國家權(quán)力實(shí)踐的誘導(dǎo)機(jī)制與糾偏路徑
——運(yùn)動(dòng)式治理再審視

范 潔

運(yùn)動(dòng)式治理是執(zhí)政黨和國家依靠政治動(dòng)員的方式短期內(nèi)集中社會(huì)資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家一系列治理目標(biāo)和各項(xiàng)治理任務(wù)的治理方式①。作為一種治國理政方式以及治理實(shí)踐，運(yùn)動(dòng)式治理曾長期存在于我國社會(huì)治理之中。作為一種治理理論，運(yùn)動(dòng)式治理近年來逐步被學(xué)界以及相關(guān)政策機(jī)構(gòu)所關(guān)注。當(dāng)前，國內(nèi)針對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理為分析對(duì)象的文獻(xiàn)，多偏重于研究我國運(yùn)動(dòng)式治理的定義及其特征，并在此基礎(chǔ)上研究成因與改革對(duì)策。但從總體上看，學(xué)術(shù)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的成因及改革對(duì)策，尚缺乏深入系統(tǒng)的剖析研究。本文試從雙重博弈結(jié)構(gòu)的視角分析運(yùn)動(dòng)式治理的誘導(dǎo)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上分析運(yùn)動(dòng)式治理的運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)而提出控制運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)策建議。

一、運(yùn)動(dòng)式治理誘導(dǎo)機(jī)制現(xiàn)有解釋的困境

從運(yùn)動(dòng)式治理的本身特點(diǎn)來看，它是一種特殊的權(quán)宜性舉措，可以在一定時(shí)期用來處理一些治理難題。但是，這種治理方式不能真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一些學(xué)者將運(yùn)動(dòng)式治理的原因概括為一個(gè)根本性的問題，即運(yùn)動(dòng)式治理的誘因是什么？歸納起來主要有以下三種解釋模式。

模式一：缺乏足夠的治理資源。通過對(duì)過去的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，可發(fā)現(xiàn)治理規(guī)則化主要依賴于治理資源，若要使得監(jiān)管越是有效，就越需更多的執(zhí)法資源，反之則會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象②。第一，假如治理模式的選擇取決于可用的治理資源，實(shí)際上我國區(qū)域間存在較大差異，尤其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡，從而導(dǎo)致區(qū)域間的治理資源差距很大。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)而言，實(shí)現(xiàn)行政治理的制度化、規(guī)則化并非難事，但實(shí)際上，運(yùn)動(dòng)式治理依然是這些地區(qū)的主導(dǎo)治理模式。這就出現(xiàn)一個(gè)突出問題：即便在治理資源上存在較大差距，但在治理模式上仍然高度一致。第二，如果說治理績效嚴(yán)重依賴于可支配的治理資源，那么在可用治理資源既定的前提下，日常監(jiān)管出現(xiàn)了缺失，但在重大事故發(fā)生后，整個(gè)治理機(jī)制卻擁有強(qiáng)大的動(dòng)員能力。

模式二：實(shí)現(xiàn)治理預(yù)設(shè)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展目標(biāo)，各治理主體會(huì)特別青睞運(yùn)動(dòng)式治理模式，從而便于對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行輕重緩急的排序③。若要使運(yùn)動(dòng)式治理能切實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，治理主體必須按照“手段—目的”的理性模式，并且治理主體會(huì)自然地讓它成為治理工具箱中的優(yōu)先選項(xiàng)，“目標(biāo)論”可能存在的最大問題是運(yùn)動(dòng)式治理不僅會(huì)損害法治應(yīng)有的預(yù)期穩(wěn)定與形式理性，更受公眾詬病的是它的治理績效，從而時(shí)常引發(fā)人們對(duì)治理機(jī)構(gòu)決策的科學(xué)性與正當(dāng)性的質(zhì)疑。

