黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架演變的歷史考察

趙娜

〔摘要〕 黨內(nèi)法規(guī)制度是管黨治黨的制度保障，與時俱進地健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系是深入推進全面從嚴治黨的根本要求。黨根據(jù)面臨的形勢和任務(wù)的變化以及對自身認識的深化，不斷調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)，其基本框架從“黨章體例”劃分模式，發(fā)展到“黨建布局”劃分模式，再發(fā)展為“1+4”基本框架的劃分模式。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的不同劃分模式不僅反映了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展歷程與特點，也體現(xiàn)了黨對自身認識從微觀的黨務(wù)管理逐漸發(fā)展到宏觀的治國方略的高度。梳理該基本框架的發(fā)展歷程并探究基本框架演變背后的原因與規(guī)律，對于加深黨內(nèi)法規(guī)制度體系認識和推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨，黨內(nèi)法規(guī)制度體系，基本框架，文本匯編

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2019）01-0060-06

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，提出構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。 “黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體?！?〔1 〕隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐的推進，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷發(fā)展完善。當前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系形成了“1+4”的基本框架，“即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊” 〔1 〕。黨內(nèi)法規(guī)制度選編（匯編）是根據(jù)黨的建設(shè)要求，經(jīng)過中央批準并由特定機構(gòu)對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件收錄編輯而成的書籍，目前主要有2009年出版的三冊選編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996-2000）》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001-2007）》，2014年出版的一冊選編《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》和2017年出版的上下兩冊匯編《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》。不同時期的黨內(nèi)法規(guī)選編（匯編）版本不僅為研究黨內(nèi)法規(guī)制度體系及其發(fā)展歷程提供了重要的文本載體，亦為梳理、透視和思考黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架的源起與演變提供了獨特視角。

一、雛形初現(xiàn)：以黨章體例為基礎(chǔ)的文本編排

1996年為貫徹黨的十四大和十四屆四中全會關(guān)于黨的制度建設(shè)精神，黨中央出版了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》一書，收錄范圍是黨的十一屆三中全會之后到1996年5月之間的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。該書的編輯說明指出，“《選編》按照《中國共產(chǎn)黨章程》的體例編排”，收錄法規(guī)上主要包括明確黨員標準、行為和活動的“黨員”規(guī)范，明確黨的民主集中制的“黨的組織制度”規(guī)范，明確黨的各級組織的關(guān)系、產(chǎn)生、職責和任務(wù)的“黨的中央組織”規(guī)范、“黨的地方組織”規(guī)范和“黨的基層組織”規(guī)范，明確黨的干部的任務(wù)與職責的“黨的干部”規(guī)范，明確黨內(nèi)政治生活、黨內(nèi)問責、黨的紀律處分和紀律處分機關(guān)工作的“黨的紀律”規(guī)范和“黨的紀律檢查機關(guān)”規(guī)范，明確在各領(lǐng)域內(nèi)黨組的建立與工作問題的“黨組”規(guī)范，并設(shè)立“其他”一項對其余黨內(nèi)法規(guī)進行收錄。隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐的發(fā)展，為促進黨內(nèi)各項制度的有效實施，黨中央于2001年和2009年分別對中共中央、中央紀委、中央辦公廳、中央組織部在1996-2000年間和2001-2007年間發(fā)布的部分現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)進行收錄，并仍按照《中國共產(chǎn)黨章程》體例編排成書。2009年進行續(xù)編的同時，統(tǒng)一對黨內(nèi)法規(guī)選編進行再版，成黨內(nèi)法規(guī)選編系列書籍——《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978-1996）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996-2000）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001-2007）》三冊。黨內(nèi)法規(guī)選編的編輯出版并統(tǒng)一再版，對于加強黨的建設(shè)、推動黨的各項工作和黨內(nèi)生活的規(guī)范化、制度化，尤其是促進黨的各級組織和廣大黨員干部全面系統(tǒng)地掌握黨內(nèi)法規(guī)、發(fā)揚黨內(nèi)民主、執(zhí)行黨的紀律、加強黨內(nèi)監(jiān)督等發(fā)揮了重要作用，同時“也有利于廣大人民群眾和黨外各界人士全面深入了解中國共產(chǎn)黨加強自身建設(shè)的各項工作，進一步增強黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力” 〔2 〕。

