農(nóng)村低保政策目標偏異及其矯正對策

王文龍

（湖州師范學院 農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 湖州 313000）

改革開放40年來，經(jīng)過整體性開發(fā)扶貧到區(qū)域性集中扶貧再到精準扶貧，中國扶貧事業(yè)取得很大進展，按照2010年農(nóng)村扶貧標準，中國農(nóng)村貧困率從1978年的97.5%下降到2017年的3.1%，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7 億下降到0.3 億。[1]但隨著扶貧工作的深入，扶貧難度越來越大，因為剩下的農(nóng)村貧困人口普遍缺乏自我發(fā)展能力，大部分集中于老、弱、病、殘家庭，需要政府進行兜底救助。農(nóng)村低保正是為這些特困人口提供兜底救助，使他們獲得基本生活保障的政策安排，它對于實現(xiàn)社會公平，全面建設(shè)小康社會，促進社會和諧發(fā)展都具有重要意義。然而，由于技術(shù)局限，制度缺陷與信息不對稱，農(nóng)村低保政策在實踐中存在著大量騙保，漏保、錯保，泛福利化與異化行為，不僅引發(fā)新的社會矛盾，損害政府公信力，助長權(quán)力尋租，也造成負向激勵，扭曲農(nóng)民價值觀，使農(nóng)村低保目標偏離初衷。只有盡快矯正農(nóng)村低保政策目標偏異，使農(nóng)村剩余貧困人口得到精準救助，才能補齊精準扶貧短板，順利實現(xiàn)全面小康社會目標。

一、國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標偏異的相關(guān)研究及其不足

自2007年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》以來，農(nóng)村低保制度就在全國全面鋪開，針對政策實施中存在的問題，學者們進行了大量研究，其中農(nóng)村低保政策目標偏異是學者們研究的重點。

（一）國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標偏異研究的成果

經(jīng)過十多年的研究，從已有文獻資料看，國內(nèi)學者對農(nóng)村低保政策目標偏異的研究主要集中于三個方面。

1.對農(nóng)村低保政策目標偏異類型進行了分析。學者們根據(jù)農(nóng)村低保政策目標偏異形成的原因、性質(zhì)與影響不同，將其分為五類。一是騙保，指通過提供虛假信息套取農(nóng)村低保的行為，包括瞞報、虛報自家或關(guān)系戶可支配收入，虛構(gòu)并不存在的低保戶，瞞報已經(jīng)過世的低保人繼續(xù)領(lǐng)取農(nóng)村低保金三種行為。[2]二是漏保。指一些符合條件的農(nóng)戶由于主客觀原因沒有被納入農(nóng)村低保，包括貧困戶由于文化水平較低被動放棄申報，部分農(nóng)戶由于收入核算存在偏差錯失低保資格，貧困戶由于信息閉塞錯過低保申報時機等形成的漏保，此外，部分農(nóng)民價值觀過于傳統(tǒng)或人緣較差也可能導致漏保。[3]三是錯保。指一些不符合條件的農(nóng)戶由于主客觀原因獲得了農(nóng)村低保資格，包括由于農(nóng)戶收入精準核算困難導致的錯保和人情保，關(guān)系保導致的錯保。[4]四是泛福利化。指農(nóng)村低保被迫承擔其他福利功能，導致其目標偏離，功能泛化。包括將農(nóng)村低保當做公共福利在社區(qū)相對貧困戶之間輪保，[5]也包括將農(nóng)村低保當作公共資源在農(nóng)村弱勢村民之間進行分配的拆保，并保。[6]五是目標異化。指農(nóng)村低保目標被扭曲，背離初衷，主要包括炫耀性尋租，低保特權(quán)化，維穩(wěn)保，控制保等四種類型。[7]

