教育救助與實現(xiàn)新時代“弱有所扶”

陳成文

（江西財經(jīng)大學(xué) 江西新時代治理研究中心，江西 南昌 330013）

“弱有所扶”是黨的十九大報告中提出的一個全新的民生建設(shè)目標(biāo)?！叭跤兴觥敝械摹叭酢笔侵溉鮿萑后w，它可以分為經(jīng)濟(jì)型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五種類型。[1]實現(xiàn)“弱有所扶”，讓弱勢群體同全國人民一道進(jìn)入全面小康社會，既是中國共產(chǎn)黨在新時代對踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的莊嚴(yán)承諾，也是中國共產(chǎn)黨對補(bǔ)齊民生“短板”問題的戰(zhàn)略決斷。作為文化傳承的重要途徑，教育是民族振興、社會進(jìn)步的基石，是提高國民素質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑。2013年4月，習(xí)近平總書記在給清華大學(xué)的賀信中指出：“教育決定著人類的今天，也決定著人類的未來?！闭蛉绱耍浅Ｖ匾暯逃鲐氃诰珳?zhǔn)扶貧中的戰(zhàn)略地位。早在2012年12月29日，他在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時就指出：“治貧先治愚。要把下一代的教育工作做好，特別是要注重山區(qū)貧困地區(qū)下一代的成長，下一代要過上好生活，首先要有文化，這樣將來他們的發(fā)展就完全不同。義務(wù)教育一定要搞好，讓孩子們受到好的教育，不要讓孩子們輸在起跑線上。古人有‘家貧子讀書’的傳統(tǒng)。把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策。”2015年9月9日，他在給“國培計劃（2014）”北京師范大學(xué)貴州研修班參訓(xùn)教師的回信中又強(qiáng)調(diào)：“扶貧必扶智，讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！笨梢?，在習(xí)近平總書記看來，無論是“治愚”還是“扶智”，教育扶貧是治本之策。這是因為，相對于產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等扶貧方式而言，教育扶貧是貧困地區(qū)脫貧致富的“牛鼻子”，其根本目標(biāo)在于消除導(dǎo)致貧困的根源。從社會救助的角度來看，教育扶貧實質(zhì)上就是教育救助。教育救助不僅是阻斷弱勢群體貧困代際傳遞的有力手段，而且也是提升弱勢群體獲得感的重要途徑。因此，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”，就必須從制度層面上高度重視教育救助的獨(dú)特功能與作用。

一、研究背景

“弱有所扶”中的“弱”是指弱勢群體或社會弱者。關(guān)于“弱勢群體”的界定我國古代早已有之?！抖Y記·禮運(yùn)》中提出：“鰥寡孤獨(dú)廢疾者，皆有所養(yǎng)?！边@里將孤苦伶仃、無依無靠、婚姻狀況不完善，以及生理、心理上存在一定障礙的人作為弱勢群體。中國古代多個朝代統(tǒng)治者都把“弱有所扶”作為治國理政的重要工具，但不同統(tǒng)治者對弱者的界定各有不同?？傮w來看，主要集中體現(xiàn)在三個方面：一是重點關(guān)注和扶助最低層中的鰥寡孤獨(dú)群體；二是依附于宗法關(guān)系和道德恩惠，體現(xiàn)了“皇權(quán)與臣民”；三是幫扶政策主要傾斜于鰥寡孤獨(dú)、老病殘疾等成員。[2]直到清末民初，教育救助的雛形才開始出現(xiàn)，而當(dāng)時教育救助指的是慈善團(tuán)體在“養(yǎng)”的基礎(chǔ)上，對受助者進(jìn)行文化知識和工作技能教育，幫助受助對象在未來能自謀生路和發(fā)展，避免再次陷入困境的救濟(jì)活動。[3]20世紀(jì)90年代中后期，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的快速推進(jìn)，下崗失業(yè)人員、城市農(nóng)民工等弱勢群體問題開始成為社會的突出問題，引起了我國政府和社會各界的高度關(guān)注。[4]2002年3月，朱镕基總理在九屆全國人大五次會議所作的《政府工作報告》中首次正式使用了“弱勢群體”這一術(shù)語。而教育救助主要是指國家、社會團(tuán)體或個人為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會，為弱勢群體提供物質(zhì)或資金援助的一種制度，主要運(yùn)用減免、捐贈、資助等方式幫助困難人口完成相關(guān)階段的學(xué)業(yè)，以提高文化技能，從而解決他們的生計問題。[5]關(guān)于弱勢群體的教育救助問題，國內(nèi)外學(xué)者開展了大量研究并取得了諸多成果。

