五大醫(yī)改舉措對縣級公立醫(yī)院運(yùn)營情況與社會(huì)效益評價(jià)研究*

黃大勇，袁 軍，胡長勇

(重慶市忠縣人民醫(yī)院:1.院辦公室;2.科教科 404300)

醫(yī)改是每個(gè)國家政府高度關(guān)注的民生問題，在幾十年醫(yī)改過程中，各個(gè)國家與地區(qū)經(jīng)歷了無數(shù)成功與失敗。在我國，政府對衛(wèi)生事業(yè)持續(xù)投入的條件下，如何實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生資源公平和有效配置，2009年3月17日國家出臺(tái)《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》(以下簡稱“意見”)，《意見》提出了有效減輕居民就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，切實(shí)緩解“看病難、看病貴”的近期目標(biāo)，以及“建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”與“實(shí)施健康中國戰(zhàn)略”的長遠(yuǎn)目標(biāo)。結(jié)合忠縣實(shí)際和改革試點(diǎn)需要，忠縣人民醫(yī)院實(shí)施醫(yī)院管理、人事薪酬、分級診療、能力建設(shè)、費(fèi)用控制五大醫(yī)改舉措進(jìn)行公立醫(yī)院全面改革。

1 縣級公立醫(yī)院改革的基本思路

結(jié)合忠縣實(shí)際和改革試點(diǎn)需要，圍繞五大醫(yī)改舉措，理清“12345”的醫(yī)改推進(jìn)思路[1-3]，逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)醫(yī)改任務(wù)。(1)圍繞“1”個(gè)核心：圍繞破除“以藥補(bǔ)醫(yī)”、建立完善科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制這一改革核心任務(wù)。在調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、落實(shí)財(cái)政投入，配合調(diào)研測算、理順服務(wù)價(jià)格，爭取醫(yī)保政策、強(qiáng)化醫(yī)保支持上下功夫，逐步建立科學(xué)、合理的長效補(bǔ)償機(jī)制，扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)醫(yī)院逐利行為，實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院回歸公益性質(zhì)、醫(yī)生回歸看病角色、藥品回歸治病功能“三個(gè)回歸”。(2)做到“2”個(gè)堅(jiān)持：一是堅(jiān)持?；?、強(qiáng)基層、建機(jī)制的基本原則。探索建立既保障基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)供給，又提高基本醫(yī)療保障水平的長效機(jī)制；加快醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)基層的服務(wù)能力；逐步建立管全局、管根本、管長遠(yuǎn)的醫(yī)療衛(wèi)生運(yùn)轉(zhuǎn)新機(jī)制。二是堅(jiān)持公立醫(yī)院公益性質(zhì)。(3)通過優(yōu)化布局、改革管理體制等措施，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源公平分配、有效控制醫(yī)院費(fèi)用不合理增長，真正體現(xiàn)公立醫(yī)院公益性質(zhì)。把握“3”個(gè)節(jié)點(diǎn)：一是改善醫(yī)患關(guān)系，營造全社會(huì)尊醫(yī)重衛(wèi)的良好氛圍；二是提高服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)患者就醫(yī)舒適度和安全感。三是健全管理體制，實(shí)現(xiàn)“以藥養(yǎng)醫(yī)”向“以技養(yǎng)醫(yī)”轉(zhuǎn)變。(4)突出“4”個(gè)重點(diǎn)：一是改革完善激勵(lì)機(jī)制，逐步建立起競爭性的用人機(jī)制、符合衛(wèi)生行業(yè)特點(diǎn)的薪酬制度和科學(xué)的醫(yī)院內(nèi)部績效考核評價(jià)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員積極性。二是完善藥品供應(yīng)保障，做到既保障藥品供給，又降低藥品費(fèi)用，防范商業(yè)賄賂。三是建立健全監(jiān)管機(jī)制，逐步建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。四是加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，全方位、多角度、高質(zhì)量提升全縣醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。(5)實(shí)現(xiàn)“5”大目標(biāo)：到2018年底，實(shí)現(xiàn)服務(wù)能力明顯增強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量明顯提升、服務(wù)效率明顯提高、費(fèi)用控制明顯見效、滿意度明顯提高“五個(gè)明顯”的改革目標(biāo)[4]，有效緩解人民群眾“看病難、看病貴”問題，讓人民群眾享受更多改革紅利。