2.對農(nóng)村低保政策目標偏異的原因進行了分析。針對農(nóng)村低保目標的偏異，國內(nèi)學者主要從四個視角進行了原因分析。一是技術(shù)視角。主要從農(nóng)民收入量化核算困難角度和農(nóng)民收入核算成本過高角度解釋了農(nóng)村低保政策目標偏差原因。[8]二是制度視角。主要從中央集權(quán)管理體制存在管理鏈條較長，委托—代理層級過多角度與官僚體制惰性、路徑依賴角度解釋了農(nóng)村低保目標偏差原因。[9]三是權(quán)力視角。主要從權(quán)力尋租與權(quán)力競爭角度解釋了農(nóng)村低保目標瞄準偏差原因。[10]四是文化視角。主要從傳統(tǒng)的差序格局文化角度與功利主義價值觀崛起角度解釋了農(nóng)村低保政策目標偏異的原因。[11]

3.對農(nóng)村低保政策目標偏異的矯正對策進行了研究。根據(jù)農(nóng)村低保政策目標偏異產(chǎn)生的原因，學者們對應(yīng)地從技術(shù)進路，制度進路，權(quán)力進路，文化進路提出了矯正對策。一是技術(shù)進路。包括進一步完善農(nóng)戶收入核算指標體系，進一步改進收入核算方法，加強農(nóng)村信息化建設(shè)三個方面。[12]二是制度進路。包括取消指標分配，以全面的家計調(diào)查為依據(jù)確定農(nóng)村低保對象；進一步完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)村社會保障水平，根據(jù)各地農(nóng)村實際貧困率確定農(nóng)村低保率；并根據(jù)不同貧困程度劃分不同低保檔次三個方面。[13]三是權(quán)力進路。包括加強權(quán)力監(jiān)督，完善社區(qū)民主評議制度和農(nóng)村低保辦理程序三個方面。四是文化進路。包括復(fù)興農(nóng)村傳統(tǒng)文化，使農(nóng)民重建自強自立的傳統(tǒng)價值觀；教育農(nóng)民，糾正農(nóng)民的認知偏差，使農(nóng)民對農(nóng)村低保有正確認識兩個方面。[14]

（二）國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保政策目標偏異相關(guān)研究的不足

在看到國內(nèi)學者對農(nóng)村低保政策目標偏異研究取得豐碩成果的同時，也應(yīng)看到他們的研究還存在三大不足，直接影響中國農(nóng)村低保政策的實踐。

1.對農(nóng)村低保目標異化問題研究不足。國內(nèi)學者對騙保，漏保，錯保，農(nóng)村低保的泛福利化問題研究比較多，但對農(nóng)村低保目標的異化問題研究不足。廣義上農(nóng)村低保目標的泛福利化也是一種異化，但泛福利化只改變了農(nóng)村低保的救助對象，并沒有改變其救助本質(zhì)，民間反對較少。而炫耀性尋租，特權(quán)化，維穩(wěn)保，控制保都對社會起消解作用，會激化社會矛盾，削弱政府權(quán)威。炫耀性尋租以權(quán)力異化為前提，它導致腐敗與不公，擴大了社會貧富差距，強化了官本位，并形成示范效應(yīng)，引起社會廣泛不滿，激化社會矛盾，危及政府合法性。農(nóng)村低保特權(quán)化會導致新的不公，并刺激村民對農(nóng)村低保的過度競爭，使錯保問題，權(quán)力尋租問題更加嚴重。維穩(wěn)?？赡軐е罗r(nóng)村低保資源錯配，刺激無理上訪戶的更多欲求，并形成示范效應(yīng)，惡化基層治理環(huán)境?？刂票t將農(nóng)村低保性質(zhì)異化，侵害部分低保戶正當權(quán)利，形成人身依附，必然會催生新的社會矛盾，影響政府形象。因此，對于農(nóng)村低保目標異化問題，學界應(yīng)進一步加強研究。