黨章體例是中國共產(chǎn)黨章程的編寫格式和組織形式。隨著黨章的不斷修正與完善，黨章體例也隨之逐漸發(fā)展成熟。1921年，黨的一大召開并通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，對黨的名稱、黨員標準、黨員發(fā)展程序、黨的組織等進行了規(guī)定，但并未進行體例劃分。黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》首次對黨章體例進行劃分，即“黨員”“組織”“會議”“紀律”“經(jīng)費”“附則”六章。從二大黨章開始到黨的七大黨章和八大黨章，黨章體例逐漸發(fā)展為以“總綱”為總則并下設(shè)若干章節(jié)的黨章體例。七大黨章和八大黨章形成了總綱和章程合一、內(nèi)容既全面又有重點的較為成熟的黨章體例，奠定了中國共產(chǎn)黨黨章的結(jié)構(gòu)模式。1982年，經(jīng)過思想上的撥亂反正后，黨召開了十二大并在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上制定了十二大黨章。十二大黨章體例分為以“總綱”為總則的“黨員”“黨的組織制度”“黨的中央組織”“黨的地方組織”“黨的基層組織”“黨的干部”“黨的紀律”“黨的紀律檢查機關(guān)”“黨組”“黨和共產(chǎn)主義青年團的關(guān)系”等10章。十二大黨章體例內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)完整、體系統(tǒng)一，被之后黨章所沿襲（自黨的十六大黨章開始增加“黨徽黨旗”一章）。黨章體例的基本成熟與定型，不僅標志著黨的理論的成熟發(fā)展，也成功地指導著黨的建設(shè)實踐，為黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架提供了初步的參考標準。

該三冊選編以黨章體例為劃分依據(jù)，對1978年至2007年部分現(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了收錄。該版選編在結(jié)構(gòu)上采取“總-分”方式，以黨章為尊崇，按照黨章體例分列十部分共369件，除選編開篇的黨章和若干重大決議決定（12件）外，具體分為“黨員”（14件）、“黨的組織制度”（23件）、“黨的中央組織”、“黨的地方組織”、“黨的基層組織”（之后合并為“黨的組織”共36件）、“黨的干部”（67件）、“黨的紀律”（128件）、“黨的紀律檢查機關(guān)”（52件）、“黨組”（2件）和“其他”（35件）。在收錄內(nèi)容中，黨章位于開篇，與相應(yīng)時期黨的建設(shè)、國家建設(shè)等若干重大問題的文件共同統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，同時以黨章體例為標準分別對“黨員”的基本條件、發(fā)展工作、權(quán)利保障，“黨的組織制度”的民主生活會制度、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、信訪工作、黨徽黨旗制作使用，黨的各級組織（中央、地方、基層）的領(lǐng)導體制、選舉、工作、管理，“黨的干部”的選拔任用、工作交流、學習培訓、考核管理，“黨的紀律”的黨政干部經(jīng)商兼職、收受禮品、違紀處分、廉潔奉公，“黨的紀律檢查機關(guān)”的設(shè)置、工作、巡視，“黨組”的建立、工作等黨內(nèi)法規(guī)進行了收錄，另設(shè)“其他”一項收錄了部分黨內(nèi)法規(guī)。該選編突出了黨章在黨內(nèi)法規(guī)中的核心地位與統(tǒng)率作用，同時為明確黨內(nèi)主體的職責、功能和規(guī)范，對以不同主體為內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)進行整理和收錄。在收錄數(shù)量和比例上“黨的紀律”數(shù)量居首，與“黨的干部”“黨的紀律檢查機關(guān)”共同占收錄總量的70%，這在一定程度上反映了改革開放后注重黨的建設(shè)尤其是加強黨內(nèi)紀律建設(shè)和黨的干部管理的建設(shè)重點。

