機(jī)構(gòu)改革后林業(yè)執(zhí)法面臨的形勢(shì)與對(duì)策

濰坊市森林公安局 鄧建坤

目前省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)改革基本完成，“三定”方案也陸續(xù)出臺(tái)，全省一半以上的地、縣林業(yè)局不再作為獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)，林業(yè)局的行政管理職能劃撥到新的轉(zhuǎn)隸單位，作為林業(yè)執(zhí)法主力隊(duì)伍的森林公安機(jī)關(guān)也整體劃撥到地方公安機(jī)關(guān)。這種改革，對(duì)林業(yè)執(zhí)法帶來(lái)的沖擊是巨大的，如何確保林業(yè)執(zhí)法的職能不被削弱，繼續(xù)保護(hù)來(lái)之不易的綠化成果，保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行，成了擺在當(dāng)前的一項(xiàng)急迫課題。

一、林業(yè)執(zhí)法面臨的新形勢(shì)

（一）林業(yè)執(zhí)法任務(wù)更加艱巨。林業(yè)案件多發(fā)，林業(yè)執(zhí)法任務(wù)繁重，是多年未能改變的林業(yè)管理形勢(shì)，從林業(yè)執(zhí)法實(shí)踐看，我省查處的林業(yè)案件，根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，大體有以下12 種，1、林木案件：盜伐、濫伐和毀林；2、木材案件：非法經(jīng)營(yíng)、加工、運(yùn)輸木材；3、林地案件：擅自改變林地用途、非法開(kāi)墾林地；4、野生動(dòng)植物保護(hù)案件：非法獵捕、購(gòu)銷、運(yùn)輸野生動(dòng)物及制品；5、森林火災(zāi)案件：縱火、失火、用火；6、森林植物檢疫案件：未經(jīng)產(chǎn)地檢疫、調(diào)運(yùn)檢疫；7、種苗案件：非法經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)種苗；8、造林追責(zé)案件：未完成造林任務(wù)；9、林業(yè)治安案件：謊報(bào)火情、擾亂林區(qū)秩序等23 種；10、林場(chǎng)管理案件；11、濕地管理案件；12、林業(yè)證件案件：買賣采伐證、運(yùn)輸證、檢疫證。在這些案件中，數(shù)量居多的是林木案件、木材案件、林地案件和野生動(dòng)物保護(hù)案件四大類，占林業(yè)案件總量的80% 以上，對(duì)這些案件的查處，過(guò)去林業(yè)主管部門(mén)作為獨(dú)立的行政執(zhí)法部門(mén)，執(zhí)法力量相對(duì)集中，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)相對(duì)豐富，適用法律相對(duì)準(zhǔn)確，執(zhí)法效率相對(duì)較高，案件查處得到了最大保障，濰坊市每年查處的林業(yè)行政案件在400余起，刑事案件40 余起，有效的維護(hù)了森林資源管理秩序。機(jī)構(gòu)改革后，新的隸屬單位雖然也設(shè)置了執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但缺少了過(guò)去林業(yè)主管部門(mén)集中辦案的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，受多種因素制約，辦案數(shù)量可能會(huì)減少，目前正是盜伐濫伐林木的高發(fā)季節(jié)，一些不法分子鉆機(jī)構(gòu)改革的空子，盜伐濫伐林木暗流涌動(dòng)，發(fā)案數(shù)量可能增加，對(duì)林業(yè)執(zhí)法帶來(lái)直接沖擊，想要做到有案必查，執(zhí)法任務(wù)必然艱巨。

（二）執(zhí)法力量明顯不足。不少林業(yè)主管部門(mén)已經(jīng)與國(guó)土和規(guī)劃部門(mén)合并，新設(shè)立的自然資源和規(guī)劃局，相應(yīng)成立了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但其承擔(dān)的執(zhí)法職能較多，包括國(guó)土執(zhí)法、規(guī)劃執(zhí)法和林業(yè)執(zhí)法三大范圍的執(zhí)法，人員數(shù)量的不足，會(huì)導(dǎo)致對(duì)各類案件的查處應(yīng)接不暇。過(guò)去，林業(yè)主管部門(mén)的造林機(jī)構(gòu)、檢疫機(jī)構(gòu)、種苗機(jī)構(gòu)、野生動(dòng)物管理機(jī)構(gòu)、林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)都以林業(yè)主管部門(mén)的名義承擔(dān)相應(yīng)的行政執(zhí)法職能，機(jī)構(gòu)改革后，這些機(jī)構(gòu)多數(shù)成為服務(wù)機(jī)構(gòu)，不再承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)，導(dǎo)致執(zhí)法力量減少，同時(shí)，森林公安機(jī)關(guān)不再承擔(dān)林業(yè)執(zhí)法職能，過(guò)去的林業(yè)執(zhí)法缺少了辦案主力，執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員減少，執(zhí)法力量從“一?！鞭D(zhuǎn)向“多能”，林業(yè)執(zhí)法業(yè)務(wù)生疏，會(huì)導(dǎo)致新機(jī)構(gòu)對(duì)林業(yè)執(zhí)法承受的壓力越來(lái)越大。

