慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助問(wèn)題研究

段祥偉

一、研究背景和意義

（一）研究背景

1.我國(guó)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平不斷提高，可以說(shuō)人口老齡化現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)是我國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性的體現(xiàn)；但老齡化社會(huì)的矛盾也日益凸顯，亟需得到有效應(yīng)對(duì)。例如，政府在離退休職工養(yǎng)老金和福利費(fèi)的財(cái)政支出持續(xù)增加；老齡人口呈高齡化趨勢(shì)，家庭小型化、空巢化現(xiàn)象突出，老年人在居家養(yǎng)老、醫(yī)療保障、護(hù)理照料、精神文化生活等方面的需求呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。然而，無(wú)論是政府還是市場(chǎng)均未能及時(shí)滿足人民群眾在這一方面的新期待。

2.我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)救助明顯不足

2014年頒布實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》規(guī)定了最低生活保障制度、特困人員供養(yǎng)制度等社會(huì)救助制度，但未能明確規(guī)定“養(yǎng)老服務(wù)救助”制度。隨著人口老齡化程度的加劇，在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)還未充分發(fā)展、老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求日益增加的前提下，確立養(yǎng)老服務(wù)救助制度是解決當(dāng)前“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”的有益制度創(chuàng)舉。

“養(yǎng)老服務(wù)需求”是老年人最基本的需求，也是最核心的需求。但“養(yǎng)老服務(wù)救助需求”并不完全等同于“老年人救助需求”，目前的社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定實(shí)質(zhì)上仍然是以“經(jīng)濟(jì)收入”和“家庭財(cái)產(chǎn)狀況”等“經(jīng)濟(jì)上認(rèn)定”為核心，但有些空巢老年人由于經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)寬裕，或者法定義務(wù)撫養(yǎng)人、扶養(yǎng)人有能力盡其義務(wù)卻由于種種原因未能盡其義務(wù)等原因，民政部門無(wú)法將這些老年人納入到救助保障范圍。但這一部分老年人也是養(yǎng)老服務(wù)救助的需求方，尤其是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的需求方。例如有些老年人的子女長(zhǎng)期定居國(guó)外，這些老年人又是能夠按時(shí)領(lǐng)取退休金、高齡津貼等資金的空巢老年人，由于經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好，不足以將其納入到政府救助范圍，但其經(jīng)濟(jì)狀況也不足以購(gòu)買養(yǎng)老所需的相應(yīng)服務(wù)。

另外，在當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不平衡、不充分的情況下，“有錢”不一定能夠解決多層次、多樣化的“養(yǎng)老”服務(wù)需求。老年人隨著身體機(jī)能的不斷退化，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求也隨之變化。目前國(guó)內(nèi)還未制定老年人失能程度（或養(yǎng)老服務(wù)救助等級(jí)）評(píng)估的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而且社會(huì)救助的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)又具有一定的滯后性，這就給養(yǎng)老服務(wù)救助的精準(zhǔn)識(shí)別造成一定困難。無(wú)論是目前的學(xué)界，還是實(shí)操層面，往往將“養(yǎng)老服務(wù)救助”與“老年人救助”相混淆，其結(jié)果是要么“眉毛胡子一把抓”造成資源浪費(fèi)，要么“忽略不計(jì)”造成“應(yīng)保未?！薄?/p>

（二）研究意義

國(guó)內(nèi)學(xué)界討論“老年人救助”的較多，但專門聚焦于“養(yǎng)老服務(wù)救助”這一問(wèn)題的較少。筆者于2019年4月15日在中國(guó)知網(wǎng)上檢索后發(fā)現(xiàn)，研究當(dāng)今養(yǎng)老問(wèn)題并將“養(yǎng)老服務(wù)救助”設(shè)定為關(guān)鍵詞的文章為0 篇，將“養(yǎng)老救助”一詞設(shè)定為關(guān)鍵詞的學(xué)術(shù)論文僅有3 篇。隨著我國(guó)老齡化程度的進(jìn)一步加劇和新時(shí)代的要求，需要充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)救助的重要意義，進(jìn)一步厘清“養(yǎng)老救助”這一概念，尤其是要避免與“老年人救助”相混淆。

1.發(fā)展多元共治理論和社會(huì)建構(gòu)理論

發(fā)展多元共治理論，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的今天，在我國(guó)社會(huì)治理和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程中，有著中國(guó)特色的多元共治制度是我國(guó)社會(huì)治理的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新。當(dāng)前，在我國(guó)發(fā)展和完善多元共治制度有其必要性和優(yōu)越性?！肮仓螌?shí)際上是多元主體通過(guò)協(xié)商、博弈與合作的機(jī)制相互融合，在相互融合的過(guò)程中，彼此的邊界和利益被完全打碎，一個(gè)代表共同利益的結(jié)果呈現(xiàn)出來(lái)。這個(gè)結(jié)果無(wú)法瓜分，它是所有主體共同擁有的，與所有主體的利益相聯(lián)系，輻射所有的主體，有效避免了搭便車行為（王名、蔡志鴻、王春婷，2014：19）?！?014年3月5日，李克強(qiáng)總理在《2014年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中首次提出：“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理?！冒l(fā)揮社會(huì)組織在公共服務(wù)和社會(huì)治理中的作用?！边@是對(duì)我國(guó)以往社會(huì)治理實(shí)踐的總結(jié)，也是對(duì)新形勢(shì)下社會(huì)治理實(shí)踐的新要求。2014年5月1日起正式施行的《社會(huì)救助暫行辦法》第七條明確規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)力量參與社會(huì)救助?！薄渡鐣?huì)救助暫行辦法》第十章對(duì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的方式，社會(huì)力量參與社會(huì)救助享有的各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策作了詳細(xì)規(guī)定。2016年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》，指出社會(huì)組織是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，要重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展包括公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類在內(nèi)的四類社會(huì)組織。本文旨在專門研究當(dāng)前社會(huì)背景下的慈善組織參與老年人養(yǎng)老服務(wù)救助的問(wèn)題，為進(jìn)一步發(fā)展和完善多元共治制度提供支撐。

