基于居住空間結(jié)構(gòu)變動的城市社區(qū)社會服務(wù)供給側(cè)研究

廖鴻冰，廖 彪

（1. 湖南女子學(xué)院教育與法學(xué)系，湖南 長沙，410004；2. 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙，410128）

一、引言

快速推進的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促使了鄉(xiāng)城人口流動的不斷增長，流動人口在城市大量集聚和沉淀融合，導(dǎo)致居住空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。居住是一個城市的重要職能，居住空間是城市的物質(zhì)載體，居住空間結(jié)構(gòu)是城市空間結(jié)構(gòu)的組成部分。居住空間結(jié)構(gòu)還能有效地反映出居民的生活水平與社會地位，成為居民各階層隔離的“指示器”，也成為影響社會和諧的重要因素。由于居住空間分異，產(chǎn)生了諸多社會問題，同時也使城市化的發(fā)展過程得以規(guī)范和制約。居住空間結(jié)構(gòu)的變動體現(xiàn)出鄉(xiāng)城人口流動的一種社會變遷，也體現(xiàn)出經(jīng)濟的發(fā)展，是推動社會結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民社會服務(wù)需求多元化的重要因素。城市內(nèi)不同的居住空間類型在社會服務(wù)資源的供給上也存在著不均衡特征。在社會流動語境下，面對社會服務(wù)需求的快速增長與社會結(jié)構(gòu)的分化，居住空間結(jié)構(gòu)的變動對社會服務(wù)體系提出了新的挑戰(zhàn)。如何公平、公正以及合理、有效地為城市不同社會群體提供社會服務(wù)，規(guī)范的社會服務(wù)如何構(gòu)建，是我國和諧社會建設(shè)中亟需解決的迫切問題。

二、相關(guān)理論與文獻綜述

（一） 居住空間結(jié)構(gòu)

居住是一個城市的重要功能。“居住是個人保障、社會財富、社會地位以及服務(wù)性配套設(shè)施等有限性空間資源的決定性因素之一?！盵1]居住空間是居住者社會階層的具體體現(xiàn)，它既是城市內(nèi)各種建筑組合形成的物質(zhì)空間，又是人們居住活動所形成的社會關(guān)系空間。[2]居住空間的實質(zhì)是蘊涵著社會關(guān)系的社會空間。居住空間結(jié)構(gòu)體現(xiàn)著城市社會結(jié)構(gòu)和城市空間結(jié)構(gòu)相互作用的社會空間統(tǒng)一體。由于社會經(jīng)濟地位的差異，居住空間在人居環(huán)境、生活質(zhì)量、交通可達性、獲取就業(yè)和受教育機會等方面存在一定的差異，導(dǎo)致居住空間結(jié)構(gòu)分化，形成了居住空間分異。這種分異造成了不同收入狀況、不同職業(yè)背景、不同文化價值取向的社會群體在居住區(qū)物質(zhì)形態(tài)的選擇上趨于同類相聚，不同特性社會群體聚居在不同的空間范圍之內(nèi)。實施商品化住房政策后，在房價的“過濾”和社會經(jīng)濟差異的“分選”機制影響之下，居住空間形成一種居住分化甚至相互隔離的現(xiàn)象，[3]居住空間分布趨于相對集中、獨立，相對分化。[4]

綜上所述，快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展，大規(guī)模的鄉(xiāng)城人口流動，現(xiàn)代經(jīng)濟社會的大發(fā)展，持續(xù)的居住空間變動，不可避免地造成城市居住空間分異。市場化條件下住房的選擇機制，使居住空間成為了人際互動的空間隔離?；谏鐣?jīng)濟地位變化、職業(yè)背景不同、社會文化價值取向差異，居民在居住空間的選擇上趨于同類相聚，富人社區(qū)、中產(chǎn)階級社區(qū)和貧民社區(qū)開始成片集中出現(xiàn)，高端社區(qū)、中端社區(qū)、低端社區(qū)等已形成區(qū)隔，他們追求社會服務(wù)的品質(zhì)種類已有所區(qū)別，這使有限的社會服務(wù)資源供給出現(xiàn)諸多問題。如何有效配置社會服務(wù)資源，已成為影響城鎮(zhèn)化發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定的重要課題。

