旅游資源法律保護至關重要。一是推進旅游綜合執(zhí)法改革。創(chuàng)新旅游市場監(jiān)管機制，探索民族地區(qū)旅游綜合執(zhí)法模式。嘗試組建觀光警察，打造安全舒適的旅游景區(qū)。加強旅游執(zhí)法領域行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接，促進旅游部門與有關監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合。[10]二是加強旅游執(zhí)法能力建設。針對民族地區(qū)環(huán)境的特殊性，不斷完善執(zhí)法人員培訓制度，提升執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。加強旅游行政執(zhí)法資格管理,規(guī)范旅游執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率及保證權(quán)責統(tǒng)一。三是完善旅游行政執(zhí)法責任制。強化內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督,明確執(zhí)法責任與權(quán)限，嚴格執(zhí)法獎懲措施，確保執(zhí)法質(zhì)量和效果。

（四）建立全社會參與的民族旅游資源社會共治模式

民族地區(qū)旅游資源能否得到有效的保護和開發(fā)，主要取決于民族旅游的開發(fā)模式。加強旅游主管部門、旅游企業(yè)、社會公眾之間的合作, 建立政府內(nèi)部、行業(yè)組織、公眾和輿論監(jiān)督機制，營造多部門協(xié)作、全社會參與旅游資源環(huán)境監(jiān)督的良好氛圍。政府部門定期或不定期地對旅游景區(qū)投資建設及環(huán)境整治工作情況排查和日常督查，利用現(xiàn)代信息技術建立旅游環(huán)境突出問題投訴舉報快速反應機制，做到渠道暢通、反應迅速、處置及時。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的作用，推動會員企業(yè)誠信合法經(jīng)營。建立旅游開發(fā)環(huán)境保護獎懲制度，引導企業(yè)在旅游開發(fā)中加強保護環(huán)境。建立違法違規(guī)旅游企業(yè)及從業(yè)人員“黑名單”制度，探索建立旅游景區(qū)開發(fā)退出機制。同時，建立旅游資源保護激勵機制，激發(fā)企業(yè)保護旅游資源的積極性。健全信息公開制度，完善公眾參與環(huán)境監(jiān)管方式，拓寬監(jiān)管途徑，提高監(jiān)管的有效性。

（五）建立旅游資源開發(fā)建設保障制度

完善旅游資源保護規(guī)劃制度?？茖W有效的規(guī)劃，是對旅游資源進行調(diào)控的重要手段。規(guī)劃內(nèi)容體現(xiàn)科學性，突出地方特色。根據(jù)環(huán)境保護狀況與社會發(fā)展情況，因地制宜地編制各級旅游規(guī)劃。在規(guī)劃中綜合考量民族地區(qū)資源環(huán)境狀況、歷史文化傳統(tǒng)和生態(tài)發(fā)展環(huán)境，注重民族旅游資源的利用、生態(tài)環(huán)境承載力與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展平衡關系，合理設置旅游發(fā)展模式和效益分享機制，實現(xiàn)各要素協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，針對民族地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和開發(fā)，注重保持其環(huán)境景觀完整性及生態(tài)性發(fā)展，避免商業(yè)性過度規(guī)劃，保護其社區(qū)建筑、村落布局、園林山水的傳統(tǒng)風貌和肌理格局，將環(huán)境生態(tài)的改造及適應權(quán)利交給地方群眾，以“地方性知識”及“地方性審美”來指導完成環(huán)境的發(fā)展建設，[11]實現(xiàn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的“活態(tài)”傳承與消費市場價值雙贏的良好效益。

建立旅游資源的禁限制度。隨著民族旅游的持續(xù)升溫，部分地區(qū)產(chǎn)生旅游資源超負荷使用和旅游環(huán)境日趨惡化等問題，探索適度禁限制度對于旅游資源和旅游環(huán)境的保護十分必要。以法律的形式強制性地禁止或限制一定的資源利用方式，是旅游資源保護的重要內(nèi)容。借鑒韓國等國外做法，探索在旅游景區(qū)內(nèi)實行自然環(huán)境輪休制度，完善預約制度，有效將游客流量合理控制在生態(tài)環(huán)境容量范圍內(nèi)，為民族地區(qū)自然資源提供自我調(diào)節(jié)和自我修復的空間，避免對旅游資源的透支使用，有效保護旅游景區(qū)的自然資源。

健全民族旅游地生態(tài)補償制度。加強民族旅游地生態(tài)補償法制化建設，是實現(xiàn)旅游可持續(xù)的重要保障。加強對旅游地生態(tài)補償?shù)纳鷳B(tài)服務價值的評估，確立科學合理的生態(tài)補償標準。轉(zhuǎn)變旅游生態(tài)補償方式，在補償實踐中引入市場機制，將被動“輸血式”補償轉(zhuǎn)向“造血式”補償，提高補償利益相關者參與生態(tài)建設的能動性。積極引入社會各方力量，合理利用社會閑置資金，探索多渠道公共支付制度，建立政府、社會組織及個人等多方參與的融資渠道，有效緩解政府財政壓力，實現(xiàn)社會公平正義。