2 縣級公立醫(yī)院改革的具體做法

忠縣于2014年4月被確定為重慶市唯一一個(gè)國家縣級公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)縣，各項(xiàng)工作為公立醫(yī)院改革提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境與平臺(tái)。(1)改革環(huán)境日趨優(yōu)化，采取多種形式精研細(xì)讀醫(yī)改政策，形成了改革共識。(2)政策措施有序推出，組織開展實(shí)地調(diào)研，摸清了試點(diǎn)醫(yī)院的人員、資產(chǎn)、負(fù)債、運(yùn)營等基本情況。三是改革試點(diǎn)全面推進(jìn)，組織召開了“忠縣推進(jìn)縣級公立醫(yī)院綜合改革試點(diǎn)動(dòng)員大會(huì)”，對改革試點(diǎn)工作進(jìn)行了廣泛動(dòng)員和全面部署?？h級各相關(guān)部門、單位及試點(diǎn)醫(yī)院按照動(dòng)員大會(huì)的部署和要求，圍繞既定的改革目標(biāo)，有力有序地逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)改革任務(wù)。

2.1先行先試，探索建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度 (1)探索法人治理結(jié)構(gòu)改革。圍繞“政事分開、管辦分離”的改革目標(biāo)，探索建立“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)分離的工作機(jī)制。構(gòu)建“縣級公立醫(yī)院管理委員會(huì)--理事會(huì)監(jiān)事會(huì)--縣級公立醫(yī)院”管理體系，成立理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，制訂《醫(yī)院章程》，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，縣級公立醫(yī)院逐步建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)管有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理體制。(2)推進(jìn)內(nèi)部管理體制改革。取消公立醫(yī)院行政級別，建立了理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，配套制訂院長任期目標(biāo)制、院長及理事會(huì)離任審計(jì)制、決策失誤追究制等制度。院長擁有醫(yī)院內(nèi)部的經(jīng)營管理和人事管理權(quán)限，充分保障了醫(yī)院法人的自主權(quán)。用人方面，進(jìn)一步完善崗位管理制度、聘用制度和公開招聘制度。縣級公立醫(yī)院派駐總會(huì)計(jì)師，實(shí)施中層干部競爭上崗，中層干部任免由醫(yī)院自行確定；推行因事設(shè)崗、按崗聘用的全員聘用制管理，編制外職工由醫(yī)院自主招聘，編制內(nèi)職工按人社部門程序進(jìn)行公開招聘。分配方面，不分編制內(nèi)外核定單位薪酬總額，醫(yī)院按照“按勞分配、多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬、效率優(yōu)先、兼顧公平”等基本原則，制訂分配方案，經(jīng)縣衛(wèi)生健康委員會(huì)審核備案后實(shí)施。

2.2積極探索，創(chuàng)新公立醫(yī)院薪酬制度改革 (1)改革完善薪酬分配制度。建立“三制一控一考核”的績效薪酬機(jī)制(即職工崗位績效工資制、院長目標(biāo)年薪制、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，醫(yī)院薪酬總額控制在醫(yī)院基本支出總額的36%以內(nèi)、實(shí)施績效綜合評價(jià)考核)。構(gòu)建以服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、費(fèi)用控制、群眾滿意度為重點(diǎn)的績效考核制度。(2)實(shí)施院長目標(biāo)年薪制。為進(jìn)一步強(qiáng)化院長的管理職責(zé)，實(shí)施院長任期目標(biāo)制和目標(biāo)年薪制。明確縣級公立醫(yī)院院長的任期目標(biāo)及年度分目標(biāo)，院長目標(biāo)年薪發(fā)放嚴(yán)格根據(jù)考核結(jié)果計(jì)算，且對考核結(jié)果在95分以上者給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，低于90分者扣發(fā)目標(biāo)年薪。其他管理成員的目標(biāo)年薪總額按院長的90%計(jì)算；院長目標(biāo)年薪的增減幅度與職工薪酬的增減幅度原則上保持一致。(3)做實(shí)做細(xì)績效考核。從醫(yī)療服務(wù)、人才學(xué)科建設(shè)、平安醫(yī)院建設(shè)、醫(yī)藥費(fèi)用控制、滿意度等方面對公立醫(yī)院進(jìn)行全面考評，并嚴(yán)格按照考核結(jié)果核發(fā)醫(yī)院崗位績效總額及院長目標(biāo)年薪，充分維護(hù)公立醫(yī)院公益性。