（二） 社會服務(wù)內(nèi)涵

社會服務(wù)是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，產(chǎn)生于西方發(fā)達國家。英國由于社會問題的突出最早將社會服務(wù)作為一種制度性的活動。第一個提出“社會服務(wù)”概念的是英國的理查德?蒂特姆斯教授，他認為社會服務(wù)就是貧困救濟。但是，基于各個國家和地區(qū)的意識形態(tài)和文化差異，國際學(xué)界至今尚未對社會服務(wù)形成一個統(tǒng)一定義。經(jīng)濟學(xué)家辛格曼認為：“社會服務(wù)是最終需求型服務(wù)，包括政府、教育、郵政、醫(yī)療和保健業(yè)、福利和宗教組織、醫(yī)院、非營利機構(gòu)、其他專業(yè)化服務(wù)和社會服務(wù)?！盵5]社會服務(wù)主要由國家以公共服務(wù)的形式來提供，很難按照市場方式實現(xiàn)。在西方國家，“社會服務(wù)一般被認為是指由政府或非營利組織為社會民眾提供的、具有社會福利性質(zhì)、非現(xiàn)金形式的個人或社區(qū)服務(wù)”[6]。它與社會工作是同義的。我國學(xué)者認為，社會服務(wù)是“針對那些處境不利的人群，通過提供支持性的服務(wù)和項目，改善他們的生存狀況，實現(xiàn)社會融合，維護社會公正”[7]。張金花、王新明根據(jù)不同的領(lǐng)域、不同的價值取向?qū)⑸鐣?wù)分為多種類型，即源于市場經(jīng)濟和經(jīng)濟價值取向的經(jīng)濟型服務(wù)，源于生活文化和市場價值取向的方便生活型服務(wù)，源于政府機構(gòu)和社會價值取向的職能擴展型服務(wù)，源于人類共同文明和道德價值取向的志愿型服務(wù)。[8]

本文認為，社會服務(wù)既包括為滿足全體成員的社會需求而提供的服務(wù)，又包括針對弱勢群體的不同需求而提供各種形式的服務(wù)，還要針對不同流動結(jié)構(gòu)的需求而分類分層地配置社會服務(wù)資源。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，居住空間的聚類，加劇了階層的分化與重組。這就需要社會服務(wù)針對不同社區(qū)類型、不同社會群體的差異化而呈現(xiàn)出多樣化形式，以“緩和貧富分化、減少社會矛盾、保持國家穩(wěn)定、維護社會公平、促進社會發(fā)展”[9]。

（三） 相關(guān)理論

1. 社會發(fā)展理論

社會發(fā)展理論主要是研究社會發(fā)展變遷的規(guī)律。 Midgley認為，社會發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展是一枚硬幣的兩面，經(jīng)濟發(fā)展是社會福利發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有經(jīng)濟發(fā)展，社會發(fā)展無從談起；同樣沒有人類社會福利改善，經(jīng)濟發(fā)展就毫無意義。[10]社會發(fā)展理論認為，社會發(fā)展要與經(jīng)濟發(fā)展相連接，以促進人類福利，社會發(fā)展的目標是促進社會福利。Midgley 和Sherraden認為，社會發(fā)展是聚焦于有計劃的干預(yù)戰(zhàn)略，即政府和國際組織等機構(gòu)的宏觀干預(yù)，企業(yè)和社會組織等的中觀干預(yù)以及家庭、個人、鄰里和志愿者等個人和群體的微觀干預(yù)。社會發(fā)展的觀點尋求在社會政策領(lǐng)域內(nèi)整合社會福利和經(jīng)濟發(fā)展，它協(xié)調(diào)經(jīng)濟政策和社會政策的制定，并未聯(lián)系經(jīng)濟發(fā)展和社會政策建立制度機制。[11]Midgley從社會福利的角度提出了社會發(fā)展視角，認為提升社會福利的方式有三種：社會慈善、社會工作和社會行政。社會發(fā)展視角聚焦于社區(qū)或社會結(jié)構(gòu)，注重動態(tài)，強調(diào)社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)結(jié)。[10]

在城鎮(zhèn)化發(fā)展的今天，人們的收入得到了快速的增長，城市居住空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整及居民階層的分化是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型時期居住空間的聚類變動需要相應(yīng)的社會服務(wù)體系與之配套，并且不同性質(zhì)的居住空間聚類可以有不同性質(zhì)的社會服務(wù)提供管道與模式。因此，當前政府大力倡導(dǎo)改善民生、精準扶貧、分層分類配置社會服務(wù)資源，用社會發(fā)展的觀點引導(dǎo)社會服務(wù)的發(fā)展，為社會服務(wù)的發(fā)展提供一種思路和視角，并用社會發(fā)展的觀點為社會服務(wù)構(gòu)建一個發(fā)展戰(zhàn)略框架。[12]

2. 底線公平理論

景天魁從權(quán)利與義務(wù)角度出發(fā)，提出底線公平理論。他認為底線公平是指社會成員在這條“底線”面前所具有權(quán)利的一致性。[13]底線是指一種界限，它劃分了社會成員權(quán)利的一致性和差異性。底線以下部分體現(xiàn)權(quán)利的一致性，底線以上部分體現(xiàn)權(quán)利的差異性。景天魁同時指出底線以下是無差別的公平，底線以上是有差別的公平。[14]底線公平中的“公平”不是指低水平的保障，而是指公民生活中最基本、不可缺少的服務(wù)。[15]