西方國家早在19世紀(jì)就開始關(guān)注弱勢群體的問題。如：恩格斯在1842－1844年期間考察英國后寫成的《英國工人階級狀況》一書，就提到弱勢群體這一概念；德國社會學(xué)家韋伯提出社會分層理論，對社會弱者問題的研究產(chǎn)生了重大影響；美國社會學(xué)家在韋伯的社會分層的基礎(chǔ)上提出了六個階層的劃分方法，即：上上層、下上層、上中層、下中層、上下層、下下層。[6]西方國家也較早就關(guān)注到弱勢群體的教育救助及扶持問題，并探索出不同模式促進(jìn)弱勢群體受教育權(quán)的公平性。法國在19世紀(jì)末就初步建立了現(xiàn)代學(xué)制，并實行免費(fèi)初等教育政策，進(jìn)入20世紀(jì)之后，進(jìn)一步對貧困群體實行分類教育救助，即側(cè)重于對邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的教育扶持和對弱勢群體的教育扶持；以“共同基石”和“方向指導(dǎo)”為基礎(chǔ)，確保所有學(xué)生享有教育均等機(jī)會，并利用分類導(dǎo)向構(gòu)建不同的政策，從而強(qiáng)化教育扶持政策的針對性和有效性。[7]美國主要以弱勢青年為目標(biāo)群體開展了以職業(yè)團(tuán)為形式的青年教育救助計劃。[7]其主要做法為：一是從救助方式來看，由以“傳統(tǒng)的助學(xué)金”和“貸款項目”救助為主向“以稅抵費(fèi)”和“減免稅收”政策轉(zhuǎn)變，救助事業(yè)呈現(xiàn)出救助機(jī)構(gòu)多層次、資金來源多元化、救助性質(zhì)多樣化和救助項目層出不窮的良好局面；[8]二是從接受教育均等機(jī)會來看，為增加低收入家庭學(xué)生接受良好教育的平等機(jī)會，實行了“教育券”計劃，即主張將教育經(jīng)費(fèi)以代幣券形式直接發(fā)給家長，通過家長利用教育券選擇公私學(xué)校的同時，將市場機(jī)制引進(jìn)教育領(lǐng)域；[9]三是從法律規(guī)范教育政策來看，2002年的“密歇根訴訟案”對美國高校實行的扶持行動產(chǎn)生了重大的影響。一方面，它為高校實施扶持行動設(shè)定了“個體化審查”、“嚴(yán)格限制”等法律原則；另一方面，它強(qiáng)化了對族群傾向性教育政策的限制。[10]英國倫敦以青年弱勢群體為對象，構(gòu)建提供教育、培訓(xùn)和服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，并發(fā)展成為倫敦青少年就業(yè)扶持網(wǎng)絡(luò)。[11]與法美英國家依靠自身力量開展教育救助不同的是，墨西哥借助國際和國內(nèi)綜合力量來開展教育救助。墨西哥土著居民由于經(jīng)濟(jì)條件以及歷史淵源而處于弱勢地位，常常遭受排斥和歧視。2001年由世界銀行發(fā)起、福特基金會資助、墨西哥大學(xué)和高等教育機(jī)構(gòu)全國聯(lián)合會共同負(fù)責(zé)實施的土著教育扶持計劃，改變了這種遭受排斥和歧視的局面。[12]20世紀(jì)末，奧地利由于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革致使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)遭受嚴(yán)重困境，導(dǎo)致青年群體的失業(yè)率居高不下。為此，奧地利政府向世界銀行低息貸款6000 萬，啟動實施“奧地利青年救助教育工程”，主要用來解決國內(nèi)青年弱勢群體的教育與就業(yè)難題，幫助青少年順利實現(xiàn)從學(xué)校到社會的跳躍。[11]

20世紀(jì)90年代，我國才開始關(guān)注到弱勢群體并逐漸開展相關(guān)方面的研究。當(dāng)時，弱勢群體的概念內(nèi)涵只是利用少數(shù)幾個具體指標(biāo)進(jìn)行簡單界定，空間范圍比較狹窄。直到21世紀(jì)，學(xué)術(shù)界才逐漸開始研究弱勢群體的教育扶持問題，但他們大多數(shù)的研究視角都比較單一。目前，我國弱勢群體的教育救助工作主要集中在農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)、高等院校以及城市中農(nóng)民工子女就讀的學(xué)校等區(qū)域。為解決農(nóng)村貧困學(xué)生的教育救助問題，楊文圣等提倡建立以政府扶助為主、學(xué)校自籌相結(jié)合的長效機(jī)制，并由政府擔(dān)任教育救助的主體機(jī)構(gòu)。[13]我國雖然對少數(shù)民族地區(qū)實行特有的民族政策和扶貧攻堅戰(zhàn)略，但仍然存在政策運(yùn)用不充分的問題，對此，段敏芳指出，在資金管理上建立以省級為主的管理機(jī)制，并理順“一費(fèi)制”的執(zhí)行機(jī)制；[14]劉蘇榮也指出，在充分利用這些民族政策的基礎(chǔ)上，通過實施傾斜政策來加大少數(shù)民族教育救助工作的力度。[15]除了農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)外，城市中的農(nóng)民工隨遷子女也是龐大的弱勢群體中的一部分，農(nóng)民工子女的教育救助問題也是一個急需關(guān)注的問題，對此，徐麗敏認(rèn)為，要運(yùn)用社會介入的方式參與到農(nóng)民工子女教育救助的問題中，發(fā)揮社會工作者的功能角色，以滿足農(nóng)民工隨遷子女的多層次教育救助需求。[16]

