淺析鄉(xiāng)村法律顧問工作制度

張鵬霖

(山西恒一律師事務(wù)所,山西 太原 030012)

2017年10月18日習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。而健全和完善基層法律服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的必要保障。

各級司法行政部門積極響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要求，采取有效措施持續(xù)擴(kuò)大法律服務(wù)覆蓋范圍、充實(shí)法律服務(wù)隊(duì)伍力量、提升法律服務(wù)質(zhì)量，其中完善鄉(xiāng)村法律顧問制度、安排律師等法律工作者進(jìn)基層擔(dān)任法律顧問就是做好基層法律服務(wù)工作的一個(gè)重要舉措，也是便民法律服務(wù)的具體體現(xiàn)。但是作為服務(wù)我國鄉(xiāng)村基層的一項(xiàng)重要的便民惠民措施，單單從概念層面展開討論顯然是不足以為據(jù)的。因此，分析對比鄉(xiāng)村法律顧問制度的發(fā)展歷程及各地的實(shí)施效果并找出其中所存在的問題，才能進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問制度在全國有效開展，更好的服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、省內(nèi)外各地鄉(xiāng)村法律顧問工作發(fā)展概況

在黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，律師進(jìn)社區(qū)擔(dān)任法律顧問開展法律服務(wù)工作的社區(qū)法律服務(wù)模式得到進(jìn)一步推廣。司法部于2018年開始大力加強(qiáng)和規(guī)范村(居)法律顧問工作，專門印發(fā)通知，部署在全國范圍內(nèi)推進(jìn)村(居)法律顧問全覆蓋。截止2018年底，全國65萬個(gè)村(居)基本實(shí)現(xiàn)法律顧問的全覆蓋，近20萬名律師積極參與，方便老百姓就近享受普惠性“法律診療”服務(wù)。同時(shí)，積極創(chuàng)新工作方式，探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+村(居)法律顧問”，建立村(居)法律顧問微信群40多萬個(gè)，實(shí)現(xiàn)律師服務(wù)群眾“零距離”。一年來，廣大律師為村(居)民和村(居)自治組織提供法律意見、法律咨詢和法律幫助數(shù)百萬次，律師等法律工作者進(jìn)鄉(xiāng)村擔(dān)任法律顧問，成為最大限度的將有限的法律資源整合，調(diào)解農(nóng)村群眾矛盾和滿足群眾法律需求，解決農(nóng)村社會治理水平低和法治思維欠缺的問題的得力措施。在推動基層依法治理、服務(wù)保障民生、維護(hù)社會和諧等方面發(fā)揮了重要作用。

在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村法律顧問制度起步早，發(fā)展快，迄今已形成了相對完善的鄉(xiāng)村法律顧問制度體系。例如，在浙江省寧波市，自2007年開始，在全國率先實(shí)施了“一村一顧問制度”工程， 出臺了寧波市開展農(nóng)村法律顧問制度的實(shí)施意見，指導(dǎo)鄉(xiāng)村法律顧問制度的實(shí)施。寧波市通過政府財(cái)政承擔(dān)法律顧問聘用費(fèi)用的形式，為全市2554個(gè)建制村配備了法律顧問，實(shí)現(xiàn)了百分之百覆蓋， 在全市范圍內(nèi)建立起鄉(xiāng)村法律顧問制度。廣東省也大力推廣法律服務(wù)進(jìn)社區(qū)，嘗試通過以政府購買法律服務(wù)的形式，為全省范圍內(nèi)的每一個(gè)建制村配備一名法律顧問。截止到2015年5月底,全省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)近2.6萬個(gè)村(社區(qū))的律師法律顧問全覆蓋。在山西，自“六五”普法以來，在省司法廳的領(lǐng)導(dǎo)下，省內(nèi)各地各級司法行政部門集中資源開展“一村(社區(qū))一法律顧問”工作，至2017年業(yè)已實(shí)現(xiàn)為全省29736個(gè)社區(qū)(村)配備了法律顧問，實(shí)現(xiàn)法律顧問農(nóng)村、社區(qū)全覆蓋。此外，為響應(yīng)國家大數(shù)據(jù)信息化發(fā)展的號召，山西省為100個(gè)鄉(xiāng)村和社區(qū)基層配備了智能化的法律服務(wù)機(jī)器人。鄉(xiāng)村法律顧問機(jī)器人的上崗，是山西“一村(社區(qū))一法律顧問”的拓展和延伸，此舉更有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)信息化、智能化。