2.對農(nóng)村低保政策目標偏異原因缺乏系統(tǒng)性分析。盡管學者們從不同角度對農(nóng)村低保政策進行了研究，但系統(tǒng)性的研究還比較少，相關(guān)研究呈現(xiàn)出碎片化，孤立化傾向，難以有效指導復(fù)雜的農(nóng)村低保實踐，導致農(nóng)村低保政策在實踐中出現(xiàn)大量的目標偏異，影響精準扶貧戰(zhàn)略的實現(xiàn)。作為一項系統(tǒng)工程，農(nóng)村低保目標瞄準受瞄準技術(shù)，宏觀制度設(shè)計，社區(qū)內(nèi)外不同利益主體權(quán)力博弈，社區(qū)文化變遷的綜合影響，只有進行整體性制度設(shè)計，才能有效提高農(nóng)村低保目標瞄準精度，減少目標的異化，任何碎片化的政策設(shè)計必然受到其他因素制約，實施效果有限。如對農(nóng)村低保目標的泛福利化問題，一般學者們往往從文化角度解釋其異化，賀雪峰教授進一步從制度層面解釋了泛福利化問題，認為部門之間缺乏溝通導致上級政府部門提供的農(nóng)村低保名額過多，在政府政策惰性與路徑依賴嚴重，內(nèi)地農(nóng)村經(jīng)濟分化程度普遍較低、區(qū)分度較小的情況下，地方性知識與共識導致農(nóng)村低保目標泛福利化。當然，農(nóng)村低保的泛福利化也與當前缺乏精準全面的家計調(diào)查，低保認定比較粗放有關(guān)。只有充分認識農(nóng)村低保政策目標偏異原因的復(fù)雜性，才能制定系統(tǒng)的矯正方案，有效提高農(nóng)村低保目標的瞄準精度。

本研究所有數(shù)據(jù)利用統(tǒng)計學軟件SPSS 20.0進行統(tǒng)計學分析，計量資料用均數(shù)±標準差±s)表示，多組采用單因素方差分析，兩組間比較采用t檢驗，以P<0.05為差異具有統(tǒng)計學意義。

3.提出的矯正方案缺乏系統(tǒng)性，往往治標不治本。對農(nóng)村低保政策目標偏異原因的片面認識必然導致其提出的矯正方案缺乏系統(tǒng)性，實施效果有限。還是以農(nóng)村低保的泛福利化為例，學者們提出的矯正方案是加強對農(nóng)民的社會保障知識教育，讓農(nóng)民正確認識農(nóng)村低保性質(zhì)，以有效減少農(nóng)村低保的泛福利化。但如果農(nóng)村低保瞄準技術(shù)不進一步提高，收入調(diào)查不進一步精準化，在面對大量缺乏區(qū)分度的低保申請戶時，農(nóng)村地方性知識依然可能導向泛福利化。并且，如果政府不積極完善農(nóng)村社會保障體系，使老，弱，病，殘得到應(yīng)有救助，不加強部門協(xié)作，實行比較精準的家計核查，合理減少農(nóng)村低保名額，則農(nóng)村低保政策的泛福利化依然難以避免。此外，學者們提出的矯正對策經(jīng)常流于表面，導致對策往往治標不治本，難以從根本上解決問題。以農(nóng)村低保特權(quán)化為例，由于福利捆綁，導致農(nóng)村低保戶的生活水平可能超過部分非低保戶的生活水平，形成福利反超，產(chǎn)生新的不公平，福利捆綁也導致低保戶對其他社會救助資源的機會壟斷，使真正需要救助的農(nóng)戶失去救助機會，造成新的不公平。因此，要解除農(nóng)村低保政策的特權(quán)化，就必須廢除福利捆綁政策，按照需要在村民之間合理分配各種救助資源。但這需要大量的入戶調(diào)查，政府各部門之間的密切配合，但基層政府既缺乏資源也缺乏意愿進行全面的家計調(diào)查。因此，要解決農(nóng)村低保特權(quán)化問題，還必須對中國的財稅體制進行重大改革，使基層有更多支配資源，同時進一步完善基層自治，加強政府監(jiān)督，提高行政效率，并積極鼓勵第三方社會公益組織發(fā)展，為政府提供更專業(yè)的社會服務(wù)，彌補政府慈善缺口。

二、當前政府農(nóng)村低保目標矯正對策的成效與不足

理論的進步推動實踐的發(fā)展，正是認識到農(nóng)村低保目標存在嚴重偏異，政府相關(guān)部門對農(nóng)村低保政策進行了矯正，使其目標瞄準精度不斷提高，一定程度上促進了社會公平，維護了社會和諧。但由于理論本身的不完善，加上行政體制改革滯后，導致這些矯正對策存在很大局限，效果有限。