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者主要致力于厘清弱勢群體的范圍并著重研究教育救助的制度公平性及方式高效性。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國針對教育救助方面所采取的舉措和相關(guān)研究略顯不足和薄弱。從研究內(nèi)容來看，針對教育救助方面的研究比較單一，研究成果較少，且其研究的系統(tǒng)化、廣度和深度還有待進(jìn)一步深化。要推進(jìn)我國教育救助事業(yè)的長效發(fā)展，就必須進(jìn)一步完善我國的教育救助制度，注重教育救助的種類豐富性和方式多樣性；從研究對象來看，主要以某一地區(qū)或某一類弱勢群體為研究對象，沒有以弱勢群體的主導(dǎo)性需求為視角開展研究，這可能導(dǎo)致政策出臺的針對性不強(qiáng)，即出現(xiàn)教育救助政策的契合度偏差。這是因為基于需求或者能夠充分契合需求者需要的供給才可能成為有效供給。[17]因此，要實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的民生“短板”，就必須構(gòu)建并健全教育救助體系。

二、教育救助：實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的推進(jìn)器

要實現(xiàn)“弱有所扶”這一民生建設(shè)目標(biāo)，就必須切實提升“弱有所扶”制度的有效供給?！叭跤兴觥笔侵笇υ谡?、經(jīng)濟(jì)、社會以及自身缺陷上等處于弱勢地位的群體給予幫助、扶持的一種政策。從社會結(jié)構(gòu)意義上來看，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入維度、社會地位維度、體質(zhì)維度、精神維度、能力維度將“弱勢群體”劃分為經(jīng)濟(jì)型弱勢群體、社會型弱勢群體、生理型弱勢群體、心理型弱勢群體和文化型弱勢群體五大類。[1]教育是“五大”弱勢群體的需求之本，是對“弱有所扶”制度在教育方面的一種救助性政策，以幫助弱勢群體在獲得一定的知識和能力后實現(xiàn)由“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變的過程。

1.教育救助是阻斷弱勢群體貧困代際傳遞的有力手段。貧困代際傳遞是指貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件在家庭內(nèi)部代與代之間進(jìn)行傳遞的過程，即由父輩傳給子女，使子女在成年后繼承父輩貧困的一種傳遞過程。[18]究其根源，形成貧困代際傳遞性的原因除了經(jīng)濟(jì)因素外，更體現(xiàn)在文化和精神兩個維度，且文化貧困和精神貧困也是造成經(jīng)濟(jì)貧困的重要原因。換言之，文化水平低的家庭產(chǎn)生貧困代際傳遞的可能性更大。要阻斷貧困代際傳遞發(fā)展趨勢，實現(xiàn)新時代的“弱有所扶”，根本在于教育。習(xí)近平總書記在脫貧攻堅中一再強(qiáng)調(diào)“扶貧先扶智”和“治貧先治愚”的發(fā)展思路，其根本也在于強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展教育。教育救助作為一種內(nèi)生式的扶貧方式，它能極大地促進(jìn)貧困學(xué)生的知識存量和人力資本的提高，即在開展教育救助的過程中，貧困學(xué)子的綜合素質(zhì)和技能得到全面提升，使他們在未來的就業(yè)市場中能夠獲得較好的工作崗位，至此他們將逐步地走出了“貧困陷阱”。這也意味著，通過教育救助的深入開展，不僅能讓更多的貧困學(xué)生利用知識逐步走出貧困，更重要的是，他們所在的家庭貧困困境也將得到改善，貧困的代際傳遞問題也因此被阻斷。

2.教育救助是提升弱勢群體獲得感的重要途徑。獲得感是一個本土性非常強(qiáng)的“中國概念”，在國外尚不存在直接的概念對應(yīng)。[19]“獲得感”從字面上可理解為在“得”的基礎(chǔ)上所帶來的深刻主觀心理感受。弱勢群體在物質(zhì)和精神上都處于比較匱乏的狀態(tài)，其中物質(zhì)匱乏主要是由于經(jīng)濟(jì)條件比較差，缺乏滿足個人及家庭基本生存需要的生活必需品，而精神匱乏主要是由于文化水平低或受教育的程度低，導(dǎo)致弱勢群體自身無法通過知識來調(diào)節(jié)心態(tài)而產(chǎn)生的一種內(nèi)心貧窮的狀態(tài)，長此以往容易演化為自卑、怯弱等心理問題，最終可能成為心理型弱勢群體。物質(zhì)匱乏雖能靠經(jīng)濟(jì)救助的途徑來解決，但這種“輸血”式救濟(jì)是短期的，且弱勢群體經(jīng)濟(jì)上的獲得也只是暫時的。而精神匱乏則須在以物質(zhì)為支撐的基礎(chǔ)上通過教育救助來加強(qiáng)心理疏導(dǎo)。習(xí)近平總書記在十八屆五中全會中提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，其中共享就是強(qiáng)調(diào)提升人們的獲得感。而要提升弱勢群體的獲得感，教育救助是其中一個重要途徑，即為貧困學(xué)子提供受教育權(quán)的均等化機(jī)會，重視弱勢群體的知識教育和能力培養(yǎng)，這種“造血”式救濟(jì)不僅使其實現(xiàn)精神脫貧（消除心靈上的自卑感），也能幫助他們順利擺脫物質(zhì)貧困，直接給弱勢群體帶來了獲得感體驗，特別是真切地體會到教育所帶來的收益。