具體到法律服務(wù)內(nèi)容方面，當(dāng)前各地鄉(xiāng)村法律顧問開展服務(wù)的內(nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面：一是體現(xiàn)在鄉(xiāng)村行政委員會的組織框架層面，協(xié)助村委會創(chuàng)建、修改、完善村規(guī)民約和管理規(guī)定，為鄉(xiāng)村建設(shè)、治理提供法律咨詢和法律意見；二是集中在基層普法宣傳方面，例如開展為解決鄉(xiāng)村居民日常生活中可能遇到的法律糾紛的法制講座，引導(dǎo)、教育村民遵紀(jì)守法；三是開展針對到個(gè)案糾紛解決的免費(fèi)或低收費(fèi)法律咨詢活動，如代寫文書，解答村民之間的鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、老人贍養(yǎng)與孩童撫養(yǎng)的糾紛、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、房屋拆遷補(bǔ)償以及遺產(chǎn)繼承等法律問題咨詢，必要時(shí)也會為涉及刑事案件的村民進(jìn)行咨詢和辯護(hù)；四是類似于土地革命時(shí)期的馬錫五審判方式的基層司法實(shí)踐，主要表現(xiàn)為協(xié)助司法所、村委會參與矛盾糾紛排查調(diào)處工作，就地依法、依理開展矛盾糾紛調(diào)解，促進(jìn)鄰里和諧； 五是對基層人民調(diào)解員、法律服務(wù)工作者、村(居)委會工作人員開展法律業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，提升其工作能力和業(yè)務(wù)水平等。

二、鄉(xiāng)村法律顧問制度存在的問題及解決建議

就筆者所搜集到的文獻(xiàn)以及數(shù)據(jù)資料來看，相比于西方發(fā)達(dá)國家如美國、日本、德國等，我國的鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系仍有很長的路要走。當(dāng)然，完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)制度體系是一個(gè)多維度建構(gòu)的事情，而拘泥于字?jǐn)?shù)限制本文定然不能面面俱到。筆者認(rèn)為，目前我國的鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系建設(shè)中最為明顯的問題主要是基層法律服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障問題。當(dāng)前階段我國的基層法律服務(wù)工作隊(duì)伍仍存在服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高、參與服務(wù)的人才數(shù)量緊缺、基層法律服務(wù)以低收費(fèi)(甚至免費(fèi))服務(wù)為主要形式，一定程度上影響持續(xù)有效開展法律服務(wù)等問題。對此，筆者認(rèn)為：

(一)建立鄉(xiāng)村法律顧問制度的培訓(xùn)體系，有效提高鄉(xiāng)村法律顧問人才的整體素質(zhì)

應(yīng)當(dāng)以政府為主體，將對鄉(xiāng)村法律顧問、基層法律工作者、鄉(xiāng)村法律志愿者等為鄉(xiāng)村提供法律服務(wù)人員的法律素養(yǎng)培訓(xùn)納入年度工作安排，給予經(jīng)費(fèi)保障，使培訓(xùn)工作常態(tài)化。對鄉(xiāng)村法律顧問的培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)包括形勢與政策教育、專業(yè)知識和專業(yè)技能培訓(xùn)等幾個(gè)方面的內(nèi)容。在形勢政策教育方面，由于國家近些年來大力宣傳實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，基層法律服務(wù)工作者也應(yīng)當(dāng)及時(shí)響應(yīng)黨中央號召，加強(qiáng)政治思想的建設(shè)。例如，應(yīng)重點(diǎn)培訓(xùn)黨中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的重要意義和具體要求，關(guān)于普遍建立法律顧問制度、創(chuàng)新社會治理和加強(qiáng)法治建設(shè)方面的論述，本地區(qū)開展鄉(xiāng)村法律顧問制度的有關(guān)要求和本地社情民情分析研判等。在基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識以及技能培訓(xùn)方面，應(yīng)針對鄉(xiāng)村多發(fā)的婚姻家庭、繼承、土地承包經(jīng)營權(quán)屬、宅基地及相鄰權(quán)、征地拆遷及拆遷補(bǔ)償?shù)燃m紛進(jìn)行培訓(xùn)。通過持續(xù)、系統(tǒng)的培訓(xùn)，必將有效提高為鄉(xiāng)村提供法律服務(wù)人員的整體法律素養(yǎng)，提升法律服務(wù)質(zhì)量。