模式三：治理懈怠的補(bǔ)充。之所以運(yùn)動(dòng)式治理的績效較差，主要是是因?yàn)橹卫碇黧w在治理過程中往往不作為、遲延作為或部分作為。政府治理機(jī)構(gòu)陷入組織失敗是運(yùn)動(dòng)式治理成為重大事故應(yīng)對(duì)之道的根本原因④。實(shí)際上，運(yùn)動(dòng)式治理與治理懈怠是硬幣的兩個(gè)面，兩者相伴相生，相互依存，因而前者無法成為后者的原因。如果治理主體在監(jiān)管上不到位，事故發(fā)生后就理所當(dāng)然用運(yùn)動(dòng)治理方式來應(yīng)對(duì)，而問題整改后，又會(huì)再次回到原來治理懈怠的舊軌道。

整體而言，運(yùn)動(dòng)式治理絕不可能孤立存在，它是社會(huì)綜合治理體系的組成部分，而不僅僅是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的組成部分。從中國當(dāng)前的情況來看，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?jīng)Q定其綜合治理體系的形態(tài)，而社會(huì)綜合治理體系必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)。由公共選擇理論分析，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)綜合治理體系在根本上正是由相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?jīng)Q定。從此意義上講，運(yùn)動(dòng)式治理研究的基本單元應(yīng)是有決策權(quán)的主政官員。鑒于此，分析個(gè)人行為對(duì)于論證決策過程至關(guān)重要。事實(shí)上，就內(nèi)在運(yùn)動(dòng)邏輯而言，運(yùn)動(dòng)式治理的生成機(jī)制遵循這樣的思路：在制度上對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理方式的盛行進(jìn)行分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)模式可作為突破口，在研究中將具有重大決策權(quán)的地方主政官員作為主要分析單元，通過重點(diǎn)分析其激勵(lì)結(jié)構(gòu)與制度約束，從而考察地方主政官員如何影響社會(huì)綜合治理體系，并在此基礎(chǔ)上有效探尋運(yùn)動(dòng)式治理的制度根源，且為優(yōu)化當(dāng)前行政治理模式提供可行性措施。

二、“雙重博弈”背景下的結(jié)構(gòu)機(jī)理以及激勵(lì)效應(yīng)

一般而言，地方主政官員扮演著雙重角色：一方面，在龐大的科層體系中需接受上級(jí)相關(guān)部門的考核、監(jiān)督及約束；另一方面，作為地方的重要決策者，又要對(duì)其所轄區(qū)負(fù)有全面責(zé)任，需以轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公眾的幸福感提升為主旨。根據(jù)制度角色層面而言，依靠基于地方主政官員為中心，可逐步產(chǎn)生分別基于上級(jí)部門和轄區(qū)公眾為博弈相對(duì)方的雙重博弈結(jié)構(gòu)。

1.與行政科層上級(jí)部門之間的長期博弈關(guān)系

就“成本—收益”結(jié)構(gòu)而言，地方主政官員的替代性明顯較弱，進(jìn)而形成行政各個(gè)科層部門與上級(jí)之間的長期博弈。

（1） 行政科層制在福利待遇上的穩(wěn)定性優(yōu)勢。不同于企業(yè)等市場組織，行政科層的政治經(jīng)濟(jì)待遇不僅僅取決于工作量，還與服務(wù)年限、科層級(jí)別密切相關(guān)⑤，而薪俸待遇穩(wěn)定是行政科層的突出特點(diǎn)。

（2）行政科層制在心理上能使人有較強(qiáng)的獲得感。行政科層人員并非單純追求經(jīng)濟(jì)利益，從某種意義上講，行政科層人員更為關(guān)注自身的社會(huì)地位、公共聲譽(yù)與影響力，尤其是重大決策權(quán)賦予其成就感、自豪感以及使命感，此類收益與行政科層級(jí)別密切相關(guān)，同時(shí)與行政科層主體的主觀感受緊密相連，其主屬性很強(qiáng)，因而一般無法從其他領(lǐng)域找到同等效應(yīng)。