根據(jù)底線公平的價值理念，在滿足社會成員的福利需求時，我們應(yīng)該優(yōu)先保障底線需求，然后才是非底線需求。城市化水平加速導(dǎo)致城市居民的居住空間日益呈復(fù)雜性結(jié)構(gòu)化變動，居住空間階層化日益明顯，城市居民階層化意蘊提升。居住空間的流動性挑戰(zhàn)了既有的社會服務(wù)模式，這需要管理哲學(xué)、社會政策的適應(yīng)性更新。[16]目前社會流動結(jié)構(gòu)化背景下社會服務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)出不平衡的特征。一方面，居住空間階層化帶來了社會服務(wù)需求的多元化，而城市社區(qū)社會服務(wù)的供給往往忽略了這種新的變化趨勢；另一方面，由于城市社區(qū)社會服務(wù)受利益趨向，對于消費能力弱的低端社區(qū)居民和低收入人口等社會底層和弱勢群體來說，城市社會服務(wù)呈現(xiàn)出分配不均衡現(xiàn)象。人們對社會服務(wù)的需求也是有差別的，城市社會服務(wù)資源的配置應(yīng)該體現(xiàn)底線以下的無差別公平和底線以上的有差別公平。

三、居住空間階層化與社會服務(wù)差異化

城鎮(zhèn)化的快速推進、住房市場化的影響和居民收入差距的拉大促使了居住空間結(jié)構(gòu)的變動，推動了社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成了不同階層、不同收入的人群居住在不同的區(qū)域，也形成了差異化的社會服務(wù)供給機制。居住空間變動已經(jīng)成為社會服務(wù)資源優(yōu)化配置的重要因素。不同類型的居住空間相繼出現(xiàn)，高端社區(qū)、中端社區(qū)、低端社區(qū)等已形成區(qū)隔，富人社區(qū)、中產(chǎn)階級社區(qū)和貧民社區(qū)開始成片集中出現(xiàn)。[17]這似乎隱含著這樣一種邏輯，低端、中端、高端社區(qū)的人群在追求社會服務(wù)的內(nèi)容和形式上并不一致，富裕階層和貧困階層在對社會服務(wù)的消費能力和獲益能力上也存在顯著差異。

（一） 低端社區(qū)

低端社區(qū)亦即社會保障型性區(qū)，主要以廉租房、經(jīng)濟適用房等構(gòu)成的保障性社區(qū)，公共服務(wù)供給基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施不完善。這類社區(qū)群體的絕大多數(shù)文化教養(yǎng)、思想層次、收入水平比較低，處于邊緣化，弱勢群體居多，屬于貧弱階層[18]，需求呈現(xiàn)出多樣化。從基本的需求看[19]，有衣食需求、住房需求、醫(yī)療需求、教育需求、就業(yè)需求、社會參與需求、安全需求、社會交往需求等等；從不同群體需求看，有貧困家庭的救助、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、殘障人士服務(wù)、婚姻家庭服務(wù)、單身母親幫助、兒童與青少年服務(wù)、社會融入、志愿者服務(wù)等需求。貧弱階層的社會服務(wù)需求往往受到抑制，他們由于生存壓力過大，比較關(guān)注與自己生計直接相關(guān)的問題，很少主動追求發(fā)展性、享受性等福利目標。就算有需求也習(xí)慣于向非正式支持網(wǎng)絡(luò)求助，而不會主動向?qū)I(yè)機構(gòu)或者政府主張自己的權(quán)力和需求。[20]

（二） 中端社區(qū)

這類社區(qū)公共服務(wù)供給基礎(chǔ)較好，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，高知識水平的新興白領(lǐng)階層聚集在中端社區(qū)，屬于中產(chǎn)階層社區(qū)，居住層次明顯提升，主要聚集在中心城區(qū)，高檔住宅逐漸增多，低檔住宅持續(xù)減少。這在整體上提高了中心城區(qū)的居住層次，同時也壓縮了弱勢群體的居住空間，加劇了其邊緣化。[21]中端社區(qū)居民的社會服務(wù)需求主要表現(xiàn)在兩個方面：一是社會福利服務(wù)需求，包括低保、貧困、住房、就業(yè)的救助以及養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、婦女兒童照顧等；二是專業(yè)服務(wù)需求，包括婚姻家庭咨詢、鄰里糾紛調(diào)解、心理輔導(dǎo)、人際關(guān)系調(diào)適等。在發(fā)展的過程中，中端社區(qū)的這種非保障性需求日益增多，因此，更加專業(yè)的社會服務(wù)需求也會越來越多。

（三） 高端社區(qū)