(二)擴(kuò)大基層法律服務(wù)工作者的數(shù)量，滿足基層法律服務(wù)工作需求

目前雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一村(社區(qū))一顧問的全覆蓋，但存在一個(gè)法律工作者兼任多個(gè)村(社區(qū))法律顧問的情形，為基層提供法律服務(wù)的人員數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足鄉(xiāng)村的法律服務(wù)需求。吸引更多的法律專業(yè)人員加入到基層法律服務(wù)工作中已經(jīng)成為迫切需要解決的問題之一。一方面應(yīng)當(dāng)制定或完善鼓勵(lì)政策，加大財(cái)政政策扶持力度，以使優(yōu)秀青年律師和基層法律工作者愿意投身到農(nóng)村地區(qū)，彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)法律資源不足的問題。另一方面，加強(qiáng)基層法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。例如可以邀請已經(jīng)退休的警察、法官、檢察官等人員以及對鄉(xiāng)村法律顧問工作開展保持高度關(guān)注的媒體人員等參與鄉(xiāng)村法律顧問工作。另外，以在校大學(xué)生為中心，建立高校法律專業(yè)學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)踐平臺，鼓勵(lì)法學(xué)院就讀學(xué)生參與到基層法律服務(wù)實(shí)踐中去?？傊?，采取多種措施，多管齊下、多個(gè)渠道吸引更多的法律專業(yè)人才投入到鄉(xiāng)村法律服務(wù)工作中來，以滿足基層群眾日益增長的法律服務(wù)需求。

(三)完善基層法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制或補(bǔ)貼機(jī)制，體現(xiàn)律師的勞動和價(jià)值

目前全國各地在發(fā)展基層法律顧問工作中，對于經(jīng)費(fèi)處理并無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，有的地方由政府購買服務(wù)，提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障，比如江蘇省蘇州市就明確了經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn),建立了政府購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。有的是根據(jù)處理糾紛的數(shù)量進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，比如廣東省的中山市實(shí)行的“以案定補(bǔ)”機(jī)制。當(dāng)然，多數(shù)省市還沒有制定經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制或補(bǔ)貼機(jī)制，以基層治理組織支付適當(dāng)?shù)姆深檰栙M(fèi)用為主要模式，甚至存在由律所對提供基層法律顧問服務(wù)的律師進(jìn)行補(bǔ)貼的情形。但是，不論是政府進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障或補(bǔ)貼，還是基層自治組織支付顧問費(fèi)用，均存在一個(gè)突出的特點(diǎn)就是所提供的經(jīng)費(fèi)并不足以體現(xiàn)律師的勞動和價(jià)值，一定程度上依靠律師的社會責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神推進(jìn)工作的開展。長此以往將會嚴(yán)重影響到這項(xiàng)工作的有效拓展，現(xiàn)在取得的成效也難以長久保持。所以，把鄉(xiāng)村法律顧問等基層公共法律服務(wù)納入政府購買服務(wù)項(xiàng)目，并按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律支付費(fèi)用是亟待解決的問題。

三、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是治國安邦之本，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要舉措。而完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)工作制度的建設(shè)是在司法服務(wù)領(lǐng)域響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最好體現(xiàn)。不可否認(rèn)的是，我國的基層法律服務(wù)體系已日趨完善。但從未來發(fā)展的眼光來看，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律服務(wù)制度中所存在的短板。正視問題，積極作為，不斷提高服務(wù)人員素質(zhì)、擴(kuò)大服務(wù)團(tuán)隊(duì)的人員數(shù)量，強(qiáng)化對服務(wù)人員的經(jīng)費(fèi)及執(zhí)業(yè)保障，是進(jìn)一步繼續(xù)完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系的應(yīng)有之舉，也必將調(diào)動法律服務(wù)群體為基層提供法律服務(wù)的積極性，更好的參與到黨和國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略偉大事業(yè)中去。