3.教育救助是增強(qiáng)弱勢群體公平感的根本保障。在教育領(lǐng)域中，公平感是對教育事實存在進(jìn)行判斷時引發(fā)的主觀體驗，是基于個體（群體）對教育公平事實的“實然”與“應(yīng)然”狀態(tài)之間關(guān)系的看法。[20]相較于普通群體，弱勢群體在缺乏教育機(jī)會均等化的同時，也面臨著差別化對待的問題。顯然，在社會發(fā)展不平衡不充分的背景下，弱勢群體的各項權(quán)益受到不同程度的侵害，而教育救助政策的實施為他們提供公平競爭的機(jī)會，有助于他們實現(xiàn)階層的向上流動。而要增加弱勢群體的受教育機(jī)會并讓他們公平地接受教育，需從制度化的角度出發(fā)，通過教育救助的方式保障并維護(hù)好弱勢群體的基本受教育權(quán)。經(jīng)過多年的努力，我國教育扶貧的實踐成果突出，不僅完全普及了九年義務(wù)教育，也逐漸建立起了從學(xué)前教育到高等教育全覆蓋的助學(xué)體系，確保了絕大部分處于學(xué)習(xí)期的弱勢群體享有受教育均等化的機(jī)會。教育救助作為一項政策性舉措，在保障弱勢群體基本受教育權(quán)上具有兜底作用，它以資金支持、鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)以及教育資源傾斜的途徑來保障教育的起點公平和過程公平，且為后續(xù)教育的結(jié)果公平提供足夠支撐，因而首先在心理上增強(qiáng)了弱勢群體的公平感，其次在教育的事實公平和個人主觀體驗上讓弱勢群體切實體會到教育的公平感?？梢哉f，教育救助是增強(qiáng)弱勢群體公平感的根本保障。

三、“碎片化”：當(dāng)前我國教育救助的實踐困境

關(guān)于弱勢群體的教育救助問題，國家出臺了諸多幫助弱勢群體獲得受教育權(quán)的法律、法令、措施以及意見等，地方政府根據(jù)中央文件精神并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺了系列文件。2012年11月18日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)特殊教育教師隊伍的意見》中指出：“從規(guī)劃、培養(yǎng)、管理、待遇、營造氛圍等方面，第一次對特殊教育教師隊伍建設(shè)作出全面部署，對特殊教育教師隊伍建設(shè)堅持‘特教特辦’和質(zhì)量與數(shù)量并重的原則?！?013年7月29日，國務(wù)院頒布《關(guān)于實施教育扶貧工程的意見》又明確指出：“為貫徹黨的十八大報告精神，充分發(fā)揮教育在扶貧開發(fā)中的重要作用，進(jìn)一步組織實施教育扶貧工程，提出了全面加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育、提高高等教育服務(wù)能力、提高學(xué)生資助水平以及提高教育信息化水平的五大任務(wù)”。2015年7月14日，國務(wù)院頒布《關(guān)于完善國家助學(xué)貸款政策的若干意見》再一次強(qiáng)調(diào)：“為進(jìn)一步提升國家助學(xué)貸款政策實施效果，提出以下意見：第一，完善貸款政策，切實減輕借款學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；第二，健全運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)國家助學(xué)貸款持續(xù)健康發(fā)展；第三，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升國家助學(xué)貸款管理水平?！?017年10月18日，黨“十九大”著重強(qiáng)調(diào)：“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，同時完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系、健全學(xué)生資助制度、支持和規(guī)范社會力量興辦教育以及辦好繼續(xù)教育?！苯?jīng)過多年的實踐和完善，我國教育救助制度在增加受教育機(jī)會、提升受教育的公平性問題上已經(jīng)取得了諸多階段性成果。但是從助力“弱有所扶”來看，還面臨諸多問題。這些問題歸根結(jié)底是當(dāng)前我國教育救助已陷入嚴(yán)重的“碎片化”困境中，即教育救助尚處于一種非整體性的運(yùn)行狀態(tài)。這種“碎片化”困境意味著，雖然國家開展教育救助項目逐年增加，但是，資源分配不均且缺乏“契合度”。[5]從現(xiàn)實情況來看，我國教育救助的“碎片化”困境主要表現(xiàn)為政策制定的“非整合性”、管理體制的“非協(xié)調(diào)性”、資源配置的“非均衡性”。