發(fā)展社會(huì)建構(gòu)理論。第二次世界大戰(zhàn)后形成的結(jié)構(gòu)功能主義社會(huì)學(xué)理論側(cè)重對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的制度性結(jié)構(gòu)進(jìn)行功能分析，主張用功能分析方法認(rèn)識(shí)和說(shuō)明整個(gè)社會(huì)體系和社會(huì)制度之間的關(guān)系，認(rèn)為社會(huì)生活之所以能維持下去,是因?yàn)樯鐣?huì)找到了合適的手段(結(jié)構(gòu))去滿足人類的需要(功能)，其最重要的理論是社會(huì)均衡論（瑞澤爾，2018：66-87）。根據(jù)社會(huì)均衡論和社會(huì)沖突理論，發(fā)生社會(huì)沖突或者社會(huì)不可持續(xù)發(fā)展必然是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)和功能的不均衡發(fā)展所導(dǎo)致（瑞澤爾，2018：89）。從政治學(xué)上來(lái)說(shuō)，任何一個(gè)科學(xué)發(fā)展的政治統(tǒng)治集團(tuán)都有義務(wù)發(fā)揮自己的政治統(tǒng)治功能，通過(guò)多種形式的治理、管理手段，更好地分配社會(huì)資源、平衡社會(huì)利益、解決社會(huì)矛盾，從而創(chuàng)造更多的政治合法性資源，以鞏固自己的執(zhí)政地位。本文通過(guò)探討當(dāng)前老齡化程度日益深化背景下的社會(huì)現(xiàn)狀和主要矛盾，以期能夠通過(guò)政策理論研究，更好地完善相關(guān)社會(huì)政策工具箱，盡可能釋放社會(huì)力量的積極性主動(dòng)性，建構(gòu)和完善更加科學(xué)的機(jī)制，更好地分配社會(huì)資源、平衡社會(huì)利益、解決社會(huì)矛盾，更好地解決當(dāng)前新時(shí)代背景下的相關(guān)慈善組織管理、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)救助等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為更好地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)提供理論支撐。

2.探索提升國(guó)家治理能力和社會(huì)治理能力，為應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)提供支撐

以人民為中心的發(fā)展理念是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的核心價(jià)值取向，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全黨必須牢記，為什么人的問(wèn)題，是檢驗(yàn)一個(gè)政黨、一個(gè)政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)（習(xí)近平，2017：44）?！倍夏耆松鐣?huì)救助政策聚焦于符合救助政策的的老年人的物質(zhì)生活保障問(wèn)題，隨著社會(huì)的發(fā)展、物價(jià)的上漲、多樣化的養(yǎng)老需求涌現(xiàn)等因素的出現(xiàn)，當(dāng)養(yǎng)老需求高于政府提供的老年人物質(zhì)生活保障水平時(shí)，物質(zhì)生活保障制度就不一定能夠及時(shí)滿足一部分老年人的養(yǎng)老需求，而保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整、普惠性救助服務(wù)的政策制定和提供需要一定的周期。而慈善組織作為社會(huì)力量，具有民間性、靈活性、機(jī)動(dòng)性，圍繞的是“慈善養(yǎng)老”問(wèn)題，關(guān)注的群體包括由于種種原因沒(méi)有被納入到現(xiàn)行社會(huì)救助體系保障下的那一部分需要養(yǎng)老救助的老年人。

另外，同步推進(jìn)社會(huì)治理是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的客觀需要（劉家強(qiáng)、彭家瑞、魯勇等，2018：3）。要同時(shí)兼顧好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展及福利政策，否則貧富差距逐漸拉大會(huì)導(dǎo)致個(gè)體的局部矛盾發(fā)展到群體性、階層性矛盾，“社會(huì)治理就是把社會(huì)當(dāng)作一個(gè)有機(jī)整體，通過(guò)運(yùn)用多種手段，積極化解社會(huì)矛盾，對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，使社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過(guò)程（劉家強(qiáng)、彭家瑞、魯勇等，2018：5）?！狈e極探討社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)救助，貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神，確保政策有效落實(shí)，提升國(guó)家治理能力和社會(huì)治理能力的一項(xiàng)有利舉措。

總之，一般語(yǔ)境下的老年人救助是指對(duì)老年人的物質(zhì)救助，而養(yǎng)老服務(wù)救助則包含對(duì)老年人物質(zhì)救助、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)等內(nèi)容，并以實(shí)現(xiàn)人口紅利、提升老年人“獲得感”“幸福感”“安全感”，讓老年人有尊嚴(yán)地度過(guò)晚年等老齡化社會(huì)目標(biāo)為目的。鼓勵(lì)和發(fā)展慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助，給有養(yǎng)老服務(wù)救助需求的老年人提供多元化救濟(jì)途徑，是政府兜底保障的有益補(bǔ)充，使老年人在養(yǎng)老服務(wù)救助方面有更多的選擇性。