黨章體例為基礎(chǔ)的劃分是在黨章統(tǒng)領(lǐng)和指導下的基本分類，使黨內(nèi)法規(guī)體系框架雛形初現(xiàn)。然而，這種劃分方式本身存在著一些問題，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實踐的不斷發(fā)展，這些問題愈發(fā)地不能適應(yīng)黨的建設(shè)要求。首先，黨內(nèi)法規(guī)劃分牽強的問題，如《關(guān)于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見（略有刪節(jié)）》歸入“黨的組織制度”部分、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》歸入“黨的組織”部分等，許多黨內(nèi)法規(guī)只能找尋與其相近的部分進行“勉強安置”。其次，黨內(nèi)法規(guī)存在交叉問題，許多本可劃歸在同一類的黨內(nèi)法規(guī)被分散在不同的內(nèi)容中，如對信訪工作的規(guī)定中，《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》歸入“黨的組織制度”、《老干部信訪工作暫行規(guī)定》歸入“黨的干部”、《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見（略有刪節(jié)）》歸入“其他”。第三，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容難以全覆蓋問題，如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》《中共中央關(guān)于加強和改進思想政治工作的若干意見》《中共中央關(guān)于在縣級以上黨政領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部中深入開展以“講學習、講政治、講正氣”為主要內(nèi)容的黨性黨風教育的意見》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于節(jié)日、紀念日、活動日設(shè)立程序的通知》等一些黨內(nèi)法規(guī)無法明確地劃歸到該體系框架中，只能設(shè)“其他”一項歸攏這些黨內(nèi)法規(guī)。第四，對黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件認識模糊。1990年中共中央制定并發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例雖未明確區(qū)別黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，但條例第四條指出黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等七類。從2009年出版的三冊選編收錄內(nèi)容來看，符合七類名稱的黨內(nèi)法規(guī)僅占總數(shù)的37%，其余均為以決議、決定、意見、通知等為文種的規(guī)范性文件。在選編說明中，該三冊統(tǒng)一以“部分現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)”進行表述，并沒有將黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件區(qū)別開來?！度嗣袢請蟆吩?996年、2001年和2009年對選編出版情況進行了報道，這些報道中均以“黨內(nèi)法規(guī)和具有法規(guī)效力的文件”作為選編收錄內(nèi)容的表述方式，雖未明確指出兩個概念的稱謂，但卻已經(jīng)有意識地將二者區(qū)分開來。

二、發(fā)展演變：以黨建布局為依據(jù)的黨規(guī)分類

黨內(nèi)法規(guī)的快速發(fā)展不僅需要在建設(shè)實踐中加強相關(guān)法規(guī)的頒布出臺，還需建立適應(yīng)法規(guī)建設(shè)實踐且能夠在內(nèi)容上全面覆蓋黨的建設(shè)和黨的工作等眾多領(lǐng)域內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》明確指出，“對一些分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行整合提升，形成一批綜合性黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)制度的集成性明顯提高。黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)各領(lǐng)域的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)基本制定，黨的領(lǐng)導和黨的工作方面的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制定取得重要進展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架基本確立”。 〔3 〕。由此，在沿襲2009年版原有三冊選編的基礎(chǔ)上進行續(xù)編，出版《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》一書，對2007年到2012年間現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)進行了編輯收錄。該選編編輯說明中明確指出，“《選編》收錄的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，按照黨的建設(shè)總體布局分類，分為黨章及相關(guān)法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、黨的機關(guān)工作七大類”。該選編的出版對于貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，進一步提高黨的各級組織和廣大黨員干部在全面從嚴治黨的新形勢下加強和改進黨的制度建設(shè)、推進黨的建設(shè)新的偉大工程具有重要意義。