（3）行政科層制可使不同科層人員積累不同的行政和社會(huì)資源。由于我國政府科層組織十分龐大，因而沿著行政科層會(huì)逐級(jí)積累一定的資源。從我國當(dāng)前的晉升模式看，實(shí)行的是逐級(jí)晉升制。如果在低層級(jí)就被淘汰，那么很可能永遠(yuǎn)喪失進(jìn)入高層級(jí)角逐的機(jī)會(huì)⑥。在這一過程中，那些上位的主政官員會(huì)逐步積累不同的資源，從而能在更高的級(jí)別競爭或角逐中勝出。

2.主政官員與其轄區(qū)公眾之間的博弈

為防止主政官員與其轄區(qū)形成不正當(dāng)利益關(guān)系，當(dāng)今世界各國吏治的一般性制度安排是有限任期制，從而大大避免形成權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。盡管上述措施能在一定程度上防止主政官員與地方利益集團(tuán)形成串謀，但與行政科層各級(jí)部門之間的長期博弈相比，較短的任期使得以主政官員為博弈主體的博弈長度會(huì)大大得以壓縮，從而造成退出成本非常低廉。因此，理性的主政官員會(huì)將這樣的短期博弈與上級(jí)部門之間的長期博弈進(jìn)行比較。很顯然，主政官員與轄區(qū)公眾的博弈是一種短期博弈。

博弈主體的行動(dòng)激勵(lì)是由博弈關(guān)系的時(shí)間長度所決定。就長期博弈而言，其典型特征就是它的無限延展性，博弈主體各方在未來可能還要進(jìn)行多輪博弈，倘若博弈各方在某一輪博弈中采取不合作策略，那么在以后各輪博弈中，采取不合作的博弈方會(huì)受到懲罰，如果兩個(gè)博弈主體的地位平等，懲罰形式就是常見的“以牙還牙、以眼還眼”，從而使得建立在這種博弈關(guān)系之上的利益流失或全部喪失。因此，無論對(duì)方是平等地位的博弈方，還是行政科層上級(jí)的博弈方，長期博弈中的理性博弈主體都會(huì)采取合作策略。與長期博弈的情況相比，短期博弈則正好相反。經(jīng)典博弈理論認(rèn)為，倘若博弈主體與對(duì)方同時(shí)存在長期和短期博弈關(guān)系，那么長期博弈的激勵(lì)會(huì)沖銷掉短期博弈的激勵(lì)，從而造成博弈主體為適應(yīng)長期博弈在短期博弈中采取機(jī)會(huì)主義策略，甚至懈怠等非合作策略。事實(shí)上，在制度實(shí)施的過程中，還需進(jìn)一步細(xì)化這個(gè)理論模型。