二、慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的合法性分析

無(wú)論是從慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的理論基礎(chǔ)來(lái)看，還是以現(xiàn)代社會(huì)救助倫理為視角，從社會(huì)救助的內(nèi)涵、對(duì)象、責(zé)任主體等方面考察，慈善組織參與社會(huì)救助都具有正當(dāng)性和合法性。

（一）從慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的理論基礎(chǔ)來(lái)看

慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的理論基礎(chǔ)有很多，囿于篇幅，本文著重介紹習(xí)近平總書記關(guān)于民政民生的重要論述、馬克思主義人的社會(huì)性理論、市場(chǎng)失靈與政府失靈理論。

1.習(xí)近平總書關(guān)于記民政民生的重要論述

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記為核心的黨中央堅(jiān)持以人民為中心，把增進(jìn)民生福祉作為發(fā)展的根本目的，在發(fā)展中保障和改進(jìn)民生，“既盡力而為，又量力而行”，牢牢抓住廣大人民群眾“最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各個(gè)方面的積極性主動(dòng)性，取得了一系列開(kāi)創(chuàng)性成就。“要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，將收入提高建立在勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的基礎(chǔ)上，將福利水平提高建立在經(jīng)濟(jì)和財(cái)力可持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上……做好民生工作，必須堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有，讓所有勞動(dòng)者在推動(dòng)發(fā)展中分享發(fā)展成果（中共中央宣傳部，2018：229）?！?/p>

2.馬克思主義人的社會(huì)性理論

1845年馬克思在《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》中指出：“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和（卡爾·馬克思，2009：501）。”這句話深刻地揭示了人的本質(zhì)理論和人的社會(huì)性理論，科學(xué)地指出了必須從社會(huì)關(guān)系中來(lái)認(rèn)識(shí)、把握人的社會(huì)性和人的本質(zhì)。打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善包括社會(huì)協(xié)同、公眾參與在內(nèi)的社會(huì)治理機(jī)制是提高社會(huì)治理社會(huì)化、專業(yè)化水平的重要途徑，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的必由之路。慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助不但能夠升華慈善組織、捐助對(duì)象的社會(huì)價(jià)值，還能夠釋放人口紅利，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展，增強(qiáng)廣大人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

3.市場(chǎng)失靈與政府失靈理論

在資本主義社會(huì)初期，為了鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，政府主張自由、放任、完全開(kāi)放的市場(chǎng)政策，交由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)對(duì)資源的配置，具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但帕累托最優(yōu)狀態(tài)和一般均衡只有在完全競(jìng)爭(zhēng)的條件下才能實(shí)現(xiàn)。政府的有效干預(yù)確實(shí)可以在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，但由于公共決策失誤、公共產(chǎn)品供給不足或低效、政府權(quán)力尋租、政府機(jī)構(gòu)臃腫等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)致政府干預(yù)能力的局限性，使得政府失靈成為可能。在市場(chǎng)失靈、政府失靈在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中均一一應(yīng)驗(yàn)的背景下，人們將視野轉(zhuǎn)向“第三部門”，福利多元主義也應(yīng)運(yùn)而生。1978年沃爾芬德在《志愿組織的未來(lái)報(bào)告》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了志愿組織所能起到的作用，極力主張通過(guò)將福利多元主義納入到福利提供主體行列。作為“第三部門”的慈善組織由于具有非營(yíng)利性、非政府性、志愿性、公益性等特點(diǎn)，能夠有效避免市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制所帶來(lái)的弊端，成為市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制的有益補(bǔ)充。

（二）從民生事業(yè)的全民性來(lái)看

黨的十九大報(bào)告宣示中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了新時(shí)代，新時(shí)代的歷史方位形成了與新時(shí)代相適應(yīng)的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，以及在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下確立的一系列治國(guó)理政的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、行動(dòng)方案，“新時(shí)代要求民政部門提供面向全民的服務(wù)……在養(yǎng)老服務(wù)與老年人福利方面，過(guò)去民政部門僅僅提供城鄉(xiāng)孤寡老人供養(yǎng)。伴隨人口與家庭結(jié)構(gòu)變遷、離退休人員從單位剝離，以及社會(huì)發(fā)展進(jìn)步，需要社會(huì)化服務(wù)的對(duì)象便變成了全國(guó)所有的老年人……從服務(wù)數(shù)百萬(wàn)老年人到服務(wù)數(shù)億老年人，這就是民政部門在新時(shí)代的職責(zé)所系，也是民政事業(yè)發(fā)展的重要方向（鄭功成，2018：29-30）?！?/p>

在新時(shí)代，發(fā)展老年人的福利保障事業(yè)是執(zhí)政黨貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，健全慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)、老年人福利保障事業(yè)是深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神、切實(shí)提升廣大老年人及其利益相關(guān)者的獲得感、幸福感、安全感的有利措施。

（三）從社會(huì)救助的內(nèi)涵上來(lái)看

民政部部長(zhǎng)黃樹(shù)賢指出：“社會(huì)救助工作正在從單一的現(xiàn)金救助向多維度保障轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)單的生活型救助向物質(zhì)保障與生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會(huì)融入相結(jié)合的綜合型救助拓展?！贬槍?duì)多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)工作要既保障貧困失能老年人的基本養(yǎng)老需求，又要有效滿足其他群體高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)需要，不斷推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展（黃樹(shù)賢，2018：001 版）。新時(shí)代的社會(huì)救助政策要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，在老年人救助方面應(yīng)打破以往現(xiàn)金救助的藩籬，在養(yǎng)老服務(wù)救助政策制定方面要立足于滿足人民群眾多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，切實(shí)貫徹“民政為民，民政愛(ài)民”的工作理念，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系”。

