中國城市攤販治理政策的特點和差別

摘?要：自古以來，攤販便存在于中國城鎮(zhèn)的大街小巷之中。隨著時代的發(fā)展，攤販群體不斷壯大，其結(jié)構(gòu)也越來越復雜，攤販經(jīng)濟隨之成為推動城市商業(yè)貿(mào)易發(fā)展的重要組成部分。改革開放以來，中國的城鎮(zhèn)化水平不斷提高，隨之而來的即是我國城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力不斷地加劇。攤販經(jīng)濟作為非正規(guī)經(jīng)濟的種類之一，在緩解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力上起著重要的作用。但是隨著時代的發(fā)展，攤販經(jīng)濟在發(fā)展過程中也顯露出相應的問題，不同時期的城市管理者也對攤販治理提出了不同的政策。中國對攤販的態(tài)度及治理政策不斷地改變，這導致了不同時期中國攤販經(jīng)濟存在著較大的差異。文章主要通過總結(jié)不同時期我國對攤販經(jīng)濟的政策特點和差別，從而針對當下存在的社會矛盾提出相應的建議。

關(guān)鍵詞：攤販經(jīng)濟；治理政策；城市管理者

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）09-0078-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.09.019

1??引言

攤販經(jīng)濟是指個體勞動者通過在城市公共空間販賣合法商品、獲取收入的一種非正規(guī)經(jīng)濟活動。它可分為具有固定經(jīng)營地點的固定攤販和不具有固定經(jīng)營地點的流動攤販。一般而言，攤販經(jīng)濟的發(fā)展側(cè)面反映了一個國家或地區(qū)的失業(yè)率水平。另外，如攤販經(jīng)濟般的非正規(guī)經(jīng)濟的存在是自由市場的產(chǎn)物，是反對政府過度管制，追求自由、創(chuàng)業(yè)的選擇。因而攤販經(jīng)濟的存在，其本質(zhì)上與正規(guī)經(jīng)濟有著一定程度上的發(fā)展沖突。

2020年5月27日，中央文明辦明確，在2020年全國文明城市測評指標中不將馬路市場、流動商販列為文明城市測評考核內(nèi)容[1]?。6月1日上午，國務院總理李克強在山東煙臺考察時表示，地攤經(jīng)濟、小店經(jīng)濟是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國的生機[2]。從上述內(nèi)容可以看出，站在不同的角度看待攤販經(jīng)濟，其存在的價值既有空間上的排斥性，又有經(jīng)濟發(fā)展上的必然性。因此，對于攤販經(jīng)濟的發(fā)展到底是“一禁了之”，還是任其自由發(fā)展一直是中國攤販治理的難點。文章在論述中國不同時期針對攤販經(jīng)濟的治理政策的基礎(chǔ)上，分析了如今我國對攤販治理的困難和矛盾，并對此提出了相應的建議。

2?中國不同時期攤販經(jīng)濟的發(fā)展及治理特點

2.1?民國時期（1949年之前）：引導、幫扶、管理

早在民國時期，對于攤販的治理一直是公共治理的一項難題。當時負責攤販治理的監(jiān)管部門主要是警察局，其對攤販治理的主要目的是：防止占用城市公共空間，從而對城市的交通、衛(wèi)生及大多數(shù)人的利益進行保護。治理方式一般從三方面著手：一是規(guī)范引導，對攤販擺攤的地點和時間做了統(tǒng)一規(guī)定并頒發(fā)臨時執(zhí)照。二是幫助扶持，為攤販們提供小額貸款。三是嚴格管理，對違背交易公平性的經(jīng)濟活動予以整治處罰。

2.2?計劃經(jīng)濟時期（1949—1956年）：利用、限制、改造、取締

新中國成立以后，隨著我國社會主義進入初級階段，國家積極地把非正規(guī)單位的人員納入社會主義體系內(nèi)部。因此，作為非正規(guī)單位的攤販群體就被政府以各種組織形式納入社會主義體系中。這個時期，政府對攤販（乃至其他任何群體）的態(tài)度主要取決于其階級屬性和經(jīng)濟屬性。