這類社區(qū)主要位于城市核心區(qū)，交通便利、道路通暢，市政配套設(shè)施齊全，周圍商業(yè)完善，社區(qū)內(nèi)環(huán)境優(yōu)美、干凈整潔，擁有稀缺的自然景觀資源，無或少不良污染源，以別墅和公寓為主，屬于豪宅區(qū)。社區(qū)人群經(jīng)濟實力雄厚，文化素質(zhì)與社會地位高，多為富豪和知名人士，有“三高”的特點，即文化層次高、生活品位高、服務(wù)需求高。這里的住戶文化氣息濃厚，人口同質(zhì)性強，具有較高的認可度。這類社區(qū)群體不僅要求生活的便利性，更對品質(zhì)有需求，其社會服務(wù)需求呈多樣化、品牌化、專業(yè)化，個體需求具體化、個性化、差別化和彈性化，如私人醫(yī)生、高級管家等，體現(xiàn)了高端人群對社會服務(wù)的全面性、針對性和隱私性的高度要求。追求生活品味和品質(zhì)、消費升級成為高端社區(qū)居民迫切的需求。

四、當前社區(qū)社會服務(wù)供給側(cè)問題

社會服務(wù)在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的角色，是和諧社會建設(shè)的內(nèi)在要求。社會服務(wù)供給對于維護社會穩(wěn)定、提升民眾生活質(zhì)量具有重要的時代意義和歷史價值。目前我國轉(zhuǎn)型時期的社會服務(wù)開始由政府包攬轉(zhuǎn)向社會力量參與，它以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為核心，帶動了觀念的變化、利益的調(diào)整和社會體制的轉(zhuǎn)化。[22]隨著社會流動結(jié)構(gòu)的變化，對照社會發(fā)展理論觀點，社會服務(wù)供給中還存在一些問題，制約著我國社會服務(wù)的發(fā)展。

（一） 低端社區(qū)

這類社區(qū)屬于保障性社區(qū)，社區(qū)居民多處于邊緣化，弱勢群體居多，保障性需求的居民比較多，社會服務(wù)的供給嚴重不足。一是供給方式比較單一，社會服務(wù)資金投入不足，社區(qū)社會服務(wù)水平低。我國目前絕大部分的社會服務(wù)是由政府提供的。政府單一性提供的服務(wù)難以滿足社區(qū)居民日益增長的美好生活需求。多樣性社會服務(wù)需求受制于資金的缺乏而難以得到滿足。[23]在精準扶貧、全面小康的新形勢下，社會服務(wù)工作承擔著越來越繁重的任務(wù)，缺乏一定的財力保障，導(dǎo)致社區(qū)社會服務(wù)水平低，復(fù)雜性、多樣化的社會服務(wù)也將受到嚴重影響。二是社區(qū)的社會服務(wù)項目種類較少，服務(wù)質(zhì)量比較差，并且社會服務(wù)供給與社區(qū)居民需求之間不匹配狀況較為明顯。調(diào)查顯示①，低端社區(qū)的日間照料中心、老年人活動室等沒有功能區(qū)的劃分，設(shè)施不完備，需求匹配不足，還有些日間照料中心實行象征性收費制，很多老年人受傳統(tǒng)消費觀念的影響，不愿意花錢享受這一服務(wù)，合適的服務(wù)對象較少，導(dǎo)致社區(qū)日照中心長期空置，存續(xù)困難；又如社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站也存在同樣的問題，醫(yī)療服務(wù)設(shè)施簡陋，設(shè)備落后，有些藥品不全，社區(qū)老年人每年體檢的資料不全，未能建立詳細的健康檔案。老年人隨著年齡增大，身體機能下降，對醫(yī)療的需求越來越大，現(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)院難以滿足老年人的需求。三是社會服務(wù)專業(yè)人才缺乏。低端社區(qū)的居民的特殊性、邊緣化使其更需要專業(yè)化人才保障其社會服務(wù)需求的滿足。政府制定的幫扶政策主要是無差別的針對一般公民，很難落實到某一特殊群體，他們的具體需求需要專業(yè)機構(gòu)與專業(yè)人士提供服務(wù)，缺乏專業(yè)人才資源必然導(dǎo)致我國社會服務(wù)工作發(fā)展緩慢。目前社區(qū)社會組織及負責(zé)人專業(yè)基礎(chǔ)薄弱且職業(yè)資質(zhì)較低，社區(qū)居民對其提供的服務(wù)評價不高，信任度比較低。國內(nèi)設(shè)有社會服務(wù)專業(yè)人才培訓(xùn)的機構(gòu)較少，高校雖設(shè)置了社會工作、家政學(xué)、心理咨詢等社會服務(wù)人才專業(yè)，但是社會服務(wù)專業(yè)畢業(yè)生的對口就業(yè)率卻較低，社會服務(wù)專業(yè)化走在了職業(yè)化的前面，社會服務(wù)領(lǐng)域嚴重缺乏專業(yè)服務(wù)人才。社會服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)和使用機制不健全，沒有合理的薪酬待遇，難以調(diào)動社會服務(wù)性人才的積極性；而只有更專業(yè)人才的介入，才能推動社會服務(wù)領(lǐng)域高水平的社會福利發(fā)展。