（四）從社會(huì)救助的對(duì)象上來(lái)看

社會(huì)救助的實(shí)際對(duì)象是一定政策意義下符合法定條件的弱勢(shì)群體?！皬纳鐣?huì)救助制度的理論和實(shí)踐出發(fā)，所謂弱勢(shì)群體是指由于生理、自然和社會(huì)等原因而導(dǎo)致的在物質(zhì)文化生活條件、權(quán)力和權(quán)利維護(hù)方面、社會(huì)地位和聲望、競(jìng)爭(zhēng)能力和發(fā)展機(jī)會(huì)等方面處于不利地位的脆弱性的特殊社會(huì)群體（鄒海貴，2012：29）。”在一個(gè)高度老齡化社會(huì)里，不同的老年人往往由于自身狀況和處境需求，無(wú)論是生理上還是心理上需要不同層次的幫助。相較于生活在同一個(gè)科技日新月異、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會(huì)空間中的知識(shí)新穎、反應(yīng)敏捷的年輕人而言，很多老年人不但具有明顯的自然性弱勢(shì)，還有著很大程度上的社會(huì)性弱勢(shì)。從某種意義上說(shuō)，很多老年人都有成為被納入到現(xiàn)行救助政策保障范圍的可能性，而隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步、社會(huì)救助內(nèi)涵的不斷深化，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)救助制度勢(shì)在必行。

（五）從社會(huì)救助責(zé)任主體來(lái)看

低保實(shí)施過(guò)程中的弄虛作假和權(quán)力腐敗行為，構(gòu)成了低保制度道德風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)極端（鄒海貴，2012：310）。正如前文所述，慈善組織作為相對(duì)于政府、市場(chǎng)而獨(dú)立的第三部門，在參與養(yǎng)老服務(wù)救助方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)政府規(guī)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有益補(bǔ)充。尤其是在當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)需求驟增，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展卻還不平衡不充分，同時(shí)政府財(cái)力受限，新的政策從調(diào)研、制定到精準(zhǔn)落地生根還需要一個(gè)過(guò)程的前提下，正確引導(dǎo)、積極鼓勵(lì)慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助，不遺余力地動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量、充分利用所能夠利用的所有資源去解決人民“最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題”是任何一個(gè)負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨、政府（社會(huì)救助責(zé)任主體）都應(yīng)該有的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

三、慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的制約因素

（一）內(nèi)部制約因素

1.慈善組織自律互律能力方面

由于歷史的原因，很多慈善組織在自律方面往往缺乏完善的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、清晰明確的愿景，以及及時(shí)有效的信息披露和懲罰機(jī)制。慈善“組織之間的互律主要基于組織間結(jié)盟和維護(hù)組織整體信譽(yù)的需要（王方，2018：68）。”實(shí)踐中慈善組織本身就有著“官辦”和“民間”兩大群體，有結(jié)盟意愿的“非官辦”慈善組織由于自身運(yùn)營(yíng)成本的增加、資源的相對(duì)匱乏等實(shí)力上的懸殊難以建立通過(guò)制定較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)結(jié)盟實(shí)現(xiàn)行業(yè)互律。在慈善組織的自律、互律都還不夠成熟的前提下，慈善組織的內(nèi)部治理優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。

2.財(cái)務(wù)和人力資源的管理方面

與營(yíng)利性企業(yè)不同，慈善組織的非營(yíng)利性、慈善性或公益性的屬性對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)管理提出了更為嚴(yán)格的要求，但“我國(guó)慈善組織的財(cái)務(wù)管理水平還相當(dāng)滯后，存在很多非理性、非市場(chǎng)化的財(cái)務(wù)行為，例如對(duì)財(cái)務(wù)管理存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，重視程度普遍較低，財(cái)務(wù)透明度不高，普遍缺乏成本效益觀，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不顧成本等（胡尹慧，2018：165-167）?！?/p>

另外，一些慈善組織人力資源管理滯后。首先，我國(guó)大多數(shù)慈善組織專職工作隊(duì)伍呈現(xiàn)出人員少、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，很多慈善組織的活動(dòng)多采用項(xiàng)目管理模式，具有較強(qiáng)的臨時(shí)性。這對(duì)慈善組織人力資源規(guī)劃提出了更高的要求。其次，由于慈善組織專職工作人員的短缺，很多慈善組織往往出于節(jié)約成本等方面的考慮，面向社會(huì)招募慈善志愿者。由于志愿者的臨時(shí)性，一些慈善組織往往沒(méi)有把他們當(dāng)做享有一定權(quán)力并擔(dān)負(fù)一定義務(wù)的普通員工來(lái)對(duì)待。另外，慈善人力資源培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制有待加強(qiáng)。由于慈善組織財(cái)力有限、專職工作人員較少、項(xiàng)目管理傾向嚴(yán)重等因素，導(dǎo)致很多慈善組織往往忽視對(duì)專職員工和志愿者的培訓(xùn)和激勵(lì)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的對(duì)志愿者能力和信用的考核、評(píng)估機(jī)制還未建立，慈善人才隊(duì)伍建設(shè)還未能通過(guò)慈善實(shí)踐來(lái)形成良好生態(tài)（胡尹慧，2018：155-163）。