黨的建設(shè)總體布局是對黨的建設(shè)的總體規(guī)劃和整體把握，它明確了黨的建設(shè)主線和黨的建設(shè)目標，對黨的建設(shè)的各個方面和建設(shè)重點進行了規(guī)定。不同時期黨的建設(shè)總體布局呈現(xiàn)出各有側(cè)重的規(guī)劃和建設(shè)狀態(tài)。在民主革命時期，黨圍繞新民主主義革命目標不斷加強黨的思想、組織、作風建設(shè)，形成“三位一體”黨建布局。改革開放后黨的建設(shè)開辟了新的起點，制度建設(shè)的重要性愈發(fā)凸顯，黨的思想、組織、作風、制度建設(shè)不斷發(fā)展，形成“四位一體”的黨建布局。隨著我國改革開放的深入推進，黨面臨著許多新課題和新考驗，尤其是反腐倡廉問題逐漸凸顯。2007年黨的十七大明確提出“反腐倡廉建設(shè)”，到2011年建黨九十周年時正式形成了黨的思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設(shè)的“五位一體”黨建布局。黨的建設(shè)總體布局隨著黨在不同時期歷史任務(wù)的變化和黨的建設(shè)的發(fā)展而不斷完善，其布局結(jié)構(gòu)也隨著黨的建設(shè)重點的變化而不斷調(diào)整。黨建布局為黨的建設(shè)提供了重要的頂層規(guī)劃與目標指引，也為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提供了理論指導和劃分依據(jù)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》以黨的建設(shè)總體布局為分類，對2007年10月至2012年11月間中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行了收錄。該選編在結(jié)構(gòu)上同樣采取“總-分”方式，以黨章為統(tǒng)率，收錄黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，分列七部分共計117件，具體分為“黨章及相關(guān)法規(guī)制度”（3件）、“黨的領(lǐng)導和黨的工作”（15件）、“思想建設(shè)”（5件）、“組織建設(shè)”（49件）、“作風建設(shè)”（6件）、“反腐倡廉建設(shè)”（35件）、“黨的機關(guān)工作”（4件）。其中，黨章與加強改進黨的建設(shè)等黨內(nèi)重要文件列為“黨章及相關(guān)法規(guī)制度”一項，雖與之前選編內(nèi)容的編排順序相同，但專列為“黨章及相關(guān)法規(guī)制度”一項，突出了黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)中的統(tǒng)領(lǐng)地位。收錄內(nèi)容上，“黨的領(lǐng)導和黨的工作”對中央機構(gòu)和事業(yè)單位領(lǐng)導和改革問題、黨對軍隊的領(lǐng)導和工作問題、處理信訪問題、報刊出版、政務(wù)公開等黨內(nèi)法規(guī)，“思想建設(shè)”對新形勢下黨的思想政治建設(shè)、學習型黨組織建設(shè)、加強黨史工作、干部教育培訓等黨內(nèi)法規(guī)，“組織建設(shè)”對干部任用考核培訓、干部隊伍建設(shè)、公務(wù)員選拔任用考核、黨的基層組織工作等黨內(nèi)法規(guī)，“作風建設(shè)”對黨的監(jiān)督檢查工作、精簡文件簡報、節(jié)慶活動管理、“小金庫”治理工作等黨內(nèi)法規(guī)，“反腐倡廉建設(shè)”對領(lǐng)導干部廉潔、干部問責、反腐倡廉教育、違紀行為處分、巡視工作等黨內(nèi)法規(guī)，“黨的機關(guān)工作”對黨的文件管理、公文處理、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案和清理工作等黨內(nèi)法規(guī)，分別進行了收錄。在收錄數(shù)量和比例上，“黨的組織”和“反腐倡廉建設(shè)”收錄法規(guī)居多，體現(xiàn)了該時期加強黨的組織建設(shè)，尤其是加強反腐敗斗爭的建設(shè)特點。

以黨建布局為依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)劃分適應(yīng)并滿足了黨的建設(shè)實踐要求，破解了以黨章體例為劃分標準所面臨的難題，一些難以劃分的黨內(nèi)法規(guī)得以重新歸類，“其他”一項中的許多黨內(nèi)法規(guī)被重新劃歸到較為合適的領(lǐng)域，如《中共中央關(guān)于清理歷史遺留問題中涉及到有關(guān)中央文件的處理辦法的通知》劃歸到“黨的機關(guān)工作”一項，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于重申嚴格控制建立紀念設(shè)施的通知》劃歸到“作風建設(shè)”一項，《中共中央關(guān)于加強和改進思想政治工作的若干意見》劃歸到“思想建設(shè)”一項，等等。同時該選編也明確提出，根據(jù)2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)“不同于一般用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件” 〔4 〕，收錄內(nèi)容應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件進行區(qū)別，但是由于黨內(nèi)規(guī)范性文件在黨的制度建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，并且前三冊選編均予收錄，因此對黨內(nèi)規(guī)范性文件也一并進行收錄，但仍以“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編”作為書籍的名稱。《人民日報》對該選編出版的報道中也以“部分現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”進行了表述。然而，以黨建布局為基本依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架也面臨一些問題。首先，雖專列“黨章及相關(guān)法規(guī)”一項，但較為簡單地將黨章和黨的重要文件歸在一起，既沒有體現(xiàn)出“以黨章為遵循”的唯一性，也沒有對各類黨的重要文件進行歸類劃分。其次，黨的建設(shè)總體布局隨著實踐要求的不同而不斷變化并且各階段側(cè)重點不一，但黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架應(yīng)具有穩(wěn)定性，不宜隨著黨建布局的變化而出現(xiàn)較大的變動。最后，以黨的建設(shè)總體布局為依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)分類仍存在相互交叉、分類較散、統(tǒng)合性較差等問題，如許多黨內(nèi)法規(guī)既涉及黨的思想建設(shè)又涉及黨的組織建設(shè)時，這些法規(guī)的劃歸難度較大且常常隨意劃分。這表明對黨內(nèi)法規(guī)的認識仍有模糊不清的地方，許多分類模糊的黨內(nèi)法規(guī)仍需進一步理清關(guān)系并進行更加科學細致的劃分。

