甘肅深度貧困地區(qū)農(nóng)村基層法治治理困境及其對策探究

馮樹芹 肖生祿

（中共白銀市委黨校 甘肅 白銀 730900）

十九大報(bào)告和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022 年）》為鄉(xiāng)村治理提供了基本遵循，既在堅(jiān)持健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的同時(shí)，要堅(jiān)持自治為基、法治為本和德治為先的總原則。2019 年中央一號文件對農(nóng)村基層法治治理提出了更加明確的要求。作為國家治理體系的基本單元，農(nóng)村是國家治理的基礎(chǔ)。作為依法治國的基本單元，農(nóng)村又是依國法治的基礎(chǔ)。重視農(nóng)村治理中法治的作用，使農(nóng)村實(shí)現(xiàn)依法治理，是鄉(xiāng)村治理的重中之重。

一、農(nóng)村基層法治治理面臨的困境分析

在甘肅一些深度貧困地區(qū)，農(nóng)村基層法治治理依然還存在許多問題和不足，需要引起我們有關(guān)方面的高度重視，從而在直面問題、化解矛盾困境中促使鄉(xiāng)村依法治理不斷得到推進(jìn)，最終走向善治之路。

（一）老百姓普遍法治觀念還不強(qiáng)

相比過去，甘肅深度貧困地區(qū)老百姓普遍運(yùn)用法律維護(hù)權(quán)利的意識得到普遍提升，但還普遍存在“信訪不信法，信上不信下”的現(xiàn)象和“法不治眾”的心態(tài)，[1]對法是有選擇性地接受，即當(dāng)涉及自身利益時(shí)，才重視對有關(guān)法律的學(xué)習(xí)了解，而對于自身利益無關(guān)，或覺得自身不會發(fā)生與法律有關(guān)的問題，所以不重視法律學(xué)習(xí)，對于普法的態(tài)度多是表現(xiàn)為一種消極應(yīng)對心態(tài)。

（二）一些鄉(xiāng)村干部法治觀念上存在一定問題

在甘肅深度貧困地區(qū)，一些鄉(xiāng)村干部缺乏對法律應(yīng)有的敬畏，存在一定“我說了算”的現(xiàn)象。把自己置身于老百姓之上，即出發(fā)點(diǎn)不是為老百姓辦事，而是撈取個(gè)人利益。對于《中華人民共和國村民自治法》有關(guān)法律規(guī)定不認(rèn)真貫徹執(zhí)行，民主決策和民主監(jiān)督往往流于形式，或根本連形式的東西都沒有，老百姓自然沒有享有應(yīng)有的知情權(quán)，沒有享受到國家政策給予的扶持。與對法律缺乏敬畏相應(yīng)，一些鄉(xiāng)村干部存在“對上負(fù)責(zé)，對下不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象[2]，在實(shí)施有關(guān)惠民政策時(shí)，或在推行產(chǎn)業(yè)時(shí)，不注重站在百姓角度考慮問題，或輕易對有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行承諾，但事后又不去履行，造成黨和政府在百姓中的公信力受到影響，等等。

（三）政策、法律落實(shí)不到位，引發(fā)新的社會矛盾

政策是好政策，法律是好法律，這是甘肅深度貧困地區(qū)老百姓共同的心聲。但在執(zhí)行過程中跑偏、走樣，讓老百姓心生怨言。如低保政策，本是國家的一項(xiàng)惠民政策，目的是幫助困難群眾度過生活難關(guān)，但我們一些干部，把低保作為一種籌碼、好處，給予那些并不困難的人群，或給予那些有勞動能力，并不想通過自身勞動改變自己生活現(xiàn)狀的人群，造成老百姓對此不滿，助長鄉(xiāng)村的一些不正之風(fēng)，甚至引發(fā)鄉(xiāng)村新的社會矛盾和糾紛。另外對于國家實(shí)施的一些惠民工程，按照村民自治法應(yīng)該公開的沒有進(jìn)行公開，應(yīng)該進(jìn)行民主決策后實(shí)行的而沒有進(jìn)行民主決策；對于有些項(xiàng)目實(shí)施后應(yīng)該進(jìn)行公示的沒有公示，該讓老百姓享受的利益沒有享受到，由此弄得有些項(xiàng)目本身可能沒有什么問題，但老百姓心里總是有疑問，有懷疑，同時(shí)意見很大。

（四）普法存在一定形式化的現(xiàn)象

甘肅深度貧困地區(qū)在農(nóng)村普法工作中存在一定形式化的傾向。目前農(nóng)村普遍的情況是，生活在鄉(xiāng)村的青壯年越來越少，留守下來的多半是老弱病殘。普法針對村黨員干部，黨員干部平時(shí)留在村里的都很少，把他們組織起來進(jìn)行普法教育基本都比較困難；普法針對普通老百姓，留守群體大多數(shù)接受能力有限，聽一句，忘一句的，基本沒有以法律維權(quán)的意識，更談不上對于法律的學(xué)習(xí)。而我們一些部門對于農(nóng)村普法提出的要求，確實(shí)脫離了實(shí)際，而要應(yīng)付檢查，只能從形式上做文章了；普法的形式化的表現(xiàn)還在于沒有跟老百姓的切身利益結(jié)合，沒有與鄉(xiāng)村的發(fā)展實(shí)際結(jié)合，沒有樹立起老百姓對法律足夠的信心，即很多時(shí)候停留于就法律而宣傳法律，而不是就營造良好的發(fā)展環(huán)境而宣傳發(fā)展。