縱觀各種分析地方政府主政官員所面臨的激勵(lì)機(jī)制與行為模式的相關(guān)理論，其中經(jīng)過細(xì)化的博弈模型的解釋力最強(qiáng)。由于主政官員的長期博弈與短期博弈是由其退出博弈關(guān)系的成本和有限任期所決定。因此，當(dāng)處于與上級(jí)部門的長期博弈關(guān)系之中，上級(jí)部門的激勵(lì)會(huì)自然而然形成一種強(qiáng)有力的激勵(lì)。就短期博弈關(guān)系而言，轄區(qū)公眾的激勵(lì)又可分為兩個(gè)層級(jí)：與上級(jí)部門激勵(lì)兼容的部分能轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)，即短期博弈激勵(lì)與長期博弈激勵(lì)兼容的部分會(huì)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)激勵(lì)；而非兼容部分會(huì)轉(zhuǎn)化為弱激勵(lì)。就當(dāng)前我國政府激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)成內(nèi)容而言，對(duì)于任何科層組織成員的考核都要考慮到宏觀目標(biāo)和信息費(fèi)用這兩個(gè)重要指標(biāo)。由于行政科層需重點(diǎn)考慮就業(yè)與改善民生等需求，因而保證一定的經(jīng)濟(jì)增長速度就顯得十分必要。與此同時(shí)，在考核地方政府主政官員政治績效時(shí)存在較大的技術(shù)難度以及較高的信息費(fèi)用，且相關(guān)定性指標(biāo)十分模糊和不易量化，因而在考核地方政府主政官員時(shí)依然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主要內(nèi)容。這樣一種考量指標(biāo)在地方政府主政官員與上級(jí)部門的長期博弈中會(huì)對(duì)官員具有強(qiáng)激勵(lì)效用。與長期博弈不同的是，轄區(qū)公眾主要在社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全、秩序維護(hù)等方面來對(duì)地方政府主政官員進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過上述分析，在地方政府主政官員與轄區(qū)公眾的短期博弈關(guān)系中，逐漸形成一個(gè)強(qiáng)激勵(lì)和一個(gè)弱激勵(lì)，它們分別是：轄區(qū)公眾基于短期經(jīng)濟(jì)利益訴求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平考核激勵(lì)相兼容的強(qiáng)激勵(lì)，基于環(huán)境保護(hù)、公共安全訴求等而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平考核激勵(lì)相悖的弱激勵(lì)。由于強(qiáng)弱激烈并存，此時(shí)地方政府主政官員會(huì)以強(qiáng)激勵(lì)為中心，而對(duì)短期博弈的弱激勵(lì)做出不同反應(yīng)，他們會(huì)根據(jù)長期博弈和短期博弈激勵(lì)結(jié)構(gòu)的差異來對(duì)其治理目標(biāo)排出事物輕重緩急的順序。近年來安全事故頻頻發(fā)生，其關(guān)鍵在于地方政府行政科層激勵(lì)異化造成決策者對(duì)于弱激勵(lì)項(xiàng)目的懈怠、不作為或部分作為，從而以此節(jié)約資源來應(yīng)對(duì)強(qiáng)激勵(lì)⑦。在此情況下，一些重要的社會(huì)治理目標(biāo)，如公共安全風(fēng)險(xiǎn)控制和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目會(huì)在一定時(shí)期處于休眠狀態(tài)。當(dāng)發(fā)生重大事故時(shí)，政府決策者才會(huì)采取緊急配置資源來處理這些突發(fā)事故。

三、雙重激勵(lì)與運(yùn)動(dòng)式治理形成的異化

針對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和控制，不同領(lǐng)域均有其專業(yè)監(jiān)管部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人，但整個(gè)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和控制過程的建構(gòu)和運(yùn)行是一個(gè)系統(tǒng)工程，從而需各方面協(xié)調(diào)配合管理。尤為關(guān)鍵的是，政府發(fā)展模式會(huì)在很大程度上制約公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的實(shí)施，在強(qiáng)-弱激勵(lì)的對(duì)比結(jié)果之下，其策略選擇決定本轄區(qū)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理和控制的治理形式以及制度實(shí)施效果。在這種情況下，政府多會(huì)采用“兵來將擋、水來土掩”的運(yùn)動(dòng)式治理來建構(gòu)和運(yùn)行公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理與控制系統(tǒng)，這會(huì)導(dǎo)致治理過程產(chǎn)生一系列異化的“色彩”。

1.事先甄別機(jī)制失效

國境內(nèi)公民開辦企業(yè)必定要經(jīng)歷一定的前置程序，而不是個(gè)體能完全自主決定的。此程序的主要作用體現(xiàn)在政府對(duì)市場主體的甄別功能，從而形成能事先進(jìn)行監(jiān)管的甄別機(jī)制。但在近年來發(fā)生的重大安全事故中，政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，從而為企業(yè)主創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境與支持，進(jìn)而導(dǎo)致甄別機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的篩選功能。

2.事中監(jiān)管缺位

企業(yè)經(jīng)營者在獲得營業(yè)執(zhí)照后，并不代表他們就必定會(huì)遵紀(jì)守法，因而必須在生產(chǎn)過程中注入公共安全規(guī)制動(dòng)態(tài)管理，從而對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營安全監(jiān)管需常規(guī)化、穩(wěn)定化，否則，監(jiān)管過程中的一個(gè)小小疏忽就能釀造慘禍。就目前而言，我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控法律已經(jīng)出現(xiàn)多起治理懈怠現(xiàn)象，并不斷呈現(xiàn)出擴(kuò)大化、彌散化的趨勢，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門的治理不作為、部分作為已經(jīng)演變?yōu)槌Ｒ姷闹卫砹?xí)慣。