3.慈善救助方式方法有待創(chuàng)新

慈善救助是慈善組織向生活陷入困境而卻不能自助的群體提供無(wú)償救助的行為，既包括物質(zhì)上的救助、也包括精神上的救助，是對(duì)社會(huì)財(cái)富的再分配。在養(yǎng)老服務(wù)救助方面，在民政部門僅能承擔(dān)托底保障、養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)還未獲得充分發(fā)展、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度等還未完全確立的時(shí)代背景下，作為第三部門的慈善組織本應(yīng)能夠發(fā)揮其作用。但當(dāng)前我國(guó)慈善組織發(fā)展規(guī)模還未能滿足“井噴式”養(yǎng)老服務(wù)救助需求，很多項(xiàng)目依然還是直接的資金、物質(zhì)救助，很大一部分有養(yǎng)老服務(wù)救助需求的老年人更需要包括生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、社會(huì)交往和臨終關(guān)懷等在內(nèi)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)救助。再加上我國(guó)老年人長(zhǎng)期照護(hù)專業(yè)人才和基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏、陳舊，志愿者也缺少相應(yīng)的護(hù)理知識(shí)培訓(xùn)，我國(guó)慈善組織提供多樣化、精準(zhǔn)化、個(gè)性化、時(shí)代化救助服務(wù)還道阻且長(zhǎng)。

4.慈善組織的公信力問(wèn)題方面

可以說(shuō)，慈善組織的公信力就是慈善組織的生命力。一方面，影響慈善組織公信力建設(shè)的因素較為復(fù)雜，慈善組織在合法性、內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制、透明度、使命感、慈善活動(dòng)的效能方面一旦有任何一個(gè)方面做得不到位，其公信力都受到相應(yīng)的影響。另一方面，慈善公信力是公眾對(duì)慈善組織客觀能力的主觀評(píng)價(jià)，最終決定慈善組織公信力的是公眾的主觀評(píng)價(jià)，由于公眾的主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，受主體和客觀環(huán)境等因素的復(fù)雜影響，難以建立普遍適用的慈善公信力衡量標(biāo)準(zhǔn)（胡尹慧，2018：203）。

盡管現(xiàn)行的慈善法和《慈善組織信息公開(kāi)辦法》等法律、法規(guī)對(duì)慈善信息公開(kāi)的內(nèi)容做出了大體上的規(guī)定，但是信息公開(kāi)的完整度、真實(shí)性卻完全由慈善組織自己把握。在法律法規(guī)進(jìn)一步明確規(guī)范了慈善組織的信息公開(kāi)制度之后，有些慈善組織往往忽略信息公開(kāi)前對(duì)信息的分析、篩選，盡管經(jīng)過(guò)信息公開(kāi)，慈善資金的使用線索、慈善活動(dòng)的開(kāi)展情況卻并沒(méi)有清晰地展現(xiàn)出來(lái)。另外，現(xiàn)行慈善法規(guī)定的信息公開(kāi)主體只是政府和慈善組織，但在實(shí)踐中，慈善項(xiàng)目的參與主體是多元的，不但包括政府、慈善組織，還有捐贈(zèng)者（志愿者）、提供慈善服務(wù)的雇員、慈善服務(wù)的直接受益人等利益相關(guān)者，這些利益相關(guān)者的信息披露能夠進(jìn)一步提升慈善項(xiàng)目的透明度，也能夠增加這些利益相關(guān)者的參與感。

（二）外部制約因素

1.慈善救助體制機(jī)制方面

（1）經(jīng)常性社會(huì)捐助體系有待完善，民政部發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃解讀》中明確要“建立完善經(jīng)常性社會(huì)捐助體系。以廢舊紡織品綜合利用為抓手，擴(kuò)大慈善超市和經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站（點(diǎn)）覆蓋范圍，在大中城市街道（社區(qū)）和有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立捐助站，在機(jī)關(guān)、學(xué)校、商場(chǎng)等設(shè)立捐助點(diǎn)，方便廣大群眾捐贈(zèng)款物。整合政府、市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、慈善組織和志愿者等方面力量，發(fā)揮廢舊物品等在扶貧濟(jì)困中的積極作用”。但時(shí)至今日，這項(xiàng)工作的推進(jìn)和落實(shí)舉步維艱：首先，建設(shè)慈善超市、經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站點(diǎn)的成本較高，尤其是在大中城市僅房屋租金就是一筆不小的支出；其次，相關(guān)法律法規(guī)并未明確規(guī)定哪些機(jī)關(guān)、學(xué)校、商場(chǎng)有設(shè)立捐助點(diǎn)的義務(wù)，在現(xiàn)實(shí)中在這些單位設(shè)立捐助點(diǎn)僅靠其道德自覺(jué)；最后，對(duì)捐助站點(diǎn)設(shè)施的保養(yǎng)維護(hù)也是一筆不小的支出，由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)管和取證較難，很多設(shè)立在社區(qū)的捐助箱受到不同程度的破壞，像捐贈(zèng)物、募捐設(shè)施被盜之類的事情也時(shí)有發(fā)生。

（2）與老齡化相適應(yīng)的福利慈善體系還需完善，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第六十五章第二節(jié)以“健全養(yǎng)老服務(wù)體系”為題，明確要求在十三五規(guī)劃期間要“完善與老齡化相適應(yīng)的福利慈善體系”。截至目前，對(duì)慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助研究和規(guī)劃依然處于起步階段，大力培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)型慈善組織、鼓勵(lì)慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的相關(guān)配套政策法規(guī)亟待出臺(tái)。