1.政策制定的“非整合性”。政策制定的“非整合性”是指教育救助政策體系的各組成部分存在明顯的政策不完備、甄別效果差以及制度無法銜接等問題。主要體現(xiàn)在：一是教育救助政策體系的不完備。從我國已有的教育救助政策來看，無論是政策立法還是政策內(nèi)容上都存在一定程度的不完善不全面問題。具體來說，一方面，我國關(guān)于教育救助的許多工作還無法實現(xiàn)立法；目前，我國針對弱勢群體開展的教育救助帶有很大的臨時性色彩，缺乏制度上的長遠(yuǎn)規(guī)劃，也沒有上升到一定的法律層面，往往是有資金就資助沒有資金就不資助。與義務(wù)教育階段中《義務(wù)教育法》的內(nèi)容相比，高中階段以及高等教育階段的教育救助很不完善。國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度的意見》中就明確指出：“目前我國普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生國家資助制度尚未完全建立，多數(shù)普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生尚未得到資助”。另一方面，由于教育救助的政策內(nèi)容不完善導(dǎo)致扶貧效果非常有限；當(dāng)前，我國教育扶貧對待各階段各區(qū)域的教育對象存在重視程度不一的現(xiàn)狀。如：特殊教育中，義務(wù)階段的教育最易受到重視，而非義務(wù)階段（學(xué)前教育、高中教育和高等教育）教育中殘疾人群體的教育救助往往被忽視。同時，教育救助關(guān)注的重點主要集中在“西部地區(qū)”、“農(nóng)村地區(qū)”、“民族地區(qū)”、“兒童”和“殘疾人”等，導(dǎo)致城市地區(qū)以及弱勢成年人的教育救助常常被忽視。二是教育救助對象甄別的單一化和瞄準(zhǔn)偏差。救助機(jī)構(gòu)在認(rèn)定教育救助對象時，主要依據(jù)學(xué)業(yè)成績作為隱性條件，致使學(xué)習(xí)成績較差、因家庭貧困而輟學(xué)的學(xué)生難以獲得教育救助。三是教育救助與就業(yè)救助政策之間缺乏有效銜接。貧困學(xué)生因家境貧困、社會資本匱乏、個人自身因素受限等原因，獲取就業(yè)信息、就業(yè)機(jī)會等方面都較為困難，因此急需通過就業(yè)救助來改善就業(yè)困境。可見，教育救助與就業(yè)救助屬于同一救助鏈條的兩個環(huán)節(jié)，只有將二者有機(jī)配合才能發(fā)揮救助鏈條的有效性和完整性。但是，當(dāng)前我國教育救助與就業(yè)救助之間缺乏有機(jī)銜接[21]，從而大大影響了教育救助功能的有效發(fā)揮。

2.資源配置的“非均衡性”。資源配置的“非均衡性”主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間教育救助資源配置的不均衡。這種不均衡主要體現(xiàn)在：一是師資配置不均衡。由于我國“二元結(jié)構(gòu)”長期存在，農(nóng)村貧困地區(qū)因受經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的制約，在教學(xué)設(shè)施、師資隊伍和辦學(xué)條件等方面明顯落后于城市地區(qū)。[21]盡管國家積極實施“三支一扶”計劃和教育支持計劃，但農(nóng)村師資隊伍短缺的現(xiàn)實短期內(nèi)還是難以得到根本扭轉(zhuǎn)。在農(nóng)村貧困地區(qū)，缺少編制、職稱晉升受限、工資待遇較低等現(xiàn)實困境導(dǎo)致師資明顯不足，同樣專業(yè)不對口等現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)也普遍存在。如：在我國青海省西寧地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校中，1／3 的師資隊伍中所學(xué)專業(yè)與其教授專業(yè)不對口[21]。二是教育資金配置不均衡。制約教育救助有效實施的關(guān)鍵因素在于教育資源匱乏，突出表現(xiàn)在教育資金配置不均衡。據(jù)相關(guān)研究指出，財政撥款經(jīng)費(fèi)最高地區(qū)與最低地區(qū)相比來看，前者對小學(xué)、初中、普通高中、職業(yè)中學(xué)和普通高校的經(jīng)費(fèi)投入分別為后者的 10.2 倍、8.9 倍、7.8 倍、5.6 倍和 8.1 倍。[21]可見，由于不同區(qū)域的教育救助資金的差異，教育救助的政策效果出現(xiàn)區(qū)域的差別化，即：教育扶貧的效果在資金充裕的地方明顯好于資金短缺的地方。