3.“運(yùn)動(dòng)補(bǔ)救”普遍化

運(yùn)動(dòng)式治理補(bǔ)救與事故前治理懈怠相伴相生，政府監(jiān)管部門的不作為、部分作為必將導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理作為重大事故后的應(yīng)急補(bǔ)救之道。從運(yùn)動(dòng)式治理過程來看，其顯示出超強(qiáng)的資源動(dòng)員能力，這與疲軟的事前甄別、事中監(jiān)管判若云泥，更令人唏噓不已的是，為給某些對(duì)GDP貢獻(xiàn)較大的企業(yè)提供寬松的環(huán)境與支持，會(huì)不自覺地出現(xiàn)治理懈怠現(xiàn)象，并讓運(yùn)動(dòng)式治理補(bǔ)救成為常規(guī)的治理形式。

4.行政相對(duì)方合法預(yù)期受到嚴(yán)重?fù)p害

政府使用運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)對(duì)重大安全事故導(dǎo)致形式理性被扭曲，會(huì)將重大事故的整治推向極端的形式化，無論重大事故的因果聯(lián)系如何，只要某一群體與其有關(guān)，就會(huì)被追究責(zé)任，而政府往往以各種方式來推卸責(zé)任。表面上看來，政府在嚴(yán)格治理，但是實(shí)際上卻體現(xiàn)了治理能力不高，最終會(huì)極大地減低政府的公信力，公共聲譽(yù)也會(huì)嚴(yán)重受損。

當(dāng)然，運(yùn)動(dòng)式行政治理在實(shí)踐中還常常出現(xiàn)“防范不能”的問題。運(yùn)動(dòng)式治理雖可在短期內(nèi)獲得較為明顯的效果，但基于長期的角度考慮，它很難有效實(shí)現(xiàn)控制、防范違法行為的目的。這是因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理具有較為明顯的臨時(shí)性、應(yīng)急性的特征，而違法分子也會(huì)逐步適應(yīng)治理部門在“轟轟烈烈”的運(yùn)動(dòng)式治理中的動(dòng)作規(guī)律，陸續(xù)形成“打時(shí)就躲，不打萬事大吉”的反打經(jīng)驗(yàn)，甚至在一定情況下利用治理方面的“漏洞”從事各種違法活動(dòng)。此外，運(yùn)動(dòng)式治理與法治的邏輯相悖。法治在很大程度上表明政府的一切活動(dòng)均應(yīng)受制于預(yù)先確立且加以宣布的規(guī)則的限制，當(dāng)然這一規(guī)則應(yīng)可較為清晰地預(yù)見在一定情況下政府會(huì)怎樣行使特權(quán)⑧。法治要求法律應(yīng)被看成是國民的普遍信仰，并要具備長期性、確定性的特征，而運(yùn)動(dòng)式治理常常按照的是部門政策以及領(lǐng)導(dǎo)批示，法律卻常常被視為政策、批示的表現(xiàn)形式與輔助工具。

值得注意的是，運(yùn)動(dòng)式治理還與市場運(yùn)行規(guī)律相悖，且存在成本高、效率低的問題。任何制度、法律以及規(guī)則在履行中均會(huì)給當(dāng)事人或行為帶來一定的收益或成本。依靠運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)違法行為進(jìn)行控制并非毫無成本，實(shí)際上需付出很大的社會(huì)成本。

總之，在我國國家治理體系中，運(yùn)動(dòng)式治理雖然具有存在的合理性，但毋庸置疑的是雙重博弈下的運(yùn)動(dòng)式治理與現(xiàn)代法治精神存在較為嚴(yán)重的沖突，進(jìn)而對(duì)正常的法治秩序造成極大沖擊，導(dǎo)致一系列不良效應(yīng)。所以，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的偉大進(jìn)程中，應(yīng)對(duì)我國運(yùn)動(dòng)式治理的國家治理邏輯進(jìn)行深刻反思，將運(yùn)動(dòng)式治理嚴(yán)格控制在有限范圍內(nèi)。

