在城市的可持續(xù)發(fā)展中看地鐵上蓋開發(fā)

文/莊巍

伴隨著軌道交通建設(shè)在中國(guó)城市發(fā)展中體現(xiàn)越來(lái)越重要的作用，地鐵上蓋開發(fā)、TOD也成為各大城市發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)等論壇中的熱門主題，作為一名從業(yè)人員，與有榮篶。

北上廣深四個(gè)中國(guó)一線城市，地鐵上蓋發(fā)展的規(guī)劃差不多同時(shí)開始于2010年前后，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，回顧這些不同，我們可以看到城市管理者們不同的思路，這些不同的思路事實(shí)上也是對(duì)于超大城市可持續(xù)發(fā)展的不同認(rèn)識(shí)體現(xiàn)，研究來(lái)頗為有趣。

地鐵上蓋開發(fā)是城市的需要

地鐵上蓋開發(fā)首先是城市的需要，城市需要地鐵上蓋開發(fā)來(lái)改變城市形態(tài)，提高城市效率。其關(guān)鍵是提高地鐵車站周邊可覆蓋的步行可達(dá)的就業(yè)和居住人口。

現(xiàn)代超大城市是人類經(jīng)濟(jì)組織的最高水平的體現(xiàn)，在超大城市里，人類經(jīng)濟(jì)效率、生活質(zhì)量得到了極大的提高。在這里，城市管理者不應(yīng)對(duì)超大城市有各種恐懼，而是應(yīng)該熟練地應(yīng)用現(xiàn)代城市各種發(fā)展管理手段，順應(yīng)城市的發(fā)展規(guī)律。

地鐵是一種大容量綠色交通工具，它環(huán)保、安全、準(zhǔn)時(shí)、大容量，簡(jiǎn)直就是為城市度身定作。以超大城市普遍使用的A型車為例，如果行車間距為3分鐘，地鐵一小時(shí)可以運(yùn)送的人數(shù)是48000人次。相當(dāng)于150萬(wàn)平方米住宅的規(guī)劃人口，如果按1/3人口通勤比例來(lái)算，地鐵一小時(shí)的運(yùn)送能力可以承擔(dān)450萬(wàn)平方米的規(guī)劃人口。地鐵作為大容量骨干城市交通工具，它的能力是被大大放空的。

能力放空的原因只有一個(gè)，城市規(guī)劃的不匹配。如果將450萬(wàn)建筑量按2.0的平均容積率平輔在地面上，要占據(jù)225萬(wàn)平方米的土地。如果這塊土地是正方型的，就是近1.5公里乘1.5公里的大方塊，而人愿意步行的最長(zhǎng)距離是500米。容積率的控制就是對(duì)城市效率的傷害，也是影響地鐵效率發(fā)揮的最大原因。2008年有個(gè)統(tǒng)計(jì)資料，比較北京與紐約CBD地區(qū)地鐵車站覆蓋的就業(yè)人口，從車站出發(fā)步行20分鐘所能抵達(dá)地區(qū)里所覆蓋的崗位數(shù)量，紐約覆蓋的就業(yè)人口是170萬(wàn)，北京是15萬(wàn)，我估計(jì)上海也差不多。

因此，TOD也好，地鐵上蓋開發(fā)也好，是城市發(fā)展的需要，也是城市土地集約利用的需要。城市建在軌道上，才能可持續(xù)發(fā)展，才能去除交通堵塞、空氣污染等大城市病。用控制容積率的方式來(lái)控制城市人口是治標(biāo)不治本，最終會(huì)犧牲城市的效率，損害城市的發(fā)展。

地鐵上蓋開發(fā)的主體如何確定

地鐵上蓋開發(fā)主體如何確定，才能最大程度保護(hù)城市土地市場(chǎng)的效率，城市發(fā)展的利益才能最大化。地鐵是城市發(fā)展的利器，有了它，更大規(guī)模和更高產(chǎn)出的城市才有了可能，它是城市競(jìng)爭(zhēng)力的一部分。同時(shí)，地鐵也是非常昂貴的城市基礎(chǔ)設(shè)施，目前國(guó)內(nèi)地鐵建設(shè)的公里單價(jià)普遍在10億人民幣，北上廣深更貴，而運(yùn)營(yíng)地鐵整個(gè)生命周期的投資是初期建設(shè)成本的2.5倍至3倍。地鐵巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益外部化、社會(huì)化，無(wú)法通過(guò)地鐵票價(jià)來(lái)體現(xiàn)，因此所有地鐵業(yè)主，其實(shí)主要是地方政府都有用地鐵上蓋開發(fā)來(lái)彌補(bǔ)地鐵虧損的強(qiáng)烈愿望和沖動(dòng)。

作為超大城市，每個(gè)地鐵上蓋項(xiàng)目和城市的其他發(fā)展項(xiàng)目一樣，都是不可再生的資源。土地“招拍掛”制度作為市場(chǎng)公認(rèn)的游戲規(guī)則，最大程度地調(diào)動(dòng)了各個(gè)市場(chǎng)參與主體的積極性，體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，也尊重土地開發(fā)者的專業(yè)水平。因此，為發(fā)展地鐵上蓋開發(fā)去打破原有的市場(chǎng)平衡，是需要認(rèn)真權(quán)衡利弊的。