（3）慈善組織去行政化改革還亟需進(jìn)一步推進(jìn)，由于歷史上的原因，很多社會(huì)團(tuán)體（尤其是慈善組織）與政府部門之間有著政會(huì)不分、管辦不分、自律性不強(qiáng)、治理結(jié)構(gòu)不健全、監(jiān)督管理不到位等問(wèn)題，隨著問(wèn)題和矛盾的日益浮現(xiàn)，引起了黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府機(jī)關(guān)高度重視。在實(shí)踐中，作為政府體系組成部分并擁有海量資源的“官辦”慈善組織往往導(dǎo)致很多民間慈善組織由于政府資源的匱乏而作用受限，同時(shí)政府與慈善組織之間的權(quán)力制衡也受到破壞。假設(shè)政府與慈善組織的合作是一種不對(duì)等的合作，那么慈善組織不但會(huì)失去其自治性和獨(dú)立性成為政府意愿的附庸，也會(huì)由于其官僚化、過(guò)度專業(yè)化而失去靈活性，如果由此導(dǎo)致“志愿失靈”，那么慈善組織對(duì)政府和市場(chǎng)的彌補(bǔ)作用便不可能實(shí)現(xiàn)（王方，2018：65）。

2.社會(huì)公眾慈善意識(shí)方面

影響人們從事慈善活動(dòng)的因素是復(fù)雜的，不但包括政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府激勵(lì)政策，還包括傳統(tǒng)文化影響、慈善參與意識(shí)等因素。但人們只有有了慈善意識(shí)，才會(huì)有自覺(jué)的慈善行為。

一般而言，“慈善意識(shí)是社會(huì)成員在慈善捐贈(zèng)中表現(xiàn)出來(lái)的動(dòng)機(jī)、意識(shí)、認(rèn)識(shí)、思想、情感等各種觀念形態(tài)的集合，是人在社會(huì)實(shí)踐中形成的對(duì)慈善的認(rèn)知、感知和判斷，以及由此帶來(lái)的主動(dòng)性參與（高鑒國(guó)，2015：141、143）?！彪S著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)慈善捐贈(zèng)總量迅速增長(zhǎng)，但仍然存在著滯后性、被動(dòng)性以及發(fā)育程度不高等問(wèn)題。正如高鑒國(guó)所言，“中國(guó)慈善捐贈(zèng)意識(shí)的總體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體水平，與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展水平以及社會(huì)的整體發(fā)育水平所呈現(xiàn)的文化墮距（Culture Lag）現(xiàn)象十分明顯；另一方面表現(xiàn)在，中國(guó)慈善意識(shí)帶有被動(dòng)型，并滯后于中國(guó)慈善捐贈(zèng)水平的發(fā)展。被動(dòng)性是指在發(fā)生機(jī)制上，過(guò)多地依賴自上而下的政府推動(dòng)，而自下而上內(nèi)生發(fā)育的主動(dòng)性特征不強(qiáng)（高鑒國(guó)，2015：141、143）?！?/p>

四、完善慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的策略

“扎實(shí)做好慈善工作，促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展，必須堅(jiān)持慈善事業(yè)正確的發(fā)展方向，重點(diǎn)做好以下工作：完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)慈善組織活力；堅(jiān)持慈善信息公開(kāi)，提升慈善組織公信力；出臺(tái)慈善配套政策，加大培育扶持力度；加強(qiáng)基礎(chǔ)基層力量，夯實(shí)事中事后監(jiān)管（黃樹(shù)賢，2018：318）?！痹诖壬平M織參與養(yǎng)老服務(wù)救助方面，也必須從以上幾個(gè)方面下大功夫，具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面作為作為切入點(diǎn)。

（一）加強(qiáng)慈善組織黨建引領(lǐng)，釋放慈善公益能量

加強(qiáng)對(duì)慈善組織的黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織黨的組織和黨的工作“兩個(gè)全覆蓋”，是釋放慈善組織公益正能量的政治保障。

一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。在當(dāng)前形勢(shì)下各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域都在堅(jiān)定自覺(jué)地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)前新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的宏大背景下，慈善組織應(yīng)該繼續(xù)順勢(shì)而為，自覺(jué)地緊密團(tuán)結(jié)在黨中央周圍，服務(wù)大局，更好地為黨分憂、為民解困、為國(guó)效力。

另一方面，作為第三部門的慈善組織，在價(jià)值屬性上和中國(guó)共產(chǎn)黨是一致的。習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興?！贝壬平M織不以營(yíng)利為目的、以面向社會(huì)開(kāi)展慈善活動(dòng)為宗旨，慈善主體和慈善捐助主體通過(guò)對(duì)救助對(duì)象的幫助來(lái)滿足自身的向善之心，其存在的價(jià)值落腳點(diǎn)也是充滿人性關(guān)懷的扶危解困，這和作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的“為人民謀幸?！钡某跣氖且恢碌摹Ｔ谧鳛閳?zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，慈善組織能夠更好地釋放公益正能量。

（二）建構(gòu)“人人參與”的慈善公益大環(huán)境

黨和國(guó)家歷來(lái)重視慈善事業(yè)和志愿服務(wù)工作，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)慈善公益事業(yè)的發(fā)展有所回溫。民政部根據(jù)2018年12月31日起施行的最新“三定”規(guī)定，設(shè)立了慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司，我國(guó)民政部門慈善事業(yè)職能得到了進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。但正如前文所言，我國(guó)慈善捐贈(zèng)意識(shí)的總體水平還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體水平，需要多方施策，建構(gòu)“人人參與”的慈善公益環(huán)境。

1.加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類慈善組織的培育和扶持

解決好當(dāng)前一個(gè)時(shí)期廣大人民群眾的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、不斷滿足廣大人民群眾新期待、深度踐行“民政為民，民政愛(ài)民”工作理念的必行之路。在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期，要注重對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類慈善組織的培育和扶持，不斷完善和發(fā)展社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與到養(yǎng)老服務(wù)救助中來(lái)，凝心聚力，營(yíng)造人人參與“養(yǎng)老服務(wù)救助”的社會(huì)公益大環(huán)境。