（五）法律服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展還存在一定差距

鄉(xiāng)村振興離不開法律的支持。但法律服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展還存在一定差距。表現(xiàn)在村民自治上，很多村自治程度有限，不僅村民參與度低，而且各種事項(xiàng)公開程度低，很大程度上說明我們在落實(shí)村民自治法上力度不夠，有關(guān)部門沒有能夠很好地服務(wù)于村民自治法的落實(shí)；表現(xiàn)在有關(guān)組織運(yùn)行的規(guī)范程度上，目前注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社不少，但多數(shù)名義上是農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)際上是一個(gè)私營企業(yè)，或家庭農(nóng)場，甚至多數(shù)是有名無實(shí)，即使是符合性質(zhì)的農(nóng)民專業(yè)合作社，其運(yùn)行也存在諸多不規(guī)范，這在一定程度上說明，我們在這方面的法律服務(wù)沒有跟進(jìn)，沒有為農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展保駕護(hù)航；表現(xiàn)在農(nóng)民有關(guān)權(quán)益的維護(hù)上，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)很多土地、宅基地、家庭、鄰里糾紛，本身不會造成很大矛盾的，但由于我們法律服務(wù)不到位，沒有對涉事農(nóng)民講清有關(guān)法律問題，沒有在該為老百姓進(jìn)行利益主張的時(shí)候進(jìn)行主張，弄得老百姓心中失去對法律的敬畏，只一味考慮自己的訴求，當(dāng)自己訴求不能得到滿足時(shí)，就想著上訪，弄得矛盾重重。

二、農(nóng)村基層法治治理對策探討

（一）以解決問題、服務(wù)群眾為著眼點(diǎn)，樹立法律在老百姓心中的權(quán)威

建議甘肅深度貧困地區(qū)政府進(jìn)一步要以人民群眾利益為根本出發(fā)點(diǎn)，想群眾之所想，急群眾之所急，緊貼百姓生活生產(chǎn)實(shí)際，定期進(jìn)行一些法律咨詢服務(wù)，必要時(shí)代理百姓解決一些遇到的法律問題，幫助解決百姓面臨的法律困惑，為他們提供必要的法律支持。當(dāng)前，百姓面臨的生產(chǎn)性問題涉及到土地流轉(zhuǎn)問題、“三變”改革問題、參與合作組織的問題，以及與有關(guān)市場主體的經(jīng)濟(jì)糾紛問題等等，對于這些問題，老百姓缺乏基本的法律知識，不知道因此產(chǎn)生糾紛了如何用法律來維護(hù)自身權(quán)益，那么這就需要我們有關(guān)部門和有關(guān)方面提供必要的法律支持，讓老百姓的權(quán)益能夠獲得法律上的保障，從而讓老百姓積極接受新的生產(chǎn)發(fā)展方式與生產(chǎn)變革，增強(qiáng)老百姓的法律意識，樹立法律在老百姓心中的權(quán)威。

（二）以抓好政策、法律制度落實(shí)為著力點(diǎn)，營造良好法治氛圍

政策、法律制度一旦確立，關(guān)鍵就是在落實(shí)。落實(shí)得好，就能使政策、法律制度效應(yīng)得到最大限度的釋放，讓老百姓獲得實(shí)實(shí)在在的利益；落實(shí)得不好，不僅影響到政策、法律制度效應(yīng)的發(fā)揮，而且還影響到老百姓對政策、法律制度的信心，以及黨和政府在人民心目中的形象。因此我們應(yīng)該不時(shí)對有關(guān)政策、法律制度落實(shí)情況和落實(shí)效果進(jìn)行評估，對于諸如低保政策落實(shí)不當(dāng)?shù)膽?yīng)當(dāng)及時(shí)給予糾正；對于諸如農(nóng)民專業(yè)合作社這樣的關(guān)系鄉(xiāng)村發(fā)展的組織，運(yùn)行不符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以及時(shí)注銷或變更其登記；對于諸如黑惡勢力的治理，應(yīng)當(dāng)克服一切阻力，從根本上消除其對鄉(xiāng)村發(fā)展的危害，還老百姓以真正的自主性，還鄉(xiāng)村一個(gè)良好的自治環(huán)境；對于諸如支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的惠民政策，靠實(shí)責(zé)任主體，監(jiān)督其實(shí)施和落實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)其沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)當(dāng)責(zé)令收回國家投入部分，防止一些套取國家資金的現(xiàn)象發(fā)生?？傊?，讓政策、法律制度的落實(shí)在鄉(xiāng)村社會中營造一個(gè)風(fēng)清氣正的發(fā)展環(huán)境，讓政策、法律制度真正惠及老百姓，給老百姓帶來實(shí)實(shí)在在的利益。