（二） 中端社區(qū)

這類社區(qū)主要居住著高知識水平的新興白領(lǐng)階層，屬于中產(chǎn)階層社區(qū)。他們的需求是多樣化的，非保障性的需求日益增多，專業(yè)化程度明顯要高；但目前社會服務(wù)供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性與靈活性都較低。一是政府供給決策機制的單向性，導(dǎo)致社會服務(wù)供給的種類和數(shù)量較少，居民的有效需求得不到滿足。中低端社區(qū)居民的經(jīng)濟收入和生活水平明顯低于高端社區(qū)，社區(qū)居民對基本社會服務(wù)需求程度普遍高于高端社區(qū)。調(diào)查顯示②，中低端區(qū)居民在各個方面的需求都沒有得到有效滿足，服務(wù)嚴重落后于高端社區(qū)。二是社會服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不高。與中端社區(qū)居民的多樣化、品質(zhì)化需求相比，目前的社會服務(wù)供給表現(xiàn)在質(zhì)上的結(jié)構(gòu)不夠合理，高、中、低端社區(qū)因經(jīng)濟收入水平不同、需求不同，社會服務(wù)供給水平不平衡，表現(xiàn)在高端社區(qū)社會服務(wù)供給比較豐富，中低端社區(qū)社會服務(wù)供給比較貧乏單調(diào)；同時在量上總量又不足，缺乏精神方面的服務(wù)，各種社會服務(wù)活動也比較單一，不能滿足社區(qū)居民日益增長的服務(wù)需求。三是社會服務(wù)資源分布不平衡。社會服務(wù)資源配置受制于成本、時間等多種條件的約束，有差別的多元化的社會服務(wù)需求難以讓所有居民得到滿足。中低端社區(qū)社會服務(wù)所需場地設(shè)施較少，難以滿足需求，轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校、機關(guān)事業(yè)單位的活動場館設(shè)施又不向社區(qū)居民開放，相對降低了社會服務(wù)資源的使用率；加之受經(jīng)濟差異的影響，低端社區(qū)、中端社區(qū)和高端社區(qū)的社會服務(wù)資源分布也不均衡；受市場引導(dǎo)和利益驅(qū)使的影響，教育資源、醫(yī)療資源、養(yǎng)老資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施資源也傾向于這些高檔社區(qū)，中低端社區(qū)優(yōu)質(zhì)資源被高端社區(qū)所占據(jù)，而低端社區(qū)則在高端社區(qū)的排擠下趨于邊緣化。這種社會資源分布不對稱，將會妨礙社會公正的實現(xiàn)。

（三） 高端社區(qū)

這類社區(qū)居民經(jīng)濟實力雄厚，多為富豪和知名人士，文化層次高、生活品位高、服務(wù)需求高。社區(qū)社會服務(wù)是我國社會福利的重要內(nèi)容，是時代發(fā)展的需求，對提高民眾的生活質(zhì)量、社區(qū)歸屬感、社區(qū)文明和諧程度和促進社會穩(wěn)定進步有著重要影響。一是社會服務(wù)供給與居民需求存在較大差距。隨著社會的發(fā)展，利益主體多元化，高端社區(qū)居民對社會需求表現(xiàn)出多樣化、品質(zhì)化特征，同當前的社會服務(wù)供給存在差異。高端社區(qū)的居民由于其收入和地位的不同，對社會服務(wù)的需要程度也不同，更加復(fù)雜、多變，他們不僅對社區(qū)的治安、綠化、衛(wèi)生等方面的服務(wù)需求較大，而且更需要專業(yè)化服務(wù)，如文化娛樂、精神慰藉以及更為人性化的便民利民服務(wù)。二是社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡，數(shù)量和質(zhì)量上也存在不足。社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在高、中、低端社區(qū)的發(fā)展不平衡，政府扶持的社區(qū)，社會組織進入的就多一些，社會服務(wù)的質(zhì)量就高一些。從社會組織數(shù)量上看，在高端社區(qū)內(nèi)的專業(yè)型、有保障社會組織較少，與社區(qū)居民對專業(yè)性服務(wù)需求相差較遠。從社區(qū)居民需求的地域性來看，其社會服務(wù)需求差異明顯。高端社區(qū)經(jīng)濟水平高，對社會服務(wù)滿足程度較高，社區(qū)居民需求層次較高，但從社會組織功能性結(jié)構(gòu)上看，其提供的社會服務(wù)內(nèi)容還不夠豐富。三是社區(qū)社會服務(wù)體系不完善。在我國，社會服務(wù)的理論與實踐還處于探索中，沒有一個明確的概念和界限范圍。王思斌認為：“社會服務(wù)是一種社會福利服務(wù)，是由政府和社會力量向民眾特別是困難群體提供的福利服務(wù)及過程。[24]”趙孟營將社會服務(wù)和公共服務(wù)看做是可以相互替代的概念，他認為在當前中國是政府主導(dǎo)著社會服務(wù)，社會機構(gòu)發(fā)育不充分。[25]很多情況下政府對社會服務(wù)包攬過多，沒有很好發(fā)揮社會組織參與社會治理與社會服務(wù)的作用。目前我國社會服務(wù)總體水平較低，不平衡不充分現(xiàn)象比較突出，沒能科學(xué)規(guī)劃、分層分類地對社會服務(wù)資源進行合理配置，社會服務(wù)體系建設(shè)還不夠完善，需要借鑒國外社會服務(wù)的成熟模式和管理經(jīng)驗，構(gòu)建一個現(xiàn)代社會服務(wù)體系。四是社會服務(wù)機構(gòu)缺乏規(guī)范性。社會服務(wù)機構(gòu)內(nèi)部管理欠規(guī)范，機構(gòu)在成立及發(fā)展運行的過程中，制度建設(shè)、財務(wù)管理、人才使用、服務(wù)成效以及督導(dǎo)與評估等方面都存在規(guī)范化問題，專業(yè)化水平的不足，老百姓獲得感不多，社會服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢難以體現(xiàn)，導(dǎo)致公眾認同不足，社會認知度低，沒有建立起社會服務(wù)職業(yè)信任和社會認同。目前許多社會服務(wù)機構(gòu)涉及范圍廣、領(lǐng)域?qū)挘瑢I(yè)性不足，管理又欠規(guī)范，導(dǎo)致社會服務(wù)效率低下。政府對社會服務(wù)機構(gòu)干預(yù)較多，直接影響機構(gòu)的發(fā)展，難以發(fā)揮社會服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)勢。雖然政府在積極出臺政策鼓勵社會組織獨立發(fā)展，但仍沒有改變對社會服務(wù)的主導(dǎo)影響。