三、框架確立：以“1+4”為基本框架的制度體系

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要性逐漸提升到國家治國方略的高度。黨內(nèi)法規(guī)頂層設(shè)計的完成和連續(xù)兩個五年規(guī)劃的出臺，在推動黨內(nèi)法規(guī)理論與實踐快速發(fā)展的同時也對黨內(nèi)法規(guī)制度體系原有的黨章體例劃分結(jié)構(gòu)和黨建布局劃分結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)。黨內(nèi)法規(guī)制度需要新的框架體系以破解原有分類標準存在的問題并對新出臺的黨內(nèi)法規(guī)進行合理劃歸。因此，對黨內(nèi)法規(guī)進行系統(tǒng)梳理并按照新的分類標準進行收錄成為重要環(huán)節(jié)。黨中央提出“要堅持目標導向和問題導向，按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則” 〔5 〕，不斷發(fā)展黨章統(tǒng)領(lǐng)下的黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的建設(shè)。2017年，《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》出版。該匯編全面系統(tǒng)地梳理了1949年到2016年間的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，其中包括了經(jīng)過清理后繼續(xù)有效且向社會公開（1949年10月-2016年12月）和頒布施行的現(xiàn)行有效且向社會公開的（2012年7月-2016年12月）中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件?！案鶕?jù)2016年12月《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》確立的‘1+4黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架，《匯編》文件分為黨章，以及黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊。”《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》是黨歷史上首次對新中國成立以來的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行的集中清理和系統(tǒng)匯編，它不僅反映了新中國成立以來黨加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)所取得的歷史性成就，還對黨的各級組織和廣大黨員干部進行了更加全面和明確的規(guī)定，對于“深刻領(lǐng)會以習近平同志為核心的黨中央全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的堅強決心，進一步堅定道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，具有重要意義” 〔6 〕。