2.破除登記管理壁壘，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管

2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》對(duì)慈善組織進(jìn)行了明確的分類和界定，但并沒(méi)有放松慈善組織的登記、備案條件。由于嚴(yán)格的準(zhǔn)入和認(rèn)定條件，截至2018年12月31日，在我國(guó)民政部門登記認(rèn)定的慈善組織為僅為5285 個(gè)（楊團(tuán)，2019：摘要001）。但截至2018年年底，全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)量為81.6 萬(wàn)個(gè)，慈善組織在社會(huì)組織占比中依然是小眾群體。同時(shí)，由于包括民政部門在內(nèi)的慈善組織的政府監(jiān)管主體的力量有限，對(duì)慈善組織的事中事后監(jiān)管始終是一個(gè)亟待解決的難題，慈善組織的評(píng)估機(jī)制、公開(kāi)透明機(jī)制、淘汰退出機(jī)制還都有待進(jìn)一步建立健全。

3.推廣“時(shí)間銀行”制度，激勵(lì)人民群眾參與互助公益

盡管“時(shí)間銀行”并非慈善組織，但國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明，其在營(yíng)造“人人向善”的慈善氛圍方面確實(shí)起到了一定的效果，慈善組織完全可以通過(guò)這種方式招募志愿者。筆者建議，借助“全國(guó)志愿服務(wù)信息系統(tǒng)”將參加養(yǎng)老服務(wù)救助的志愿者的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)和服務(wù)內(nèi)容計(jì)入該平臺(tái)，待這些志愿者將來(lái)進(jìn)入老齡以后能夠“取回”并“享受”相應(yīng)的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)，作為對(duì)參與養(yǎng)老服務(wù)救助活動(dòng)的志愿者的一種激勵(lì)措施。

（三）加強(qiáng)對(duì)慈善組織的公信力能力建設(shè)

2018年1月23日，習(xí)近平總書記在主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話時(shí)指出：“推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開(kāi)，要準(zhǔn)確把握社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)規(guī)律和特點(diǎn)，加大信息公開(kāi)力度，明確公開(kāi)重點(diǎn)，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，增強(qiáng)公開(kāi)實(shí)效，提升社會(huì)公益事業(yè)透明度，推動(dòng)社會(huì)公益資源配置更加公平公正，確保社會(huì)公益事業(yè)公益屬性，維護(hù)社會(huì)公益事業(yè)公信力?！?018年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》，規(guī)定了必須明確公開(kāi)的內(nèi)容。

1.建立完善的信息公開(kāi)與披露機(jī)制

完善的信息公開(kāi)與披露機(jī)制的建立，是慈善組織能力建設(shè)的重要一環(huán)，也是監(jiān)管部門和社會(huì)公眾事中事后監(jiān)管的必要環(huán)節(jié)。作為捐贈(zèng)者只有在看到自己的善行義舉按照自己的意愿起到幫扶作用、達(dá)到了捐贈(zèng)行為發(fā)生時(shí)的心理預(yù)期、滿足了自身慈善行為的期待性的時(shí)候才會(huì)鞏固對(duì)慈善組織的信任和支持；作為受贈(zèng)者或受助方只有切實(shí)接受到捐贈(zèng)者、救助者等愛(ài)心人士的善行義舉才能加深對(duì)慈善組織的信任、理解，才能強(qiáng)化對(duì)社會(huì)關(guān)懷的感恩之情。由此可見(jiàn)，慈善組織公信力的基礎(chǔ)在于慈善組織公開(kāi)透明的信息披露制度。只有在公開(kāi)透明的管理體制和運(yùn)行機(jī)制下，捐贈(zèng)人才能更好地了解善款去向、追蹤善款成效；反之，由于人們根本無(wú)法掌握慈善資源的去向和效能，公眾很難實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的評(píng)價(jià)評(píng)估，在這種狀況下人們對(duì)該類慈善組織的信任依然處于考察狀態(tài)，不會(huì)輕易將自身所掌握的資源投放于該類慈善組織。另外，慈善組織的信息公開(kāi)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督的有效途徑，缺乏相應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督和懲戒肯定會(huì)為暗箱操作、以權(quán)謀私、挪用善款等腐敗、違規(guī)行為提供土壤。

2.加強(qiáng)慈善組織自律、互律能力建設(shè)

所謂慈善組織自律，是指慈善組織通過(guò)內(nèi)部管理對(duì)行為主體進(jìn)行監(jiān)督、約束：一是通過(guò)制度規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)相互約束的權(quán)利制衡機(jī)制；二是通過(guò)個(gè)人對(duì)組織的認(rèn)同和重視來(lái)實(shí)現(xiàn)組織成員自律。

一方面，在慈善組織互律方面，慈善組織通過(guò)結(jié)合成聯(lián)合體的形式，將作為成員的單個(gè)慈善組織的信譽(yù)置于慈善組織聯(lián)合體的信譽(yù)之中，“一榮俱榮、一損俱損”。慈善組織聯(lián)合體的公信力會(huì)隨著會(huì)員慈善組織的公信力的提升而提升，該慈善組織聯(lián)合體中的其他會(huì)員也會(huì)因此而受益；反之，某一會(huì)員公信力的下降也會(huì)直接影響到該聯(lián)合體中其他會(huì)員的公信力。因此，該慈善聯(lián)合體之間的各個(gè)會(huì)員單位就會(huì)進(jìn)一步主動(dòng)加深彼此之間的了解，利用自身的專業(yè)知識(shí)、預(yù)判能力等資源互相幫助，來(lái)預(yù)警違規(guī)行為，規(guī)避公信力風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，慈善組織不但可以通過(guò)結(jié)盟的方式來(lái)提升自己的實(shí)力，增強(qiáng)自身與政府議價(jià)的籌碼，獲得更好地發(fā)展；也可以通過(guò)結(jié)盟的方式來(lái)制定較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)將自己同普通的社會(huì)組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，從而獲得更好地社會(huì)公信力。