（一）政府采取的農(nóng)村低保目標矯正對策

1.不斷加強農(nóng)村低保管控能力。通過進一步規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，有效堵塞制度漏洞。為減少農(nóng)村低保目標偏差，中央政府不斷規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，強化程序的執(zhí)行。在農(nóng)村低保辦理過程中，主管部門特別強調(diào)村政府應(yīng)對農(nóng)村低保申報材料進行認真審核，調(diào)查，組織有代表性的社區(qū)民主評議會進行認真評審，對審核結(jié)果進行有效公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣民政部門應(yīng)對村政府上報的低保名單進行認真審核，對審批結(jié)果進行有效公示，對公示結(jié)果異議要及時反饋。此外，為減輕農(nóng)村低保審核工作負擔，提高低保瞄準精度，政府部門在人均可支配收入之外，還根據(jù)本地實際情況對農(nóng)村低保進行了門檻控制，將有勞動能力卻長期好逸惡勞導致家庭貧困的農(nóng)戶，子女有正常贍養(yǎng)能力卻不盡贍養(yǎng)義務(wù)導致貧困的農(nóng)戶，非不可抗力因素超額經(jīng)濟支出導致貧困的農(nóng)戶，家庭有經(jīng)營性實業(yè)的農(nóng)戶，家庭有財政供養(yǎng)的直系親屬的農(nóng)戶等直接排除在農(nóng)村低保之外。通過門檻控制，規(guī)范農(nóng)村低保辦理程序，政府不斷加強對農(nóng)村低保的管控。

2.不斷提高農(nóng)村低保瞄準技術(shù)。一是進一步完善農(nóng)戶收入核算方法。通過優(yōu)化農(nóng)戶收入核算指標，將其根據(jù)不同性質(zhì)歸入經(jīng)營性收入，工資性收入，財產(chǎn)性收入，轉(zhuǎn)移性收入，使農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)更為明晰，收入核算更加精準。通過設(shè)計虛擬收入計算方法，低成本地對農(nóng)戶收入進行比較精準的核算，提高了農(nóng)村低保目標瞄準效率。二是進一步提高農(nóng)村低保管理的信息化水平。通過完善農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施，加強相關(guān)部門人員的專業(yè)技術(shù)培訓，推動部門之間的信息交流與合作，建設(shè)農(nóng)村低保資料數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)農(nóng)村低保的大數(shù)據(jù)管理。三是對農(nóng)村低保金進行分檔發(fā)放。由于農(nóng)村低保戶家庭人均收入存在差異，單一標準的低保金發(fā)放忽視這種差異，必然導致分配不公，重度貧困戶無法滿足正常生活需求，輕度貧困戶卻分配過多，形成收入反超。根據(jù)農(nóng)村低保戶收入差異對低保金進行分檔發(fā)放，能夠?qū)崿F(xiàn)比較公平的低保資源分配。

3.不斷提高農(nóng)村低保辦理的民主水平。為防止基層政府官員利用自己的行政權(quán)力獨斷專行，使農(nóng)村低保變成唐僧肉，政府進一步完善了社區(qū)民主評議制度。通過讓更多利益相關(guān)者，獨立第三方機構(gòu)參與民主評議，使社區(qū)民主評議會具有廣泛代表性，以防止少數(shù)人的控制，保證農(nóng)村低保評議結(jié)果的公正。為防止基層官員利用信息優(yōu)勢暗箱操作影響農(nóng)村低保目標，政府要求對農(nóng)村低保評議結(jié)果，縣民政部門審核結(jié)果進行有效公示，以接受群眾監(jiān)督，實現(xiàn)陽光行政，防止基層政府官員的機會主義行為，減少農(nóng)村低保政策目標偏異。

4.不斷精細化農(nóng)村低保管理手段。隨著精準扶貧的推進，國家對農(nóng)村扶貧資源投入的增加，農(nóng)村低保審核也逐步精細化，要求對低保戶進行詳細的入戶摸底調(diào)查，并將相關(guān)調(diào)查資料建檔立卡。入戶調(diào)查為農(nóng)村低保的評議，審核提供了客觀依據(jù)，有效減少了人情保，關(guān)系保，福利保的存在，并壓縮了家族文化，派系文化作用的空間，減少了錯保的可能性。詳細的家計調(diào)查，農(nóng)村低保管理信息化水平的提高，大數(shù)據(jù)管理也為精準扶貧提供了依據(jù)，能夠有效防止農(nóng)村低保資源過剩和泛福利化，有利于對農(nóng)村低保進行動態(tài)的調(diào)整，打破農(nóng)村低保的終身制，實現(xiàn)農(nóng)村低保資源的優(yōu)化配置，促進社會和諧。