五、基于居住空間結(jié)構(gòu)變動的社會服務(wù)供給政策建議

城鎮(zhèn)化背景下基于人口流動的居住空間聚類，我國城市呈現(xiàn)了居民收入差異化、居住空間階層化。面對城鄉(xiāng)社會服務(wù)需求與供給的不協(xié)調(diào)情況，既需要進行總體的制度設(shè)計和社會政策調(diào)整，也需要分類分層、科學(xué)配置不同流動結(jié)構(gòu)對社會服務(wù)的需求，以改善社會服務(wù)供給的有效性。

（一） 低端社區(qū)：加大財政投入力度，強化政府主導(dǎo)社會服務(wù)供給

低端社區(qū)屬于保障性社區(qū)，就是要保底線，做到底線公平。針對社區(qū)居民最迫切需求，如生活保障服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、社區(qū)治安服務(wù)、社區(qū)照顧服務(wù)、便民便利服務(wù)，政府要主導(dǎo)社會服務(wù)供給，并且依據(jù)居住空間結(jié)構(gòu)的變動，新增居民社區(qū)，并提升新建社區(qū)的社會服務(wù)資源總量和質(zhì)量。政府應(yīng)加大財政投入力度，可以對照西方國家歷史發(fā)展經(jīng)驗，針對當前國情，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的社會服務(wù)財政支出增長機制；推進實施按照新增居民社區(qū)和新建社區(qū)的社會服務(wù)財政支出，解決因人口流動、居住空間變動所導(dǎo)致的社區(qū)資源短缺、住房交通擁擠、生態(tài)環(huán)境破壞、教育醫(yī)療資源不足等社會服務(wù)供給不足問題。同時，政府要分類差異化地配置社會服務(wù)資源，適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)、居住空間結(jié)構(gòu)的變動對社會服務(wù)需求的群體結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)；有針對性進行財政投入，提高財政投入效率；加大新增居民社區(qū)與新建社區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化體育、養(yǎng)老、殘障服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本保障型的投入，實現(xiàn)高端、中端和低端社區(qū)有差異的社會服務(wù)供給，調(diào)整社會服務(wù)供給結(jié)構(gòu)；實行有形的公共品供給和無形的社會服務(wù)供給協(xié)調(diào)發(fā)展，提升社區(qū)社會服務(wù)水平，改善城市社區(qū)居民的總體福利。