四、激勵(lì)結(jié)構(gòu)革新與中國治理模式優(yōu)化的路徑設(shè)計(jì)

近年來我國發(fā)生的一系列重大公共安全事故以及事后的運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)政府行政治理能力提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。基于制度層面而言，政府決策者也是在特定激勵(lì)機(jī)制下的行為者，倘若在制度設(shè)計(jì)上能促使政府行政科層的強(qiáng)激勵(lì)與地方政府主政官員所屬轄區(qū)公眾基于改善民生目標(biāo)的激勵(lì)在更大程度上兼容，通過行政手段使得公眾進(jìn)入并影響政府科層激勵(lì)機(jī)制過程，那么將會(huì)大大改變轄區(qū)公眾基于改善民生目標(biāo)的弱激勵(lì)局面，進(jìn)而為地方政府主政官員追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以外的改善民生目標(biāo)提供充分的誘導(dǎo)，并最終實(shí)現(xiàn)改變運(yùn)動(dòng)式治理所賴以存在的制度環(huán)境。

1.重新編制綜合評(píng)估績效指標(biāo)，不斷弱化行政科層的強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)

對(duì)于地方政府行政官員而言，需與行政科層保持長期博弈關(guān)系，若能在制度安排上重新設(shè)計(jì)博弈的強(qiáng)激勵(lì)，可以從根本上扭轉(zhuǎn)運(yùn)動(dòng)式治理的誘導(dǎo)機(jī)制。我國現(xiàn)階段對(duì)于基層一級(jí)政府主政官員的主要考核模式還是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的計(jì)量與測度，包括GDP增長率、財(cái)政收入增長率、招商引資等指標(biāo)。若要使地方政府主政官員的強(qiáng)激勵(lì)系統(tǒng)中強(qiáng)化公共安全風(fēng)險(xiǎn)管控等社會(huì)治理目標(biāo)，那么必將地方政府主政官員的考核指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分。具體而言，可將衡量標(biāo)準(zhǔn)分解為以下幾個(gè)指標(biāo)：重大刑事案件破案率、失業(yè)率、社會(huì)保障水平、居民收入增長率、重大安全事故概率、生態(tài)環(huán)境水平、處理突發(fā)應(yīng)急事件的能力、義務(wù)教育水平和人口增長率等。從此意義上講，政府必須對(duì)當(dāng)前具有不確定性的測度技術(shù)評(píng)估進(jìn)行升級(jí)，針對(duì)當(dāng)前重大安全事故發(fā)案率高、安全隱患多的態(tài)勢，可以在特殊的高風(fēng)險(xiǎn)階段實(shí)行“治亂世必用重典”方案，一旦發(fā)生重大安全事故，可對(duì)主政官員實(shí)行“一票否決制”。