3.管理體制的“非協(xié)調(diào)性”。管理體制的“非協(xié)調(diào)性”是指教育救助尚處于一種零散性、非協(xié)調(diào)性的運(yùn)行狀態(tài)。這種“非協(xié)調(diào)性”主要表現(xiàn)在：一是事務(wù)、權(quán)責(zé)疊加。民政部門與教育部門的事務(wù)在一定層次上存在交叉，在履行相應(yīng)職責(zé)的時候，很大程度上會出現(xiàn)難以界定職責(zé)主體，導(dǎo)致雙方都進(jìn)行介入與干預(yù)，使公共資源使用上存在浪費(fèi)及低效現(xiàn)象。二是缺乏專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國大多數(shù)地區(qū)尚未建立專門的管理機(jī)構(gòu)來管理教育救助資金以及監(jiān)督救助資金的到位情況，仍然依靠教育部門內(nèi)部的普教科與財務(wù)科來共同管理資金、其他科室參與監(jiān)督的方式，使教育救助工作的開展出現(xiàn)諸多運(yùn)行不暢通的問題。三是多頭管理，缺位或不公平現(xiàn)象突出。我國開展貧困生救助工作的部門不僅僅是教育部門，還有民政局、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)和總工會等相關(guān)政府部門和各種社會組織，有些政府部門或社會組織向相關(guān)學(xué)校進(jìn)行資助時甚至直接與各相關(guān)學(xué)校進(jìn)行聯(lián)系。[15]在教育救助管理事務(wù)上，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門、救助力量分散、分工無序、救助對象重疊等諸多問題。問題的根源在于管理體制的“非協(xié)調(diào)性”，即貧困群體的救助工作由民政部門負(fù)責(zé)，而教育救助事務(wù)則屬于教育部門的職責(zé)范圍，并且這些工作還受到其他部門的牽制，因而這種管理體制的“非協(xié)調(diào)性”容易產(chǎn)生有些事務(wù)出現(xiàn)多頭管理而有些事務(wù)卻出現(xiàn)缺位的結(jié)果。

四、整體性治理：實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的現(xiàn)實呼喚

拓寬教育救助功能作用，不僅是保障弱勢群體受教育權(quán)公平性的基礎(chǔ)，更是實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的現(xiàn)實呼喚?！八槠崩Ь巢粌H導(dǎo)致了教育救助對象瞄準(zhǔn)偏差問題，而且降低了教育救助資源的配置效率，最終影響了教育救助的實現(xiàn)效果。當(dāng)前我國教育救助要走出“碎片化”的實踐困境，就必須推進(jìn)“整體性”治理。所謂“整體性”治理，就是要正確把握教育救助的整體性結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮教育救助整體性結(jié)構(gòu)的功能。從整體性治理的“弱有所扶”政策目標(biāo)出發(fā)，我國教育救助政策必須以盡快整合教育救助的政策體系、積極優(yōu)化教育救助的資源配置、努力健全教育救助的管理機(jī)制和認(rèn)真營造教育救助的社會氛圍為重點來加以完善。

（一）盡快整合教育救助的政策體系

健全的教育救助政策體系，既能凸顯政策制定的科學(xué)性，又能推動新時代“弱有所扶”的加快實現(xiàn)。因此，要加快實現(xiàn)新時代“弱有所扶”，就必須盡快整合教育救助的政策體系，從而充分發(fā)揮出教育的扶貧功能。而要盡快整合教育救助的政策體系，應(yīng)從以下三個方面入手：

1.建立健全教育救助的政策內(nèi)容，以完善并落實教育救助工作。一方面，目前我國教育救助工作主要是由各縣級政府來具體開展，但不同地區(qū)的縣級政府有不同的運(yùn)行程序和實施機(jī)制，從而導(dǎo)致教育救助的工作效果存在明顯的差異化。為此，要提高我國教育救助的工作成效，就必須建立健全教育救助的政策內(nèi)容，特別是制定統(tǒng)一的運(yùn)行章程和實施機(jī)制。另一方面，應(yīng)擴(kuò)大政策的覆蓋范圍，以完善并落實教育救助工作。而要擴(kuò)大政策的覆蓋范圍，就必須確保人們的知情權(quán)和參與權(quán)，這就要求相關(guān)履責(zé)主體應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳，通過新聞媒體的政策解讀、學(xué)校知識講座、居委會與村委會的院壩會以及社會宣傳等方式將教育救助政策盡可能傳達(dá)給每個貧困家庭，讓他們獲得更多的教育救助政策信息，對教育救助政策有更深的了解。

2.著力構(gòu)建科學(xué)有效的對象甄別機(jī)制，以提高對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度。對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度是指教育救助的供給與需求之間的高度一致性。要提高對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度應(yīng)著力構(gòu)建好科學(xué)有效的對象甄別機(jī)制，那么首先應(yīng)設(shè)計好甄別指標(biāo)、甄別程序、履職機(jī)構(gòu)、運(yùn)行程序等全過程，從而為提高對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)度奠定堅實的基礎(chǔ)。甄別指標(biāo)的科學(xué)設(shè)置需結(jié)合社會實際，比如說，通過了解家庭的人口數(shù)、父母的勞動能力、父母贍養(yǎng)長輩負(fù)擔(dān)、小孩多寡及其父母受教育情況等指標(biāo)后綜合相關(guān)統(tǒng)計分析來建立。只有根據(jù)多維指標(biāo)才能建立科學(xué)的甄別機(jī)制，而完善的甄別機(jī)制的建立有助于構(gòu)建科學(xué)全面的瞄準(zhǔn)范圍，進(jìn)而直接提高對象甄別的瞄準(zhǔn)度。