（二） 中端社區(qū)：推進社會服務(wù)供給主體和方式的多元化

居住空間聚類、階層結(jié)構(gòu)分化，中端社區(qū)居民的社會服務(wù)需求多樣化，社會服務(wù)供給主體與供給方式的多元化，以解決社會服務(wù)供給的公平問題和效率問題，實現(xiàn)底線以上有差別的公平。社會服務(wù)供給應(yīng)以居民的有效需求為導(dǎo)向，供給決策過程要吸納居民參與，尊重社區(qū)居民的意見，實現(xiàn)有效供給。有效利用政府、非營利性組織、社會服務(wù)機構(gòu)的功能，積極參與到社區(qū)社會服務(wù)的供給中。[26]市場和非營利組織可以通過政府服務(wù)、政府出售、政府間協(xié)議等方式成為社會服務(wù)供給主體，構(gòu)建以基層政府、社會組織、社區(qū)居民為多元主體的社會服務(wù)供給模式，充分挖掘各方資源，組織動員全社會加入社會服務(wù)行列[27]，充分發(fā)揮各社會服務(wù)供給主體在不同領(lǐng)域、不同層次供給的優(yōu)勢。根據(jù)社會發(fā)展理論，在社會財富日益增長的社會轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)努力改善基本民生，大力發(fā)展社會服務(wù)，不斷擴大社區(qū)社會服務(wù)供給，拓寬社會服務(wù)供給的成本分攤機制，形成針對鄉(xiāng)城人口流動、居住空間結(jié)構(gòu)變動的社區(qū)居民社會服務(wù)需求全覆蓋的社會服務(wù)供給格局，提高不同人口結(jié)構(gòu)群體對社會服務(wù)需求的可及性和可獲得性，提高社區(qū)社會服務(wù)供給效率和質(zhì)量。

（三） 高端社區(qū)：構(gòu)建社會服務(wù)供需契合的機制

社會服務(wù)的基本特征就是“服務(wù)社會，方便民眾”。[28]社會服務(wù)供需契合的關(guān)鍵就是要以民眾為出發(fā)點，真正實現(xiàn)惠民、便民，滿足民眾的需求。為了減少、避免社區(qū)社會服務(wù)的低效供給與無效供給，社區(qū)需要在社區(qū)社會服務(wù)提供者與消費者之間建立暢通的信息渠道，及時有效地了解、掌握居民對社會服務(wù)的需求趨向，盡可能達到社區(qū)社會服務(wù)供需之間的平衡，實現(xiàn)社會服務(wù)的最優(yōu)供給。社會服務(wù)供需契合度應(yīng)該通過公眾的滿意度、公眾的參與率、取得的社會效益以及社會服務(wù)的總量和質(zhì)量等指標來衡量。一方面，社區(qū)應(yīng)建立社區(qū)居民對社會服務(wù)需求的表達和參與的平臺（高端社區(qū)的居民經(jīng)濟收入和地位均比較高，可以實施付費享受社會服務(wù)）；健全社會服務(wù)需求的反饋機制，實現(xiàn)社會服務(wù)供給與社區(qū)居民多樣化社會服務(wù)需求的高度契合，避免社會服務(wù)供給與居民多樣化需求目標錯位、需求結(jié)構(gòu)不對稱現(xiàn)象，推動社會服務(wù)的均等化，促進社會服務(wù)體系建設(shè)的民主化、科學(xué)化。另一方面，社區(qū)要探索“菜單化”的社會服務(wù)供給模式。這需要科學(xué)地定位社會服務(wù)供需內(nèi)容；針對群體結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，根據(jù)居民的選擇“按需配送”[29]社會服務(wù)資源；堅持以群眾需求為導(dǎo)向，整合各種社會服務(wù)資源，搭建社會服務(wù)供需平臺；通過居住空間分異所形成的高端、中端、低端社區(qū)的實際情況，以居民需求定標定向，依據(jù)不同居民的需求提供契合群體結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)多種形式的社會服務(wù)；同時通過“群眾點菜、社會組織配餐、政府買單”的形式，精準提供社會服務(wù)，較好地解決社區(qū)居民最關(guān)心、最迫切、最具體的問題和需求，以實現(xiàn)政府部門主導(dǎo)、社會組織參與、人民群眾滿意的共贏格局，讓民眾的社會服務(wù)需求得到實實在在的滿足。

（四） 綜合高、中、低端社區(qū)，建立政府與社會組織共生型社會服務(wù)合作供給模式

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，社會流動持續(xù)加快，居住空間分異，形成了高、中、低端社區(qū)形態(tài)，社會結(jié)構(gòu)分化帶來了多元化的社會服務(wù)需求。在高、中、低端社區(qū)中，居民出現(xiàn)日益增長的個性化、多向度的社會需求，政府不應(yīng)是社會服務(wù)的唯一供給中心。社會組織作為社會共同體的面向日漸濃厚，成為社會服務(wù)的重要力量。社會組織和政府是共生單元之間的交互作用，二者共生進化促進民眾的社會福利發(fā)展。隨著社會組織力量的壯大，政府向社會組織購買社會服務(wù)應(yīng)該成為經(jīng)濟社會發(fā)展體系建構(gòu)和制度選擇。共生型社會服務(wù)合作供給是指政府與社會組織在社會服務(wù)領(lǐng)域中，彼此間的關(guān)系維度高，資源依賴程度高，各行為主體之間相互協(xié)作、優(yōu)勢互補、產(chǎn)生共生社會服務(wù)效益。[30]社會服務(wù)供給是一個系統(tǒng)工程，政府不應(yīng)是社會服務(wù)的唯一主體，而應(yīng)實現(xiàn)社會服務(wù)社會化、專業(yè)化、市場化，依托社會組織開展社會服務(wù)體系建設(shè)。政府是社會服務(wù)供給側(cè)“掌舵人”，而不是“劃槳者”，“劃槳”的任務(wù)應(yīng)由社會組織執(zhí)行。政府掌舵就是要政府提供政策制定、資金支持、制度安排、監(jiān)督質(zhì)量等。政府以購買社會服務(wù)的方式，與社會組織在某種程度上是完美的結(jié)合。共生型合作供給模式將使政府與社會組織通力合作，互為監(jiān)督，以促進服務(wù)更好地實施。這種政府與社會組織共生型的合作關(guān)系互相依賴、相互制約，政府引導(dǎo)社會服務(wù)的發(fā)展，社會組織著力社會服務(wù)的實施，形成了對稱互惠共生系統(tǒng)，共同配合為社區(qū)居民提供社會服務(wù)。