（三）執(zhí)法保障受到弱化。過(guò)去，森林公安機(jī)關(guān)辦理林業(yè)案件時(shí)，有專門(mén)的警察隊(duì)伍，穿警服，出警車，辦案時(shí)出示警察證，有規(guī)范的辦案區(qū)，有專門(mén)的辦案經(jīng)費(fèi)，能夠做到有警必出，有案必查，森林公安機(jī)關(guān)不再辦理林業(yè)案件后，新機(jī)構(gòu)在公車改革后，一個(gè)大機(jī)關(guān)只有二至三輛公務(wù)用車，辦案用車難以保障，辦案經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)。過(guò)去的森林法規(guī)設(shè)定的行政處罰主體都是法定主體和授權(quán)主體，也就是由縣以上林業(yè)主管部門(mén)、森林公安機(jī)關(guān)和森林植物檢疫機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰，在法律沒(méi)有修訂之前，新設(shè)立的自然資源和規(guī)劃部門(mén)雖然加掛了林業(yè)局的門(mén)牌，但林業(yè)局不再是單獨(dú)的行政管理機(jī)關(guān)，無(wú)自己的獨(dú)立印章，在實(shí)施林業(yè)行政處罰時(shí)，在法律文書(shū)上蓋其他部門(mén)的印章，顯然不符合法律要求，會(huì)引起處罰相對(duì)人的疑慮和上訪。過(guò)去的林業(yè)執(zhí)法，在樹(shù)木蓄積量的計(jì)算、樹(shù)木價(jià)值的鑒定、病蟲(chóng)害的定性、野生動(dòng)物的定性和定價(jià)鑒定上，都有專門(mén)的技術(shù)專家和技術(shù)機(jī)構(gòu)做保證，由于這些技術(shù)機(jī)構(gòu)多數(shù)是林業(yè)主管部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在委托鑒定時(shí)比較便利，今后如何委托鑒定，需要與技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)有的協(xié)調(diào)才會(huì)順利實(shí)施。

（四）執(zhí)法威懾不再有力。應(yīng)該說(shuō)，我省森林公安機(jī)關(guān)自2009年設(shè)立，歷經(jīng)10年的執(zhí)法歷程，為林業(yè)執(zhí)法打出了一片新天地，開(kāi)創(chuàng)了林業(yè)執(zhí)法的新局面，增強(qiáng)了林業(yè)執(zhí)法的威懾力，森林公安機(jī)關(guān)為保護(hù)全省森林資源做出了巨大貢獻(xiàn)。森林公安機(jī)關(guān)退出林業(yè)執(zhí)法的歷史舞臺(tái)后，林業(yè)執(zhí)法由過(guò)去的警察隊(duì)變成了便衣隊(duì)，警務(wù)車變成了公務(wù)車，新機(jī)構(gòu)以辦公區(qū)辦案，無(wú)專門(mén)的辦案場(chǎng)所，過(guò)去，森林公安機(jī)關(guān)既能辦理林業(yè)行政案件，又能辦理林業(yè)刑事案件，在辦理案件時(shí)既能傳喚、拘傳又能行政拘留，有必要的行政和刑事強(qiáng)制措施使用，對(duì)違法犯罪分子形成了強(qiáng)大的震懾。今后，如何繼續(xù)保證林業(yè)執(zhí)法的威懾力，提高辦案效率，確保執(zhí)法程序的順利完成，是個(gè)需要思考的問(wèn)題。