根據(jù)攤販的階級及經(jīng)濟屬性可將該群體分為三種：個體商業(yè)勞動者、個體經(jīng)濟的私有者及攤販群體中所混雜的可能危害社會主義政權(quán)穩(wěn)定的敵特分子等。對于個體商業(yè)勞動者及個體經(jīng)濟私有者，政府對有條件轉(zhuǎn)業(yè)的引導其轉(zhuǎn)業(yè)；對無條件生活無依靠的無證攤販政府允許其登記營業(yè)；對不符合以上條件的攤販逐步清理。而對于攤販群體中的敵對分子政府實施堅決鎮(zhèn)壓和清除，以防止加劇社會貧困和動蕩的因素存在。

伴隨著社會主義改造在國內(nèi)的全面進行，從1956年至1976年前，全國近80%的攤販被組織化，使攤販這一向散漫無組織、難以管理的群體的治理狀況得到切實改變[3]。以合作化形式存在的攤販組織已成為國家社會體系的基本單元，為社會主義在我國的進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

圖1?個體攤販的組織改造狀況

注：國營商業(yè)：由國家興辦的全民所有制性質(zhì)的商業(yè)企業(yè)；合作商店：統(tǒng)一經(jīng)營、共負盈虧；公私合營商業(yè)：國家在私營企業(yè)中增加公股并派代表經(jīng)營企業(yè)；合作小組：分散經(jīng)營、各負盈虧。

在1966年至1976年時期，攤販經(jīng)濟遭到了全面的取締。1960年，政府對攤販群體進行了更加全面的改造。到了1966—1976年期間，政府視攤販為“資本主義尾巴”，實行堅決取締和“掃地出門”的政策。攤販群體在經(jīng)歷了長時間的社會主義改造和各種政治階級運動的洗禮后，至改革開放初期全國范圍內(nèi)的任何個體攤販和非正規(guī)經(jīng)濟幾乎消失殆盡。

2.3?改革開放初期（1980—1990年）：鼓勵和寬容

改革開放以來，我國非公有制經(jīng)濟開始得到恢復和發(fā)展。1999年全國人大九屆二次會議的憲法修正案明確規(guī)定，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分”[4]。這一時期，國家鼓勵個體經(jīng)濟的發(fā)展，在行業(yè)發(fā)展對象、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式等各個方面都實施了較為寬松的政策，因此在這些政策的鼓勵下，攤販很快在20世紀80年代獲得了恢復性發(fā)展，并在城市化帶動下快速擴張。攤販經(jīng)濟的發(fā)展充分發(fā)揮了攤販在城市商品流通中的作用，極大地緩解了伴隨城市擴張而來的就業(yè)、失業(yè)問題，同時也改善了人們的貧困狀況。

2.4?改革開放以后（1990—2010年）：驅(qū)逐和取締

在這一時期，攤販經(jīng)濟的發(fā)展主要受到國家政策的影響。1990年起我國發(fā)起了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的戰(zhàn)略目標，主要涉及健康教育、美化市容、保護環(huán)境、保障食品健康、消滅四害、預防傳染病等。1997年4月，國務院正式批準城管部門成立，采取強制的、正規(guī)化的手段對非正規(guī)經(jīng)濟進行取締。2008年后，采用溫和、多元化治理方式，劃區(qū)域、劃時段在政府的管理下給其留有一定的發(fā)展空間。2014年后，非正規(guī)經(jīng)濟對各城市爭先創(chuàng)建全國文明城市的目標產(chǎn)生影響，受到了城管部門的嚴格管制[5]。

總而言之，在我國經(jīng)濟發(fā)展迅速及經(jīng)濟全球化不斷加劇的背景下，國家形象的改善關(guān)系到我國投資環(huán)境的改善和促進資本積累。因此追求優(yōu)美的城市形象和景觀，是促進國家發(fā)展和改善國家世界形象的重要舉措。這就導致了對美化城市形象有一定破壞的攤販群體在一定程度上受到正規(guī)經(jīng)濟的社會空間排斥。在這樣的背景下，流動攤販是一種“不和諧”存在，即它與城市市容、衛(wèi)生、經(jīng)濟秩序、社會治安等方面存在著矛盾和沖突。就城市管理者而言，在規(guī)范的市場體系下，攤販群體可以存在于古代，可以存在于落后、不發(fā)達的地方，但它不應該存在于一個整潔、美麗的經(jīng)濟發(fā)達的城市，因為它破壞和阻礙了城市為吸引和積累資本、迎合國際市場的發(fā)展進程。