六、結(jié)語

快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)，大規(guī)模的人口流動促使了城鄉(xiāng)居住空間結(jié)構(gòu)的變動。城市居住空間分化不僅指居住空間的階層化，更涉及由此引發(fā)的經(jīng)濟文化、社會服務(wù)等更深層次社會問題。[31]在工業(yè)化、城市化背景之下，在不同地域、不同城市中呈現(xiàn)了居住空間分異現(xiàn)象，并且呈越來越明顯的深化趨勢；同時由于居住分異而產(chǎn)生的諸多社會問題，也規(guī)范和制約著城市化的發(fā)展過程。城鎮(zhèn)化背景下居住空間的變動，出現(xiàn)了居住空間的類聚，形成了高端、中端和低端社區(qū)類型。這種居住空間結(jié)構(gòu)的分化與收入分配的不平等，呈現(xiàn)出了社會服務(wù)明顯的不均衡特征。一方面，居住空間分異帶來了多元化的社會服務(wù)需求，而城市社會服務(wù)的供給往往忽視了這種新的變化形勢；另一方面，由于城市社會服務(wù)受利益趨向，使得低端社區(qū)或者低收入人口等社會底層和弱勢群體受制于消費能力的約束，從而導(dǎo)致城市社會服務(wù)資源的分配不均。但由于轉(zhuǎn)型時期居住空間的聚類變動需要相應(yīng)的社會服務(wù)體系與之配套，并且不同性質(zhì)的居住空間聚類可以有不同性質(zhì)的社會服務(wù)提供管道與模式，高端社區(qū)可以通過市場化管道提供社會服務(wù)，中底端社區(qū)則可以通過政府保障管道提供社會服務(wù)。針對高端社區(qū)，政府主要通過監(jiān)控市場規(guī)范交易的手段，保障社會服務(wù)提供；而對于中、低端社區(qū)，政府則需要出資購買服務(wù)，遴選社會工作專業(yè)機構(gòu)，并監(jiān)控其服務(wù)的提供。社會工作機構(gòu)進駐社區(qū)并有效工作可以促進“以社區(qū)為基礎(chǔ)的整合性社會服務(wù)”模式作用的拓展?！耙陨鐓^(qū)為基礎(chǔ)的整合性社會服務(wù)”模式符合社會底線公平、差別公平原則。城市社區(qū)居民社會服務(wù)需求與供給的不協(xié)調(diào)，既需要總體的制度設(shè)計和社會政策來調(diào)整，也需要分類分層、科學(xué)配置不同流動結(jié)構(gòu)對社會服務(wù)的需求，以改善社會服務(wù)供給的有效性。社會服務(wù)體系的構(gòu)建需要政府掌舵而不是劃槳，依靠政府采取社會化、專業(yè)化、市場化的原則，以需求為導(dǎo)向，精準提供社會服務(wù)，引導(dǎo)和支持社會組織進駐社區(qū)提供專業(yè)化服務(wù)，建立政府與社會組織共生型社會服務(wù)合作供給模式。

注釋

① ② 文中“調(diào)查顯示”是指“居住空間的調(diào)整與城鄉(xiāng)社會服務(wù)體系建設(shè)研究”課題組針對“流動人口居住空間變動與社會服務(wù)體系狀況”進行抽樣調(diào)查得出的結(jié)論。該調(diào)查選取了長沙芙蓉區(qū)、上海浦東新區(qū)、深圳龍崗區(qū)、江西萍鄉(xiāng)市、郴州蘇仙區(qū)、張家界永定區(qū)等6個城市的部分社區(qū)，發(fā)放了500份調(diào)查問卷，回收問卷424份，回收問卷率為84.8%；經(jīng)篩查，篩選出有效問卷411份，有效率為82.2%，無效問卷，13份。本文所有數(shù)據(jù)及分析結(jié)論，除了沒有作特別說明外，結(jié)果都來自該次調(diào)查。