（二）政府農(nóng)村低保目標矯正對策的成效與不足

農(nóng)村低保目標矯正對策有效提高了農(nóng)村低保目標瞄準精度，優(yōu)化了低保資源配置效率，促進了社會公正。從農(nóng)村低保保障的人數(shù)看，近兩年由于瞄準技術(shù)提高，管控力度加大，導致農(nóng)村低保保障人數(shù)出現(xiàn)較大幅度下降，從2015年的4903.6 萬人下降到2018年的3940.6 萬人，農(nóng)村低保率由2013年最高峰的8.6%下降到2018年的5%左右，但依然高于國家3.1%的貧困率，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。從農(nóng)村低保保障水平看，人均保障收入有大幅提高，低保金由2015年的人均3178 元/人·年提高到2018年的4754 元/人·年。農(nóng)村低保瞄準精度的提高使農(nóng)民對農(nóng)村低保整體滿意度大幅提升，[1]但分類看，農(nóng)村低保目標矯正對策效果卻存在很大差異，需進一步完善。

1.騙保，漏保問題基本得到解決。隨著反腐力度加大，農(nóng)村低保辦理程序、社區(qū)民主評議制度、信息公開制度的不斷完善，對權(quán)力監(jiān)督的強化都使騙保難度增大。而村民權(quán)力意識的覺醒，價值觀的改變，信息的暢通都使村民漏保的可能性減少。因此，從總體看，農(nóng)村低保目標瞄準政策的完善使騙保，漏保問題大幅減少。但在中西部部分地區(qū)，由于基層政府懸浮且組織渙散，強人治村與惡人治村普遍存在，村民原子化嚴重，青壯年人口大量流失，導致農(nóng)村低保民主評議，公示程序經(jīng)常被取消，或被地方黑惡勢力把持，形同虛設(shè)。在這些地方，騙保，漏保問題還不同程度存在，甘肅楊改蘭事件只是冰山一角。在越貧困的地區(qū)，地方政府組織越渙散，黑惡勢力越猖獗，騙保，漏保問題越有可能存在。

2.錯保問題，目標異化問題大幅減少。隨著目標瞄準技術(shù)的不斷改進，管理的精細化，基于技術(shù)問題的錯保不斷減少。中央政府對低保名額的較大幅度收縮，也減少了錯保機會。而農(nóng)村低保辦理程序的不斷完善，農(nóng)村低保材料審核的嚴格化，也減少了錯保的可能。社區(qū)民主評議制度的不斷完善，審核結(jié)果，審批結(jié)果的公開公示化，也對權(quán)力尋租形成制約與監(jiān)督，使人情保，關(guān)系保難以遁形，有效減少了人為的錯保行為。反腐斗爭的不斷深化，也使炫耀性尋租風險大增，有效減少了權(quán)力尋租造成的農(nóng)村低保異化。隨著農(nóng)村低保戶權(quán)力意識的覺醒，基于人身依附關(guān)系的控制保越來越受到低保戶抵制，輿論譴責，也不斷減少。但由于扶貧體制的路徑依賴，基層治理資源的匱乏，以及行政部門的惰政與長期的剛性維穩(wěn)思維，使農(nóng)村低保福利捆綁形成的特權(quán)保及維穩(wěn)保依然大量存在。

通過對政府農(nóng)村低保目標矯正對策效果的分析可以發(fā)現(xiàn)，雖然這些矯正對策有效減少了農(nóng)村低保政策目標偏異，提高了農(nóng)村低保目標瞄準精度，但在關(guān)鍵性的維穩(wěn)保，特權(quán)保，泛福利化問題上，這些矯正對策作用有限，并且，漏保，騙保，人情保，關(guān)系保等問題依然在部分落后地區(qū)存在。要進一步提高農(nóng)村低保目標瞄準精度，就必須進一步完善農(nóng)村低保目標矯正對策。