3.建設(shè)全方位的外部監(jiān)督體系

首先，進(jìn)一步加強(qiáng)司法監(jiān)管。通過(guò)制定修改相關(guān)法律法規(guī)，完善我國(guó)慈善組織的法律監(jiān)管框架，進(jìn)一步完善慈善組織公開(kāi)募捐、信息公開(kāi)、保值增值等監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)的監(jiān)管，并推動(dòng)落實(shí)相關(guān)優(yōu)惠措施。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管。具有法律權(quán)威和強(qiáng)制力的政府是對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的重要外部部門，政府通過(guò)行使行政權(quán)來(lái)影響慈善組織從而做到有效監(jiān)管。政府監(jiān)管不但可以緩解慈善組織信息不對(duì)稱、降低慈善組織自治權(quán)濫用，也有防止慈善組織公信力下降的作用。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管。一是要強(qiáng)化媒體的輿論引導(dǎo)功能，培養(yǎng)公民的社會(huì)監(jiān)督意識(shí)；二是要通過(guò)建立慈善組織利益相關(guān)人員監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)督；三是要保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善個(gè)人監(jiān)督機(jī)制。

（四）建立溝通和互助機(jī)制，構(gòu)建慈善組織共同體

雖然不同類型的慈善組織在治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、服務(wù)內(nèi)容等方面存在或多或少的差別，但對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，所有慈善組織的公益屬性都是一致的。在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下，整個(gè)慈善行業(yè)中的所有慈善組織都處在“一榮俱榮、一損俱損”的狀態(tài)，這是因?yàn)樵谕坏恼误w制、法律體系、監(jiān)管體系和社會(huì)大環(huán)境下，當(dāng)某一個(gè)慈善組織出現(xiàn)公信力下降的時(shí)候，人們往往會(huì)將“異樣”的目光投向其他慈善組織。

其次，慈善組織在開(kāi)展慈善活動(dòng)的時(shí)候經(jīng)常采用項(xiàng)目制，單個(gè)慈善組織所具有的志愿者資源、物質(zhì)資源的循環(huán)利用率往往不高。如能夠加強(qiáng)慈善組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，整合不同類型的慈善資源，實(shí)現(xiàn)慈善組織之間的信息共享、資源共享，不但可以節(jié)約成本，優(yōu)化慈善項(xiàng)目，從而進(jìn)一步提升效能，增強(qiáng)社會(huì)公信力。

第三，構(gòu)建慈善組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，有利于加強(qiáng)慈善組織的自律和互律。作為一個(gè)有著暢通信息渠道的慈善聯(lián)合體，慈善組織彼此之間能夠更好地增進(jìn)了解，慈善組織的同質(zhì)性使得彼此能夠更好地向?qū)Ψ阶鞒鲞`規(guī)預(yù)警；同時(shí)，融入到慈善組織共同體中的慈善組織也會(huì)更加注重自律，以尋求更好地合作，得到更多的互助機(jī)會(huì)，維護(hù)自身在慈善共同體中的位置。

需要說(shuō)明的是，筆者在此指的慈善組織聯(lián)合體是慈善組織基于“共同體”意識(shí)自愿自發(fā)成立的一種溝通、協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，是“平等主體間的”慈善組織聯(lián)合體，不具有“官方”屬性，管理上不具有“政府體制”；這個(gè)聯(lián)合體可以有一個(gè)實(shí)體，也可以是沒(méi)有實(shí)體形式的一種溝通、協(xié)調(diào)和互助機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前我國(guó)人口老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)展還不平衡不充分的時(shí)代背景下，老年人長(zhǎng)期照護(hù)需求日益增加，確立養(yǎng)老服務(wù)救助制度不但是解決當(dāng)前“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，也是更好地滿足人民新期待，提高廣大人民群眾獲得感、幸福感和安全感的政策設(shè)想。在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、政府財(cái)力受限，民政部門僅能承擔(dān)托底性保障的現(xiàn)實(shí)條件下，充分調(diào)動(dòng)作為社會(huì)力量的慈善組織參與到養(yǎng)老服務(wù)救助中來(lái)，具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

無(wú)論是從我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，還是從理論視角來(lái)分析，慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的合法性都毋庸置疑。但慈善組織能否參與到養(yǎng)老服務(wù)救助中來(lái)并取得更好的效果，從慈善組織視角來(lái)看，還受到慈善組織內(nèi)部治理能力、慈善組織財(cái)務(wù)和人力資源管理、慈善組織公信力，以及慈善救助體制機(jī)制、社會(huì)公眾慈善意識(shí)等因素的制約。

為了進(jìn)一步破除慈善組織參與養(yǎng)老服務(wù)救助的各種障礙，釋放慈善組織公益正能量，可以考慮從加強(qiáng)慈善組織的黨建引領(lǐng)、構(gòu)建“人人參與”的慈善公益大環(huán)境、加強(qiáng)對(duì)慈善組織的公信力能力建設(shè)、構(gòu)建慈善組織共同體等幾個(gè)方面來(lái)著手。