2.5?我國對攤販治理的特點

根據(jù)上述內(nèi)容可以看出，我國對攤販的治理政策的改變主要是依據(jù)不同歷史時期我國的發(fā)展目的而不斷變化的。當攤販經(jīng)濟的發(fā)展能促進國家和經(jīng)濟的發(fā)展時，攤販經(jīng)濟就迎來了發(fā)展的良好機遇。但是當攤販經(jīng)濟的發(fā)展阻礙了社會空間治理和創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市的需求時，取締或驅(qū)逐攤販經(jīng)濟便成了大勢所趨。由此可以看出，對于攤販的治理，取締或驅(qū)逐并非必然，也并非不可改變，這取決于如何看待攤販在社會發(fā)展中的地位和意義，并在一定程度上與國家政府的經(jīng)濟目標相關(guān)聯(lián)。

3?中國城市攤販治理過程中的困難

3.1?對攤販群體的嚴格管制，激化了攤販群體與政府的矛盾

攤販經(jīng)濟是城市化進程與社會就業(yè)崗位不匹配所產(chǎn)生的緩解社會失業(yè)壓力和貧困程度的社會經(jīng)濟構(gòu)成的重要部分。如今，存在于街頭巷尾的攤販們不僅是謀求生計的經(jīng)營者，更是人們心中的一抹“煙火氣”。如果對攤販群體進行嚴格管制或在絕對嚴禁的條件下，攤販群體賴以生存的經(jīng)濟來源將受到影響，攤販群體會規(guī)避權(quán)力、收買權(quán)力或直接對抗權(quán)力，這也從側(cè)面影響了社會治安，使公眾對治理產(chǎn)生輿論質(zhì)疑，從而使社會不穩(wěn)定因素增加。同時，攤販經(jīng)濟在一定程度上體現(xiàn)了地域的文化底蘊及人們的共同回憶，它具有自己特有的消費群體和發(fā)展空間，如果對攤販群體進行嚴格管制，這種“風土人情”和“人間煙火”也會逐漸離開人們的生活。

3.2?對攤販的“零容忍”與民本思想背道而馳

攤販群體主要由農(nóng)村剩余勞動力和國企改革導致的下崗職工等組成，這部分群體的收入可能主要來源于日常的擺攤活動。如果城市管理人員對攤販活動進行嚴格的管控，會影響攤販的日常收入，同時可能會因為成本問題而加劇攤販以次充好的交易行為，如販賣隔夜食物等。因此對攤販的“零容忍”不僅會危害攤販者的利益，也會使他人的利益受到損害，這與我國以人為本思想背道而馳。

3.3?攤販的流動性和攤販疏導區(qū)的固定性

隨著對攤販進行嚴格管控而導致的矛盾沖突逐漸擴大，我國政府采取了一定的措施來緩解社會矛盾，給予攤販們一定的發(fā)展空間，流動攤販疏導區(qū)就是其中的重要舉措之一。流動攤販疏導區(qū)是政府在公共空間劃出特定區(qū)域從而使流動攤販的行為可以得到規(guī)范和改造。流動攤販疏導區(qū)在一定程度上反映了國家對非正規(guī)經(jīng)濟的包容性和支持性，緩解了攤販與公共治理的矛盾。但是基于部分攤販的流動性質(zhì)，疏導區(qū)的設(shè)置并不能使這部分群體得到較為穩(wěn)定的收入，他們只能依靠走街串巷來遇到可能需要他們產(chǎn)品的顧客，而不能一直停留在一個地方販賣自己的產(chǎn)品。同時，流動攤販疏導點依據(jù)攤位經(jīng)營狀況而差異化的攤位費用及入駐疏導點所簽訂的長期穩(wěn)定的租賃合同，也使許多流動攤販望而卻步。例如：一些攤販只販賣季節(jié)性的產(chǎn)品，如果簽訂了長期的租賃合同，會增加攤販的經(jīng)營成本等。因此對于大多數(shù)的攤販群體來說，攤販疏導區(qū)并不是一種最優(yōu)的選擇，他們?nèi)匀粫x擇冒險在城市的街巷中擺攤販賣自己的產(chǎn)品，而不是入駐攤販疏導點。