（三）當前政府農(nóng)村低保目標矯正對策存在的主要問題

由于農(nóng)村低保目標瞄準是一個系統(tǒng)工程，因此要對農(nóng)村低保政策目標偏異進行矯正，就必須進行系統(tǒng)的對策調(diào)整，片面、孤立的對策調(diào)整效果有限。當前政府的農(nóng)村低保目標矯正對策效果有限就在于其對策比較片面，缺乏系統(tǒng)性。

1.政府的矯正對策缺乏系統(tǒng)性。由于農(nóng)村低保政策目標偏異原因復(fù)雜，有一因多果、一果多因、多因多果等多種情況，只有采取系統(tǒng)性的解決方案才能標本兼治，否則效果有限。以錯保問題為例，錯保有可能因為瞄準技術(shù)原因?qū)е?；也可能因為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村低保資源投入過多，甄別困難導致；也可能因為基層政府癱瘓，惡人治村，強人治村導致社區(qū)民主評議制度，審核結(jié)果公示制度虛化，內(nèi)部人控制，精英俘獲導致；還可能由于宗族勢力，家族勢力，派系勢力權(quán)力博弈導致；而鄉(xiāng)村的原子化，對公共事務(wù)的冷漠，物質(zhì)主義，功利主義思想的蔓延也助長、放任了錯保行為。因此，僅僅從農(nóng)村低保辦理程序，農(nóng)村低保目標瞄準技術(shù)入手，不解決當前基層治理中的權(quán)力失衡，不對農(nóng)村的宗族勢力，家族勢力，派系勢力進行有效約束，不改變農(nóng)村原子化現(xiàn)狀，不組織農(nóng)民，改變農(nóng)民的錯誤觀念與價值觀，錯保問題就難以從根本上矯正。

2.政府的矯正對策遭遇體制障礙，難以有效落實。隨著改革進入深水區(qū)，體制障礙已成為中國現(xiàn)代化的瓶頸。從農(nóng)村低保角度看，瞄準技術(shù)、低保辦理程序都已經(jīng)比較完善，但能否讓技術(shù)發(fā)揮作用，讓程序落實，則受到行政體制改革滯后的制約。由于鄉(xiāng)村自治水平低，精英外流嚴重，中西部廣大農(nóng)村強人治村，惡人治村普遍，鄉(xiāng)村的空心化，農(nóng)民的原子化也為基層政府的惰政、腐敗創(chuàng)造了溫床。對部分基層政府官員來說，精準的家計調(diào)查既耗費精力，資源，也缺乏必要性，粗略的社區(qū)瞄準更能為自己渾水摸魚創(chuàng)造條件，使人情保，關(guān)系保蒙混過關(guān)。由于鄉(xiāng)村自治水平低，權(quán)力缺乏約束，基層政府官員往往自行其是，不進行民主評議，或選擇自己人進行缺乏代表性的民主評議，不進行公示，或在不合適的地點、時間進行公示，使政府對農(nóng)村低保的監(jiān)控形式化。農(nóng)民的大量外流，原子化導致社會監(jiān)督形同虛設(shè)，加上農(nóng)村信息不發(fā)達造成信息不對稱，進一步增加了社會監(jiān)督難度。而城鄉(xiāng)二元體制導致的農(nóng)村社會保障體系不完善且保障水平低，財稅體制不合理導致的基層資源匱乏，政府管理粗放導致的指標分配，都對農(nóng)村低保的泛福利化，特權(quán)化負有責任。而維穩(wěn)體制的長期存在，法治建設(shè)的滯后，也為維穩(wěn)保的存在創(chuàng)造了條件。因此，不深化行政體制改革，進一步完善鄉(xiāng)村自治，將農(nóng)民組織起來，農(nóng)村低保的目標偏異就難以根治。