2.實(shí)行公眾參與主政官員績效考核，不斷提升公眾弱激勵(lì)主體地位

在地方政府主政官員的績效考核過程中，主要由科層內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則來對(duì)主政官員進(jìn)行評(píng)判，整個(gè)考核過程是在行政科層內(nèi)部完成，因而這個(gè)考核系統(tǒng)是一個(gè)封閉的評(píng)估系統(tǒng)。為徹底改變轄區(qū)公眾對(duì)地方政府主政官員的弱激勵(lì)地位，必須將主政官員的考核系統(tǒng)升級(jí)為一個(gè)開放的評(píng)估系統(tǒng)，這就需把公眾參與考核評(píng)估作為一道重要程序。如此行政科層上級(jí)部門與主政官員轄區(qū)公眾都成為重要的績效考核主體，從而在最大程度上防止出現(xiàn)短期博弈下地方政府治理懈怠現(xiàn)象。在具體制度設(shè)計(jì)層面，應(yīng)從以下兩個(gè)方面來優(yōu)化績效評(píng)估系統(tǒng)：一是在評(píng)估程序中必須納入公眾參與環(huán)節(jié)，而且要占一定的權(quán)重；二是為阻止公眾參與制度存在“搭便車”行為，可采用民主集中制的方式選取參與代表，并明確規(guī)定參與代表的構(gòu)成比例，從而在最大程度上防止公權(quán)力主體代表比例過高的趨勢，進(jìn)而避免公眾參與的民主約束和績效激勵(lì)效果被消除。從實(shí)踐操作層面，公眾參與代表以自愿報(bào)名方式為主、定向邀請(qǐng)方式為輔來產(chǎn)生，嚴(yán)格防止政府行政科層選擇性邀請(qǐng)公眾參與代表，公眾參與代表在自愿報(bào)名和定向邀請(qǐng)的比例要根據(jù)地方政府的具體情況來明文規(guī)定。

3.加強(qiáng)聲譽(yù)懲罰機(jī)制的建設(shè)，不斷優(yōu)化轄區(qū)公眾的激勵(lì)結(jié)構(gòu)

要完善績效考核機(jī)制就必須建立完整意義上的問責(zé)機(jī)制，其中行政處分與向轄區(qū)公眾公開道歉必不可少⑨，從處罰功能上講，行政處罰一般屬于職務(wù)處罰，而地方政府主政官員公開道歉屬于聲譽(yù)懲治，因而這兩個(gè)問責(zé)制處罰方式要區(qū)分開。從過去重大公共安全事故問責(zé)案例來看，絕大多數(shù)的處罰方式都是采取職務(wù)免除的形式，并未通過媒體對(duì)公眾進(jìn)行公開道歉，這顯然對(duì)于瀆職、失職的地方政府主政官員的聲譽(yù)不會(huì)產(chǎn)生絲毫貶損效應(yīng)，因而對(duì)于科層組織不會(huì)產(chǎn)生復(fù)合型的制約效果，從而很難在根本上扭轉(zhuǎn)轄區(qū)公眾的弱激勵(lì)地位。作為大眾媒體的頭版熱點(diǎn)，問責(zé)制下地方政府主政官員的公開道歉極易吸引公眾的視線，從而使得消息迅速在全社會(huì)傳播。如此一來，倘若處于短期博弈關(guān)系下的地方主政官員在弱激勵(lì)下采取不作為、部分作為策略，一旦重大安全事故發(fā)生后，在處理事故上采取“運(yùn)動(dòng)補(bǔ)救”的行為就會(huì)在公開道歉懲治形式下迅速被推向公眾輿論的風(fēng)口浪尖。從制度設(shè)計(jì)的原動(dòng)力上來講，主政官員的公開道歉是為平息公眾的憤怒與不滿，但它同時(shí)可形成巨大的輿論壓力。此外，在制度設(shè)計(jì)上，問責(zé)制應(yīng)該將向公眾公開道歉和行政處罰置于平等地位，從而在最大程度上發(fā)揮問責(zé)制的復(fù)合約束效應(yīng)。

注釋：

① 柏必成：《我國運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生機(jī)制：一個(gè)宏觀層面的分析框架》，《學(xué)習(xí)論壇》2016年第1期。

②唐賢興：《中國治理困境下政策工具的選擇——對(duì)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的一種解釋》，《探索與爭鳴》2009年第2期。

③鄭春燕：《行政裁量中的政策考量——以運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為例》，《法商研究》2008年第2期。

④ 周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。

⑤ 王珺：《企業(yè)經(jīng)理角色轉(zhuǎn)換中的激勵(lì)制度研究》廣東人民出版社2012年版，第183—191頁。

⑥ 馬克斯·韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第30頁。

⑦ 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

⑧ 哈耶克：《通向奴役之路》，芝加哥大學(xué)出版社1994年版，第123—125頁。

⑨ 余凌云：《對(duì)我國行政問責(zé)制度之省思》，《法商研究》2013年第3期。