該匯編在結(jié)構(gòu)上沿襲了以往的“總-分”方式，黨章位于匯編開篇并被專設(shè)一章統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件，以四大板塊為基本標準共收錄法規(guī)260件，具體分為“黨章”（1件）、“黨的組織法規(guī)制度”（12件）、“黨的領(lǐng)導法規(guī)制度”（76件）、“黨的自身建設(shè)法規(guī)制度”（139件）、“黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”（32件）。與此同時，該劃分模式在結(jié)構(gòu)上進行了進一步的細化分類，實現(xiàn)了三級結(jié)構(gòu)的延伸。具體內(nèi)容上，“1+4”的基本框架對黨內(nèi)法規(guī)進行了重新梳理與調(diào)整。黨的組織法規(guī)制度以民主集中制為建設(shè)核心，在“組織”“選舉”“象征標志”三類法規(guī)中規(guī)定了黨的各級組織之間的關(guān)系，黨的各級組織的產(chǎn)生、選舉、職責等，其中包括了黨章體例劃分標準中“黨的組織”的部分黨內(nèi)法規(guī)和黨建布局劃分標準中“組織建設(shè)”的部分黨內(nèi)法規(guī)，并收錄了“黨的組織制度”和“黨的紀律”中關(guān)于黨徽黨旗相關(guān)規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)。黨的領(lǐng)導法規(guī)制度以調(diào)整黨政關(guān)系、政黨關(guān)系和黨群關(guān)系，調(diào)整黨與國家政權(quán)、民主黨派群眾團體之間關(guān)系等為核心內(nèi)容，收錄了黨對各方面工作領(lǐng)導的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。其中“綜合類”收錄了原有體系中與黨章列在一起的黨的重要文件，“各方面”包括了黨的執(zhí)政能力建設(shè)、宣傳文化工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、群團工作、軍隊工作等等。黨的“領(lǐng)導工作”主要是通過黨的思想、政治、組織領(lǐng)導來實現(xiàn)的，一方面體現(xiàn)在具體黨內(nèi)法規(guī)中黨對不同工作、不同活動主體的領(lǐng)導方式，另一方面體現(xiàn)在該部分黨內(nèi)法規(guī)以“中共中央辦公廳”和“國務(wù)院辦公廳”等聯(lián)合行文方式來加強黨的領(lǐng)導工作。黨的自身建設(shè)法規(guī)內(nèi)容主要以黨的建設(shè)布局為基本分類，具體來說，黨的執(zhí)政能力建設(shè)方面，主要包括提高黨的執(zhí)政能力制度、提高黨的先進性和純潔性的相關(guān)制度法規(guī)，如黨內(nèi)政治生活準則問題、永葆黨的先進性問題等；黨的思想建設(shè)方面主要包括黨員和干部的學習、教育、培訓，黨組織學習制度，黨內(nèi)思想政治教育，黨史工作問題等相關(guān)法規(guī)；黨的組織建設(shè)主要包括嚴格黨員標準、加強隊伍建設(shè)、嚴格干部管理與任用和加強黨的各級組織建設(shè)等方面的法規(guī)；黨的作風建設(shè)主要包括密切聯(lián)系群眾、厲行節(jié)約反對浪費、明確規(guī)定干部待遇等法規(guī)；黨的反腐倡廉建設(shè)主要包括廉潔自律、紀律處分、報告制度等法規(guī)。黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度以黨員、黨的領(lǐng)導干部、黨組織等為對象，以對他們的工作、活動、行為進行監(jiān)督問責、考核評價、獎勵處分和制度保障等為重點，對以往“黨的紀律”“黨的機關(guān)工作”“反腐倡廉建設(shè)”“黨的紀律檢查機關(guān)”中的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容進行了整合與收錄，同時也囊括了黨內(nèi)法規(guī)制定條例等制度保障法規(guī)的內(nèi)容。在收錄數(shù)量和比例上，黨的自身建設(shè)法規(guī)與黨的領(lǐng)導法規(guī)占百分之八十以上，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心內(nèi)容。同時，黨的組織法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)雖數(shù)量較少，但二者被專列為黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的兩大重要板塊，既突出了當前黨的組織法規(guī)和黨的監(jiān)督保障法規(guī)建設(shè)的重要性，也表明了今后應(yīng)加大該部分的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)力度。