（五）執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)先天不足。林業(yè)執(zhí)法人員在長(zhǎng)期的執(zhí)法辦案過(guò)程中，積累了十分豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，每年的林業(yè)行政執(zhí)法培訓(xùn)班和森林公安執(zhí)法辦案培訓(xùn)班，加上獨(dú)立的法制工作機(jī)構(gòu)審查案件，都使林業(yè)執(zhí)法人員在辦案時(shí)得心應(yīng)手，有很強(qiáng)的處理疑難案件的能力。新機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員，由于缺少林業(yè)辦案經(jīng)驗(yàn)，從辦案程序到法律適用，都有一個(gè)逐步熟悉的過(guò)程，有一個(gè)短暫的“陣痛”期，勢(shì)必影響到辦案的數(shù)量和質(zhì)量。如今依法行政的要求越來(lái)越高，林業(yè)行政訴訟和公益訴訟的案件數(shù)量明顯增加，迫切需要提高林業(yè)執(zhí)法人員的素質(zhì)。

二、林業(yè)執(zhí)法需要采取的對(duì)策

（一）健全隊(duì)伍是迫切需要。一是執(zhí)法人員數(shù)量要充足。如果僅象其他職能科室一樣配備4-5 人從事執(zhí)法業(yè)務(wù)，要完成國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)三個(gè)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，顯然力不從心。二是執(zhí)法隊(duì)伍要優(yōu)化。健全行政執(zhí)法人員主體資格制度，對(duì)擬上崗行政執(zhí)法的人員進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)和考試，經(jīng)考試合格的才能授予其行政執(zhí)法資格、上崗行政執(zhí)法，要讓懂林、懂法的人進(jìn)入林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。三是要加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍管理。進(jìn)一步整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍，嚴(yán)格禁止無(wú)行政執(zhí)法資格的人員履行行政執(zhí)法職責(zé)，健全紀(jì)律約束機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法人員思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

（二）強(qiáng)化職能是必然要求。機(jī)構(gòu)改革的目的不是削弱職能，而是進(jìn)一步強(qiáng)化職能，要使林業(yè)執(zhí)法職能不被弱化，必須做到以下三點(diǎn)：一是要強(qiáng)化培訓(xùn)。組織執(zhí)法人員對(duì)10 部常用林業(yè)法律法規(guī)和公共行政法規(guī)進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，同時(shí)，要具體掌握行政處罰案件的調(diào)查取證、詢問(wèn)技巧、法律文書(shū)制作等專業(yè)技能，盡快提升林業(yè)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。二是要規(guī)范執(zhí)法質(zhì)量。對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法案件要開(kāi)展案件“會(huì)診”制度，確保案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序完備、適用法律準(zhǔn)確、自由裁量恰當(dāng)，要對(duì)案件進(jìn)行定期評(píng)議，定期組織人員抽樣選擇已辦結(jié)案件，進(jìn)行評(píng)議分析，認(rèn)真查找出問(wèn)題與不足之處，共同提高案卷的整體質(zhì)量。三是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案的組織領(lǐng)導(dǎo)。不僅配備過(guò)硬的執(zhí)法骨干力量，更要有學(xué)法懂法的領(lǐng)導(dǎo)分管執(zhí)法辦案工作，在執(zhí)法過(guò)程中管案、帶案、督案，多為執(zhí)法隊(duì)伍排憂解難，確保執(zhí)法渠道暢通。通過(guò)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保林業(yè)案件不被漏辦、拖辦和誤辦。

（三）加強(qiáng)保障是大勢(shì)所趨。一是要保證執(zhí)法用車的需要。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)簡(jiǎn)單的行政案件，要辦理完畢，需要6 次以上出現(xiàn)場(chǎng)和送達(dá)法律文書(shū)，沒(méi)有執(zhí)法用車的保障，辦理林業(yè)執(zhí)法案件就是一句空話。二是有必要的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。執(zhí)法人員在辦理案件時(shí)，需要交通用油、通訊保障、就餐保障、加班經(jīng)費(fèi)和技術(shù)鑒定費(fèi)用，要將執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，隨時(shí)保障執(zhí)法開(kāi)支需求，才能使執(zhí)法辦案順利進(jìn)行。三是強(qiáng)化技術(shù)保障的協(xié)調(diào)。對(duì)于需要進(jìn)行技術(shù)鑒定、價(jià)格鑒定的，要協(xié)調(diào)資質(zhì)單位給予技術(shù)支持，對(duì)于達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的，要與公安機(jī)關(guān)建立溝通機(jī)制，確保案件及時(shí)移送處理。