3.4?對攤販產(chǎn)品的嚴格管制與市場需求的自主性之間的矛盾[6]

攤販群體的經(jīng)營由于一直未獲得合法化的地位，因此其售賣的產(chǎn)品也會受到限制。同時即使攤販們選擇在疏導區(qū)進行經(jīng)營活動，然而疏導區(qū)對于攤販們售賣的產(chǎn)品類型也進行了嚴格的管控。一方面，對攤販售賣的產(chǎn)品進行嚴格管控對于美化城市形象、保證顧客健康安全可以起到一定的作用；另一方面，市場需求是隨著不同時期、不同地點而發(fā)生改變的，城市管理者對產(chǎn)品類型的選擇不一定充分滿足顧客的消費需求。如果管制下的產(chǎn)品需求不能滿足市場的需求，會導致攤販者的收入下降，從而刺激非正規(guī)攤販活動的產(chǎn)生并使攤販群體采取抵制措施。

4?攤販治理的建議

4.1?轉(zhuǎn)變思維模式，完善監(jiān)管體系，邁向善治

基于法國哲學家、社會學家米歇爾·?？绿岢龅纳浦卫碚摚趯Ψ钦?guī)經(jīng)濟進行治理時不應把正規(guī)經(jīng)濟的規(guī)范強加于非正規(guī)經(jīng)濟，也要考慮非正規(guī)經(jīng)濟的發(fā)展特點和需求。在制定規(guī)范攤販經(jīng)濟的政策時，不僅要關(guān)注社會經(jīng)濟的發(fā)展，也要考慮攤販群體的生存發(fā)展需要。在監(jiān)管攤販經(jīng)濟活動時，要對城市內(nèi)的攤販經(jīng)營者信息及營業(yè)狀況進行嚴格的登記，并且制定合理的規(guī)劃措施。一方面，監(jiān)管者要做好自身的培訓教育，提高自身的道德素質(zhì)，防止暴力執(zhí)法事件的發(fā)生，提升自己的公共信任度。另一方面，實行攤販經(jīng)營者培訓，提升攤販群體的整體道德品質(zhì)和職業(yè)技能，塑造攤販經(jīng)營的良好社會風氣，使之成為城市的一道亮麗的風景線。

4.2?攤販經(jīng)營合法化，尊重其內(nèi)在屬性

流動性是攤販經(jīng)濟的一個內(nèi)在屬性，因此固定的經(jīng)營場所或疏導區(qū)其本質(zhì)上不適合于流動性較強的攤販們進行自己的經(jīng)營活動。因此，在對攤販進行管制的過程中，不應該過度地要求攤販們在固定的場所活動。如果轉(zhuǎn)換思想，其實可以對流動攤販的管理合法化，即設(shè)立專門管理攤販活動的委員會，肯定攤販們以正規(guī)的經(jīng)營手段獲得收入來源的行為，并對正規(guī)經(jīng)營的攤販群體頒發(fā)合法經(jīng)營許可證，同時對攤販們的行為制定相關(guān)的法律文件或行為準則，如果攤販經(jīng)營者在進行經(jīng)濟活動的過程中違反了相關(guān)規(guī)定，可以對其進行罰款、扣分或吊銷營業(yè)資格的懲罰，從而限制其日后的經(jīng)營活動。

4.3?靈活調(diào)整疏導區(qū)的相關(guān)管理制度

長期的、穩(wěn)定的合同制度是制約攤販經(jīng)營者入駐疏導區(qū)的阻礙因素之一。因為長期的合同制使攤販經(jīng)營者不確定自己在進入疏導區(qū)后是否能獲得令自己滿意的收益，同時季節(jié)性經(jīng)營的攤販們對長期穩(wěn)定的合同制并不感興趣。所以，針對疏導區(qū)管理者應該對合同制度進行靈活的調(diào)整，即可以設(shè)置短期的合同制度，允許攤販在短時間內(nèi)選擇退出疏導區(qū)或暫停經(jīng)營，從而節(jié)約經(jīng)營成本、降低風險。