3.推進(jìn)教育救助與就業(yè)救助的無縫對接，以增強(qiáng)教育救助的政策效果。要發(fā)揮教育救助的最大功效，就必須做好教育救助與就業(yè)救助的有效銜接。首先，應(yīng)制定傾斜性的就業(yè)救助政策。如免費(fèi)為貧困畢業(yè)生提供就業(yè)信息、就業(yè)咨詢和開展就業(yè)招聘會，并對聘用貧困畢業(yè)生的企業(yè)實施一定稅收減免或稅收優(yōu)惠政策，幫助貧困生實現(xiàn)就業(yè)愿景。其次，在制定教育救助政策時，將就業(yè)政策納入統(tǒng)籌、綜合安排，避免救助力量分散，同時構(gòu)建科學(xué)的教育救助與就業(yè)救助信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源的共享。再次，中央及其地方民政部門應(yīng)建立專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌就業(yè)救助和教育救助，將二者進(jìn)行統(tǒng)一管理，促進(jìn)二者無縫對接。

（二）積極優(yōu)化教育救助的資源配置

教育救助資源的均衡配置是教育公平的重要體現(xiàn)，它有利于保障弱勢群體享有教育機(jī)會的均等化。其中，教育資源分為教師資源和資金資源，兩者代表著學(xué)校的師資水平和財力水平，也是教育質(zhì)量和教育公平的重要反映。面對資源配置的“非均衡性”的實踐困境，教育救助作為精準(zhǔn)扶貧的實現(xiàn)方式，其承擔(dān)著保障弱勢群體同普通群體一樣平等接受教育的角色。因此，要幫助弱勢群體擺脫弱勢困境，就必須提升教育救助的質(zhì)量水平。[5]

1.積極完善教師晉升和合理流動的機(jī)制。教師的晉升空間是促進(jìn)合理流動的前提和動力，因此，教師、校長的職稱晉升制度應(yīng)以一定年限的農(nóng)村等貧困地區(qū)的教學(xué)經(jīng)歷并通過相關(guān)考核評估作為晉升資格，同時大力提高農(nóng)村教師尤其是弱勢群體教育學(xué)校的工資水平，以增強(qiáng)對優(yōu)秀教師人才的吸引，從而有效推進(jìn)我國各區(qū)域師資的配置均衡。除了提高基層教師工資待遇外，建議國家積極貫徹落實師范生免費(fèi)教育政策、鄉(xiāng)村教師扶持計劃、特崗教師計劃[22]，從而加大農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及少數(shù)民族地區(qū)的師資對口培養(yǎng)。另外，面對當(dāng)前城市的優(yōu)質(zhì)教師資源過度累積而農(nóng)村等貧困地區(qū)間卻嚴(yán)重短缺的現(xiàn)狀，政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，以待遇提升、職稱晉升以及社會福利等政策優(yōu)惠為手段，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教師合理流動。

2.極健全貧困地區(qū)教育資金的補(bǔ)充機(jī)制。由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)與教育不發(fā)達(dá)互為因果關(guān)系，因此，教育資金配置應(yīng)向弱勢地區(qū)、弱勢學(xué)校傾斜，以加強(qiáng)貧困地區(qū)義務(wù)教育階段的學(xué)校硬件和軟件建設(shè)，大力開展農(nóng)村遠(yuǎn)程教育項目，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，同時也要重視城市弱勢學(xué)校的建設(shè)和改造。此外，針對貧困地區(qū)教育發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，國家應(yīng)提供專項資金來給予財力支持，[22]從而作為一種教育資金的補(bǔ)充機(jī)制，實現(xiàn)貧困地區(qū)教育資金的均衡配置和精準(zhǔn)配置，在提高教育救助效果的同時讓弱勢群體能依靠教育的途徑擺脫貧困。

（三）努力健全教育救助的管理機(jī)制

全面完善的管理機(jī)制是做好教育救助工作的關(guān)鍵，它能對各項工作進(jìn)行合理分工并劃分相應(yīng)的管理主體，以進(jìn)一步確?！胺稣尕殹焙汀罢娣鲐殹蹦繕?biāo)的如期實現(xiàn)[23]。因此，要讓每一位弱勢群體都有享有教育機(jī)會的均等化，就需要健全的教育救助管理機(jī)制來落實好教育扶貧工作。而要建立健全教育救助管理機(jī)制，首先必須理清管理職責(zé)邊界，發(fā)揮好整體聯(lián)動效應(yīng)，其次建立針對學(xué)校等教育救助主體履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。具體來看，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.理清管理職責(zé)邊界，發(fā)揮好整體聯(lián)動效應(yīng)。強(qiáng)化教育救助主體職責(zé)，政府應(yīng)主動承擔(dān)起制度安排、資金支持、組織實施以及救助的兜底性責(zé)任。[24]地方政府、民政部門、教育部門、財政部門和學(xué)校都是參與教育救助的管理主體，并且這些主體部門都在具體的管理工作上承擔(dān)不同角色定位，明確角色邊界是有效推動我國教育救助各項工作有序開展的基礎(chǔ)。因此，要在理清各部門職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各部門之間的救助權(quán)責(zé)。其中，地方政府作為制定政策的決策部門，對屬地教育部門、民政部門、財政部門和學(xué)校發(fā)揮著有效統(tǒng)籌與監(jiān)督作用；民政部門主管當(dāng)?shù)孛裆ぷ鳎ㄟ^摸底調(diào)查，利用大數(shù)據(jù)逐級構(gòu)建貧困學(xué)生的救助檔案和救助數(shù)據(jù)庫建設(shè)；教育部門主管教育工作并承擔(dān)著教育職責(zé)，要協(xié)助民政部門等有關(guān)機(jī)構(gòu)及時提供貧困家庭學(xué)生的基本信息，并鼓勵和督促學(xué)校開展各類教育救助工作；財政部門主管財政撥款，要協(xié)助并配合教育部門、民政部門等落實好教育救助資金的合理分配；作為培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的學(xué)校，應(yīng)向家庭困難的學(xué)生提供救助并貫徹落實好國家及有關(guān)部門的教育救助政策?？傊鞔_各救助主體的角色邊界，既能有效避免事務(wù)、權(quán)責(zé)疊加以及越位、缺位等現(xiàn)象的發(fā)生，又能高效地強(qiáng)化好教育救助主體間的職責(zé)邊界，從而更好地發(fā)揮好教育救助的整體聯(lián)動效應(yīng)。