（三）以提高農(nóng)村干部法律素質(zhì)為著眼點(diǎn)，為鄉(xiāng)村依法治理提供基礎(chǔ)保障

依法治理，主體是關(guān)鍵。鄉(xiāng)村社會依法治理的核心主體是鄉(xiāng)村黨員干部，他們的法律素養(yǎng)和法律意識決定了鄉(xiāng)村依法治理的進(jìn)程?？陀^上講，當(dāng)前鄉(xiāng)村黨員干部普遍的法律素質(zhì)和法律意識都不是很高，一切行為方式多時(shí)還是受“人情社會”的影響，致使多年來推進(jìn)的鄉(xiāng)村自治，其實(shí)質(zhì)上自治程度還是顯得比較低。因此，要加強(qiáng)依法治理，建議有關(guān)方面應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)村黨員干部法律素質(zhì)和法律意識的提升，要定期不定期對他們進(jìn)行有關(guān)政策、法律的專項(xiàng)培訓(xùn)，并進(jìn)行考核，考核結(jié)果與其待遇結(jié)合起來。具體培訓(xùn)要結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際和發(fā)展需要。如針對自治中存在的問題，進(jìn)行提高自治水平的培訓(xùn)；針對土地流轉(zhuǎn)中存在問題，進(jìn)行有關(guān)土地法的培訓(xùn)；針對政策落實(shí)中的不正之風(fēng)問題，進(jìn)行有關(guān)廉政建設(shè)法律制度的培訓(xùn)；針對諸如“三變”改革中農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)與保護(hù)問題，進(jìn)行有關(guān)經(jīng)濟(jì)法方面的培訓(xùn)等等，總之，讓他們的一切履職行為都建立在法的框架下。

（四）以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為根本點(diǎn)，為鄉(xiāng)村依法治理提供有力的組織保障

鄉(xiāng)村振興需要提高組織化程度，鄉(xiāng)村治理更需要提高組織化程度。實(shí)踐證明，組織化程度高低決定鄉(xiāng)村發(fā)展水平的高低，因此，要推進(jìn)農(nóng)村基層依法治理，提高依法治理的水平，必然要加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。農(nóng)村基層組織建設(shè)要符合農(nóng)村發(fā)展的需要，要使其成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展某一方面的重要支撐力量。鄉(xiāng)村發(fā)展需要各類組織的支撐。組織建設(shè)首先需要建立在法律基礎(chǔ)上，即一開始，就要把組織規(guī)范在法律的框架下，使其符合法律的有關(guān)規(guī)定，不能像有些農(nóng)民專業(yè)合作社，有名無實(shí)；其次，要保證組織的規(guī)范法運(yùn)行，需要法律提供保障，使其組織章程符合相關(guān)法律規(guī)定，并成為組織良好運(yùn)行的基礎(chǔ)；最后，也需要運(yùn)用法律手段對有關(guān)組織進(jìn)行定期考核、監(jiān)督，對不符合有關(guān)規(guī)定，或沒按有關(guān)規(guī)定運(yùn)行的堅(jiān)定予以注銷，從而在法律上保證組織成為鄉(xiāng)村依法治理的有力保障。

（五）以增強(qiáng)文化宣傳效力為出發(fā)點(diǎn)，為鄉(xiāng)村依法治理夯實(shí)人文基礎(chǔ)

農(nóng)村基層依法治理不是一個(gè)僅僅依靠法律就能夠推動的，而是還需要借助文化宣傳、媒體等一些軟實(shí)力來推動。要借助文化宣傳、媒體等來改變?nèi)藗儾徽_、不合理的法律觀念和法律意識，樹立符合現(xiàn)代發(fā)展的法律觀念和法律意識，從而使法律成為人們的一種普遍遵循。建議有關(guān)方面要注重發(fā)揮文藝工作者的作用，創(chuàng)造更多條件讓他們經(jīng)常深入鄉(xiāng)村采風(fēng)，把老百姓身邊人身邊事作為創(chuàng)作元素，創(chuàng)作出大量老百姓喜聞樂見的優(yōu)秀文藝作品，再通過廣播電視，或節(jié)慶活動，由民間演藝團(tuán)體創(chuàng)意性的呈現(xiàn)，啟發(fā)老百姓來自覺改變與自覺接受；宣傳廣播電視部門要針對鄉(xiāng)村農(nóng)民群體，策劃創(chuàng)辦一些與老百姓生產(chǎn)生活息息相關(guān)的法律節(jié)日，類似“今日說法”，通過問案說法形式，給老百姓以法律的啟蒙與啟示，讓老百姓自覺樹立起法律意識，懂得當(dāng)權(quán)益受到侵害后如何依靠法律來維護(hù)自己的權(quán)益；當(dāng)然鄉(xiāng)村社會更要注重發(fā)揮鄉(xiāng)村鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)規(guī)民約、“道德講堂”和“農(nóng)民講習(xí)所”等的作用，通過這些作用的發(fā)揮，使社會主義核心價(jià)值觀深入群眾，在鄉(xiāng)村社會培育一種符合現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展的新的社會風(fēng)尚，從而為鄉(xiāng)村依法治理提供有力的人文基礎(chǔ)。