三、進一步完善農(nóng)村低保目標矯正對策

鑒于農(nóng)村低保目標偏差是多種因素綜合作用的結(jié)果，政府的矯正對策遭遇體制瓶頸，要進一步完善農(nóng)村低保目標矯正對策，提高農(nóng)村低保瞄準精度，就必須進行系統(tǒng)系的政策調(diào)整，特別是對農(nóng)村行政體制進行重點突破。

1.進一步完善農(nóng)村低保目標瞄準技術(shù)，提高瞄準精度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與精準扶貧戰(zhàn)略的實施，大量人力、物力資源向鄉(xiāng)村的投入，對貧困戶全面的家計調(diào)查與建檔立卡，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善，各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與合作，數(shù)據(jù)庫的建立與信息共享，都為農(nóng)村低保大數(shù)據(jù)核查創(chuàng)造了條件。而虛擬收入計算方法，農(nóng)村低保門檻控制的不斷加強，也為社區(qū)精準瞄準提供了新工具。應(yīng)該說，農(nóng)村低保目標瞄準技術(shù)已經(jīng)比較完善，當前最大問題是政府缺乏必要資源對農(nóng)村低保戶進行精準的家計調(diào)查，只有充分利用社會力量，特別是第三方志愿力量，如各種公益社會組織，高校，科研院所，鄉(xiāng)賢理事會，鄉(xiāng)村慈善組織，才能有效彌補政府的人力資源缺口，提高調(diào)查的專業(yè)性與可信度。此外，對于農(nóng)村低保資格的門檻控制，也不應(yīng)過于教條，必須根據(jù)實際情況合理執(zhí)行。如民政部規(guī)定，直系親屬有財政供養(yǎng)的農(nóng)戶不允許申請低保，但如果夫妻雙方父母四人都是農(nóng)民，夫妻只有一人體制內(nèi)就業(yè)，收入較低，在三線以上城市，背負巨額房貸，生活、教育支出壓力巨大，這種家庭在城市都屬于底層，根本沒有精力照顧雙方父母。這種情況農(nóng)村很多，雙方老人為獨生子女讀書耗盡財富，但子女缺乏贍養(yǎng)能力，導致老年生活貧困，對這類農(nóng)戶政府也應(yīng)酌情考慮納入低保。

2.改革財稅體制，增強基層財政實力，完善農(nóng)村社會保障制度，提高農(nóng)民社會保障水平。分稅制強干弱枝有效增強了中央財政實力，推動了全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過轉(zhuǎn)移支付縮小了地區(qū)經(jīng)濟差距，增強了國家宏觀調(diào)控能力。但這是以犧牲微觀經(jīng)濟效率為代價，也導致城鄉(xiāng)差距越來越大，三農(nóng)問題不斷惡化。農(nóng)村的衰敗與中西部鄉(xiāng)村的空心化使鄉(xiāng)村貧困問題長期存在，鄉(xiāng)村自治虛化。鄉(xiāng)村財政的匱乏，債務(wù)沉重也影響到鄉(xiāng)村社會保障體系的完善與保障水平的提高，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的提供，導致城鄉(xiāng)生活水平差距持續(xù)擴大，鄉(xiāng)村人口大量流失，形成惡性循環(huán)。因此，要從根本上提高農(nóng)民福利，完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)民社會保障水平，就必須改革財稅體制，讓鄉(xiāng)村獲得更多的資源，這既有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，鄉(xiāng)村自治與鄉(xiāng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善，也能夠為農(nóng)民提供更多的社會保障項目，從根源上避免農(nóng)村低保的泛福利化。此外，政府也應(yīng)該調(diào)整農(nóng)村社會保障結(jié)構(gòu)，提高社會保障水平，使社會保障資源更合理分配，以有效減少福利捆綁導致的特權(quán)化與新的不公。在新的農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建中，農(nóng)民基本養(yǎng)老金制度應(yīng)進行重大改革，當前公務(wù)員退休金普遍高于6000 元每月，事業(yè)單位退休金普遍高于3000 元每月，企業(yè)員工退休金普遍高于1500 元每月，但農(nóng)民基本養(yǎng)老金普遍在100 元每月左右，完全不成比例，根本不能滿足他們的基本生活需要，應(yīng)該大幅提高，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌。