2.建立針對教育救助主體履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。正如《禮記·中庸》所說：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。教育救助的高效貫徹和落實需要健全的履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，這是因為，健全的履責(zé)監(jiān)督機(jī)制是激勵各救助主體主動落實工作的強(qiáng)化劑，不僅能保障教育救助順利施行，而且能強(qiáng)化各部門領(lǐng)導(dǎo)和職員的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。這就要求，必須完善上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及機(jī)構(gòu)間的監(jiān)督，必須引入社會力量作為外部監(jiān)督渠道，形成層級嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)。因此，在健全的管理制度與嚴(yán)格完善的監(jiān)督機(jī)制的共同作用下，有助于規(guī)范教育救助主體的救助程序以及落實好義務(wù)的履行，從而提高教育救助政策在實施中的精準(zhǔn)性，最終促進(jìn)教育救助惠及所有“弱勢群體”，真正實現(xiàn)“弱有所扶”。

（四）認(rèn)真營造教育救助的社會氛圍

目前教育救助資金的供給與弱勢群體的主導(dǎo)性需求之間存在偏差，這與社會參與機(jī)制不健全、社會參與環(huán)境不佳有一定關(guān)系。國家財政大力支持教育救助的同時，還亟需社會力量參與其中。因此，應(yīng)充分動員社會力量，尤其是大力發(fā)展慈善救助事業(yè)，鼓勵并引導(dǎo)社會各界參與教育捐贈。具體來看，主要表現(xiàn)在兩個方面：

1.營造社會力量參與教育救助的良好政策環(huán)境。一是針對高等學(xué)校對學(xué)生擇優(yōu)救助且救助面較窄的現(xiàn)象，財政部門對于較貧困地區(qū)給予資金上的傾斜，使貧困地區(qū)的學(xué)校有更多的資金用于救助貧困學(xué)生，擴(kuò)寬學(xué)生的教育救助面。二是建立農(nóng)村文化事業(yè)教育救助機(jī)制。農(nóng)村人口占全國人口的絕大多數(shù)，農(nóng)村地區(qū)由于基本沒有形成一定文化氛圍，使農(nóng)村人的文化程度普遍較低，甚至有些農(nóng)村地區(qū)充斥著“讀書無用論”的觀念，阻礙了農(nóng)村學(xué)生對獲取知識的渴望。對此，教育救助主體應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村文化事業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村打造一種濃厚的文化氛圍，提高農(nóng)村學(xué)生對于知識的偏愛與渴望，以幫助他們獲得相應(yīng)的素質(zhì)和能力，從而充分發(fā)揮好教育救助的作用。

2.建立健全社會力量參與機(jī)制。鼓勵支持社會團(tuán)體、慈善組織、學(xué)校參與教育救助，實現(xiàn)新時代“弱有所扶”的社會幫扶資源與教育救助有效對接。引導(dǎo)社會力量幫扶重心下移，自愿與教育救助對象結(jié)對幫扶。作為政府部門應(yīng)充分建立健全社會力量參與機(jī)制，幫助弱勢群體。首先，加大財政資金對教育救助的支持力度，建立專門的教育資助資金，為教育救助的開展提供充足穩(wěn)定的資金來源。其次，運(yùn)用政策優(yōu)惠（稅收減免、金融優(yōu)惠等）引導(dǎo)社會團(tuán)體與慈善組織參與教育救助，吸引他們通過捐贈或者以慈善活動的方式參與教育救助，以促進(jìn)資金的多樣化與完備化，從而為弱勢群體提供持續(xù)且穩(wěn)定的資金幫助。再者，學(xué)校應(yīng)借助多方力量（校友、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家等）籌建部分資金，在緩解政府部分的財政壓力的同時，也能給予弱勢群體學(xué)生更多的幫助?？傊?，應(yīng)建立起以政府為主、社會資助為輔、教育自籌相結(jié)合的教育救助長效機(jī)制。