上海和北京的做法值得思考借鑒。兩個(gè)城市不約而同地采取了同樣的方式，車站上蓋項(xiàng)目仍然以公開“招拍掛”為主，而車輛段上蓋則以協(xié)議或者帶條件出讓的方式，提前確定為地鐵投資建設(shè)主體。這主要是因?yàn)?，車站上蓋與周邊項(xiàng)目接建技術(shù)簡(jiǎn)單、對(duì)建設(shè)工期制約小，更應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，做成城市好的作品。車輛段上蓋與地鐵本身工藝結(jié)合緊密，難度更大。與建設(shè)工期制約很大，如不同步預(yù)留，基本沒有可能再建。

廣州和深圳作了另外一種選擇，地鐵投資建設(shè)主體同時(shí)也是地鐵上蓋開發(fā)主體，納入巨量的土地開發(fā)收益后，地鐵可以有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身的財(cái)務(wù)平衡，使地鐵開發(fā)運(yùn)營(yíng)主體成為更有活力的市場(chǎng)主體，其代價(jià)是一定程度地影響了城市建設(shè)的土地市場(chǎng)秩序，孰優(yōu)孰劣，待市場(chǎng)和歷史檢驗(yàn)。

地鐵上蓋開發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

地鐵上蓋開發(fā)是一個(gè)涉及城市規(guī)劃、土地、財(cái)政、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的復(fù)雜利益綜合體，如果決定要做，城市管理者應(yīng)盡其可能，留足空間，讓多方博弈時(shí)留有余地。城市管理者可以使用規(guī)劃、土地等工具，稍作調(diào)整就可游刃有余。試舉幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：

（1）車輛段規(guī)劃選址優(yōu)化，輕松減少動(dòng)遷成本、優(yōu)化運(yùn)營(yíng)組織。車輛段規(guī)劃選址的區(qū)位和規(guī)劃指標(biāo)對(duì)上蓋開發(fā)的經(jīng)濟(jì)可行性起決定性作用，是否位于區(qū)域發(fā)展中心、交通是否便利、周邊環(huán)境、商品住宅指標(biāo)、容積率等都是關(guān)鍵。由于確定采取上蓋開發(fā)模式，規(guī)劃選址就可以考慮放在城市區(qū)域中心，不但更易取得城市產(chǎn)業(yè)集中、規(guī)劃業(yè)態(tài)集聚的成功，而且由于土地的一級(jí)收益和二級(jí)開發(fā)收益有了空間，就更容易吸引更好的市場(chǎng)主體參與，做出更好的城市作品。甚至，車輛段如果更靠近城市中心，對(duì)于地鐵運(yùn)營(yíng)組織和節(jié)能減排都有好處。

（2）盡早確定地鐵上蓋開發(fā)主體，巧妙安排規(guī)劃建設(shè)時(shí)序差異，節(jié)約上蓋開發(fā)預(yù)留成本。上蓋開發(fā)是在市政設(shè)施復(fù)合上部空間做開發(fā)，最佳情況是上下同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。這里有個(gè)原則是，如果能讓企業(yè)自己協(xié)調(diào)的事，政府不參與，管理成本最小、投資產(chǎn)出最大。因此城市管理者不應(yīng)去糾結(jié)上蓋建設(shè)時(shí)序，在完成上蓋規(guī)劃后，盡早地以合法方式確定上蓋土地開發(fā)主體，如能將開發(fā)主體和地鐵投資建設(shè)主體合一，就能做到同步設(shè)計(jì)和同步建設(shè)。根據(jù)以往北上廣深上蓋開發(fā)的實(shí)際數(shù)據(jù)，上蓋這塊板造價(jià)在8000-10000元/平方米，如能明確預(yù)留方案，采用上下一致的非均勻荷載預(yù)留，造價(jià)至少減少30%。

（3）合理安排上蓋開發(fā)規(guī)劃業(yè)態(tài)指標(biāo)比例，做到土地及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)平衡。結(jié)合以往上蓋開發(fā)案例，由于軌道交通上蓋開發(fā)相比白地開發(fā)需增加板地的建設(shè)成本，故綜合考慮土地、建安等成本控制的同時(shí)，如要滿足上蓋開發(fā)項(xiàng)目自身能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平衡，開發(fā)業(yè)態(tài)中可銷售的商品住宅的比例也起到?jīng)Q定性作用，因此只要將該部分規(guī)劃業(yè)態(tài)指標(biāo)比例增加到1/3，則項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可行。

（4）鼓勵(lì)地鐵投資建設(shè)主體在上蓋建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段與優(yōu)秀的市場(chǎng)化主體合作，對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制，把每個(gè)上蓋開發(fā)作品都建設(shè)成傳承和體現(xiàn)城市溫度的好作品。由于軌道交通市政設(shè)施和上蓋項(xiàng)目在同一塊土地上進(jìn)行開發(fā)，兩者之間結(jié)構(gòu)上也立體交錯(cuò)。因此地鐵投資建設(shè)主體在確定規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，做到上下協(xié)同方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)于上部大體量開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，地鐵主體則不是最好的團(tuán)隊(duì)，因此應(yīng)該鼓勵(lì)優(yōu)秀和一流的市場(chǎng)主體以股權(quán)方式進(jìn)入主導(dǎo)上蓋開發(fā)建設(shè)。這樣的模式充分發(fā)揮兩個(gè)團(tuán)隊(duì)的優(yōu)勢(shì)，國(guó)有資產(chǎn)對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制后得到更好保值增值，也是國(guó)資混合所有制改革的最好實(shí)踐。