3.進一步推進鄉(xiāng)村自治，鼓勵民間公益組織發(fā)展。早在1982年《憲法》中就有村民自治的內(nèi)容，在上世界90年代初，借改革開放東風，各地紛紛進行了村民自治實踐。然而，經(jīng)過30 多年的實踐，村民自治并沒有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣市一級推進，反而出現(xiàn)了式微跡象，各地普遍存在的惡人治村，強人治村是其典型表現(xiàn)。村民自治之所以難以推進，就在于村民選舉的村長沒有權(quán)力，政府委派的村支書壟斷權(quán)力，對村民自治釜底抽薪，并且，在很多地方，村委會人員基本被上級部門指定，村民投票只是一個形式。只有合理劃分村兩委事權(quán)，讓村民自治落實，使村民真正享有民主選舉，民主決策，民主管理，民主監(jiān)督的權(quán)力，才能對基層政府權(quán)力形成有效監(jiān)督，防止農(nóng)村低保社區(qū)民主評議，農(nóng)村低保審核結(jié)果，審批結(jié)果公示走形式，及時糾正低保偏差。鑒于當前農(nóng)村空心化嚴重，農(nóng)民工大部分春節(jié)才回家，建議村委換屆時間普遍調(diào)整到春節(jié)，并充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)充分傳遞候選人信息，使在外村民也能通過電話，郵件，微信投票。此外，政府也應(yīng)鼓勵民間公益組織發(fā)展，如鄉(xiāng)賢理事會，鄉(xiāng)賢參事會，各種鄉(xiāng)村慈善組織，這些組織既能夠?qū)︵l(xiāng)村自治機構(gòu)提供日常監(jiān)督，彌補鄉(xiāng)村空心化帶來的日常監(jiān)督不足，也能夠彌補政府資源的不足，為鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村慈善提供支持。并且，作為第三方，由于利益中立，相對于政府更具公信力，能夠為農(nóng)村低保審核提供第三方評議。作為民間自治機構(gòu)，鄉(xiāng)賢理事會與鄉(xiāng)賢參事會由城鄉(xiāng)精英組成，比較能夠超越宗族主義，家族主義，派系局限，保持中立地位，因此也應(yīng)該吸納進社區(qū)民主評議會，這對于減少權(quán)力博弈導致的農(nóng)村低保錯保很有意義。

4.發(fā)展農(nóng)村教育，提高農(nóng)民素質(zhì)，讓農(nóng)民樹立正確的價值觀。鄉(xiāng)村權(quán)力失控導致的人情保，關(guān)系保，騙保都與農(nóng)民權(quán)力意識較弱有關(guān)；而基于家族，宗族，派系利益博弈導致的錯保則與農(nóng)民文化水平較低，缺乏現(xiàn)代公正思想有關(guān)；部分農(nóng)戶不顧自身條件不夠，通過各種手段積極爭取農(nóng)村低保資格，以享受農(nóng)村低保為榮，則與其價值觀扭曲，缺乏自強自立精神有關(guān)；部分村民無論是老、弱、病、殘還是其他原因都要求獲得農(nóng)村低保救助，則與其認知能力較低有關(guān)；部分村民將農(nóng)村低保看作政府施舍，或村干部人情，從而被村干部控制，形成一定的人身依附，則與其濃厚的官本位思想有關(guān)。所有這些不合理的行為都與農(nóng)民整體素質(zhì)較低有關(guān)，都直接或間接地加劇了農(nóng)村低保目標的偏異。只有加強農(nóng)村教育，提高農(nóng)民整體素質(zhì)，才能使他們成為合格的現(xiàn)代公民。也只有成為合格的現(xiàn)代公民，農(nóng)民才會積極爭取個人權(quán)力，接受現(xiàn)代公正思想，突破狹義的宗族，家族，派系利益局限，追求社會的公平正義，樹立自強自立的正確價值觀，破除官本位崇拜，正確認識各項社會保障的性質(zhì)與功能定位，為農(nóng)村低保的精準瞄準創(chuàng)造良好社會環(huán)境。當然，考慮到當前中國城鄉(xiāng)教育差距越來越大，應(yīng)試教育泛濫的現(xiàn)實，要提高農(nóng)民素質(zhì)，中國政府還有很多工作要做。