差異化的租金也是令攤販們放棄疏導區(qū)的重要原因之一。一些疏導區(qū)由于地理位置、替代品少、產(chǎn)品種類符合市場需求等因素一般經(jīng)營業(yè)績長期較好，而另外一些疏導區(qū)卻由于無人問津而導致攤販們?nèi)氩环蟪?。因此，根?jù)市場需求價格原理，前者的租金定然比后者高出許多，這就使低成本、缺乏資金的大多數(shù)攤販放棄了在疏導區(qū)經(jīng)營。因此對于疏導區(qū)，其租金的設(shè)置不能嚴格按照市場化的方式來制定，而應該根據(jù)攤販們的經(jīng)濟能力合理規(guī)劃。

因此，城市管理者在設(shè)立疏導區(qū)時，可以預先試點試驗，對于經(jīng)營狀況不佳的疏導點要及時地取締；而對于經(jīng)營狀況好的疏導點，則要注意規(guī)范疏導點的租金設(shè)置或增設(shè)攤位等。

4.4?保障市場競爭公平，尊重市場自我調(diào)節(jié)機制

作為維護公眾利益的執(zhí)行機關(guān)，政府對市場經(jīng)濟活動的規(guī)范應該著重放在維護市場競爭的公平和保障社會與人民的安全方面，至于攤販所販賣的產(chǎn)品種類可盡量交由市場自行調(diào)節(jié)。對于部分危害人民健康安全的產(chǎn)品，政府可以加強對人們安全意識的教育或采取強制性的行動加以治理，其他產(chǎn)品可根據(jù)市場的需求進行供給，從而滿足人們的需求。但是城市管理者要做好產(chǎn)品類別和攤位的搭配合理，以維護更加和諧、美麗的城市環(huán)境。

5?結(jié)論

攤販經(jīng)濟作為非正規(guī)經(jīng)濟表現(xiàn)之一，它的存在是社會不斷發(fā)展的產(chǎn)物，它既滿足了廣大消費群體便捷優(yōu)惠的消費體驗[7]，也極大地緩解了我國就業(yè)壓力及貧困狀況。但是隨著不同時期我國經(jīng)濟水平及發(fā)展目標的不斷變化，政府對攤販經(jīng)濟的態(tài)度也有所不同，兩者的矛盾也在近年逐漸顯露。攤販們?yōu)榱松妫诔鞘械慕值酪愿鞣N方式維持日常經(jīng)營活動，而城市管理者在維護優(yōu)美的城市形象，從而打造全國衛(wèi)生城市以適應全球化發(fā)展浪潮的過程中，即使發(fā)現(xiàn)并試圖緩解雙方的矛盾，實行了流動攤販疏導區(qū)的制度，卻在日常管理過程中仍然與攤販經(jīng)營者們進行著“貓捉老鼠”的游戲。因此，如何在建設(shè)和諧美麗的城市形象的基礎(chǔ)上，給予非正規(guī)經(jīng)濟合適的發(fā)展空間，以維護攤販的利益和人們心中的“人間煙火”，是值得深入思考的問題。

文章以非正規(guī)經(jīng)濟中的攤販經(jīng)濟存在的合理性為研究的出發(fā)點，通過分析不同歷史時期我國對攤販的治理政策特點及我國目前所面臨的攤販治理的困難，從治理思維、合法化經(jīng)營、疏導區(qū)的相關(guān)制度、市場調(diào)節(jié)四個方面出發(fā)闡述了自己的觀點及建議。希望通過多方研究主體共同研究，對攤販經(jīng)濟的發(fā)展提出更多合理化的建議，打造更加包容、和諧的市場環(huán)境，為攤販經(jīng)營者提供更廣闊的生存發(fā)展空間。

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［作者簡介］王佳贏（2003—），女，漢族，陜西漢中人，就讀于云南大學，研究方向：會計學（ACCA方向）。