“1+4”基本框架是在黨章體例和黨建布局分類基礎(chǔ)上的新發(fā)展，既是對以往分類方式的整合，又是在它們基礎(chǔ)上的創(chuàng)新。它遵循黨章但又不拘泥于黨章體例形式，含括了黨的建設(shè)內(nèi)容但又不局限于黨建布局，將黨規(guī)范的主體和黨的建設(shè)內(nèi)容體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度體系之內(nèi)，同時又整合相關(guān)內(nèi)容分屬到各大板塊之中。該框架一方面較為全面地覆蓋了當前黨內(nèi)法規(guī)的全部內(nèi)容并進行了相對合理的劃分，另一方面也為今后黨內(nèi)法規(guī)的劃歸提供了明確的分類標準并逐漸形成閉合完整、運行合理的制度體系。學術(shù)界亦有學者進一步對四大板塊的劃分標準進行了研究，提出“黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要部門及其設(shè)置標準，在黨章不同章節(jié)的統(tǒng)率下，以‘內(nèi)部或外部‘靜態(tài)動態(tài)‘主要實施機關(guān)為劃分標準……共同組成結(jié)構(gòu)合理的制度體系?！?〔7 〕另外，從該匯編的名稱即可看出，黨內(nèi)法規(guī)的收錄一方面從類別上注重區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，另一方面從縱向上明確區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)的層級。匯編的編輯說明中明確以“現(xiàn)行有效并向社會公開的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件”進行了表述，這不僅反映出在文種上對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的嚴格區(qū)分，也在黨內(nèi)法規(guī)的縱向效力位階上明確區(qū)分了對黨的中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性稱謂。嚴格、明確的文種區(qū)分和效力位階區(qū)分，代表著黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)在文本上的嚴謹性和規(guī)范性在不斷增強?！?+4”的基本框架雖已確立，但仍需繼續(xù)思考和研究進一步的整合和劃分問題，如各三級結(jié)構(gòu)是否可在同一層級意義上進行并列、各板塊下相似內(nèi)容如何區(qū)別、如何更好地適應(yīng)黨的建設(shè)實踐對該體系提出的客觀要求。黨的建設(shè)的新發(fā)展對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)。黨的十九大提出“全面推進黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風建設(shè)、紀律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進反腐斗爭” 〔8 〕，這決定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系中黨的自身建設(shè)法規(guī)制度內(nèi)容應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，而如何劃分黨的自身建設(shè)法規(guī)中紀律建設(shè)、作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)的內(nèi)容，如何劃分它們與黨的監(jiān)督保障法規(guī)中的內(nèi)容，亦是今后黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重點和難點。究其根本，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架需要明確的是四大板塊的結(jié)構(gòu)與關(guān)系問題。四大板塊并不是簡單的并列關(guān)系，而應(yīng)是一種具有結(jié)構(gòu)性的邏輯劃分，是閉合完整、運行合理的制度體系。只有在明確各大板塊相互關(guān)系的前提下，才能精準劃分黨內(nèi)法規(guī)使之各得其所，并促進黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善、合理和穩(wěn)定。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架經(jīng)歷了以黨章體例和黨建布局為依據(jù)的劃分，逐漸發(fā)展到當前“1+4”的基本框架，這是黨在不同時期根據(jù)自身任務(wù)與目標進行建設(shè)實踐的客觀要求，也是黨自身對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)從微觀的黨務(wù)管理逐漸發(fā)展到宏觀的治國方略認識的不斷深化。 黨章體例劃分模式是在黨的內(nèi)部黨務(wù)管理視角下的分類與安排，黨建布局劃分模式是在黨的建設(shè)實踐及其貫徹路徑視角下的分類與安排，“1+4”基本框架是在黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)的目標導向和問題導向相結(jié)合視角下的分類與安排?！?+4”基本框架的確立使黨內(nèi)法規(guī)分類逐漸科學、形式內(nèi)容不斷規(guī)范、領(lǐng)域逐漸清晰明確，黨內(nèi)法規(guī)制度體系發(fā)展為內(nèi)容與形式、內(nèi)部與外部、正式規(guī)范與非正式規(guī)范相統(tǒng)一的集合體。當然，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架的確立并不代表著該框架的固化，它仍需為黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展與深化提供彈性空間，以適應(yīng)黨的建設(shè)和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的新發(fā)展和新要求。無論如何界定和呈現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架最核心的問題是黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)容與結(jié)構(gòu)是否合理、是否科學、是否能適應(yīng)實踐需求的問題，從基本框架的演變歷程可以看出，黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架具有發(fā)展性和開放性，它在根據(jù)實踐要求逐漸精確黨內(nèi)法規(guī)收錄內(nèi)容和范圍的同時，也在不斷地協(xié)調(diào)體系內(nèi)部各部分之間的關(guān)系及其運行機制以使之逐漸趨于規(guī)范化和科學化。黨內(nèi)法規(guī)制度體系是具有層次性、系統(tǒng)性與規(guī)范性的有機統(tǒng)一體，對其基本框架的研究不僅僅包含黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整領(lǐng)域的“1+4”基本框架，也應(yīng)該包含各效力位階、各層面視角下黨內(nèi)法規(guī)的基本框架，還應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)各載體要素的基本框架等等，只有全方位、立體化地對黨內(nèi)法規(guī)制度體系基本框架進行研究，才能實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系結(jié)構(gòu)的科學化和規(guī)范化?？傮w來看，隨著新時代依法治國戰(zhàn)略的深入推進和“四個全面”戰(zhàn)略布局的實施，黨的建設(shè)新的偉大工程對黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)提出了新的更高的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度體系及其基本框架不僅需要從中國特色社會主義法治體系、黨的建設(shè)和全面從嚴治黨等宏觀層面進行拓展研究，還需要從黨內(nèi)法規(guī)制度體系的發(fā)展演變、基本理論、結(jié)構(gòu)要素等微觀層面進行深入分析。

參考文獻：

〔1〕關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見〔N〕.人民日報，2017-06-26（01）.

〔2〕《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001-2007）》公開出版發(fā)行〔N〕.人民日報，2009-10-30（04）.

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〔6〕中辦編輯出版《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）》〔N〕.人民日報，2017-10-10（01）.

〔7〕屠 凱.論黨內(nèi)法規(guī)制度體系的主要部門及其設(shè)置標準〔J〕.中共中央黨校學報，2018（1）：37-44.

〔8〕習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（05）.

責任編輯 陳 鵑