2.3有序推進(jìn)，積極推進(jìn)創(chuàng)新分級診療制度建設(shè) 一是強(qiáng)力推進(jìn)醫(yī)共體建設(shè)。圍繞“資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)、人才建設(shè)、技術(shù)建設(shè)、質(zhì)量建設(shè)、中醫(yī)特色建設(shè)”六大措施助推分級診療，實(shí)施“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分診、上下聯(lián)動(dòng)”的分級診療模式，在采取“1+1+X+N”(即：1所城市三級醫(yī)院，1所縣級公立醫(yī)院，X個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，N個(gè)村衛(wèi)生室)基礎(chǔ)上，組建以公立醫(yī)院為核心的區(qū)域醫(yī)療管理集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)共體全覆蓋。二是全面推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。以“1+1+1”模式(1名縣級專家，1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)全科醫(yī)生，1名鄉(xiāng)村醫(yī)生)組成家庭醫(yī)生簽約服務(wù)團(tuán)隊(duì)，縣級專家出點(diǎn)子、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)師開方子、鄉(xiāng)村醫(yī)師結(jié)對子，三級醫(yī)師各司其職。全縣縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)生1 026人組建家庭醫(yī)生簽約服務(wù)團(tuán)隊(duì)402個(gè)，簽約服務(wù)人群20萬人，其中貧困戶及特殊家庭簽約服務(wù)覆蓋率100%。三是健全完善人才考核機(jī)制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的一定編制調(diào)劑到縣級公立醫(yī)院，由公立醫(yī)院招聘大學(xué)生，并按調(diào)劑的編制數(shù)量長期向基層衛(wèi)生院派駐中高級衛(wèi)生技術(shù)人員。加強(qiáng)支醫(yī)人員的考核管理，落實(shí)支醫(yī)人員的待遇，晉升中、高級職稱前必須到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(中心)衛(wèi)生院完成支醫(yī)任務(wù)，考核結(jié)果為優(yōu)秀的，其年度考核等次可確定為優(yōu)秀且不受單位優(yōu)秀指標(biāo)限制，派駐到醫(yī)共體支醫(yī)人員縣財(cái)政給予每人每年2萬元補(bǔ)助。

2.4把握重點(diǎn)，全面推進(jìn)縣級醫(yī)院公立醫(yī)院服務(wù)能力提升 一是以“全面提升縣級醫(yī)院綜合能力第一階段”項(xiàng)目為契機(jī)，按照國家衛(wèi)生健康委員會(huì)關(guān)于縣級公立醫(yī)院建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)與推薦標(biāo)準(zhǔn)，分年度逐步落實(shí)各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)，著力加強(qiáng)與提升縣級公立醫(yī)院的綜合服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)“大病不出縣”的醫(yī)改目標(biāo)。二是加強(qiáng)縣級與市級重點(diǎn)特色?？平ㄔO(shè)，加快人才引進(jìn)、人才培訓(xùn)，加大設(shè)施設(shè)備投入，加強(qiáng)與上級醫(yī)院的銜接與聯(lián)系，著力提升?？品?wù)能力，建成市級重點(diǎn)(特色)?？?個(gè)，縣級重點(diǎn)(特色)?？?6個(gè)，以專科建設(shè)帶動(dòng)公立醫(yī)院學(xué)科建設(shè)與綜合服務(wù)能力提升。三是加快推進(jìn)醫(yī)院等級復(fù)審與三級醫(yī)院創(chuàng)建工作，通過復(fù)審與創(chuàng)建過程，規(guī)范醫(yī)院運(yùn)行流程與科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，促進(jìn)醫(yī)院健康、可持續(xù)發(fā)展[5]。(4)完善覆蓋全縣各醫(yī)療機(jī)構(gòu)的“心電診斷、影像診斷、遠(yuǎn)程會(huì)診、臨床檢驗(yàn)、病理會(huì)診”五大中心項(xiàng)目，按照“強(qiáng)基層、保基本、建機(jī)制”的原則，全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。以衛(wèi)生健康信息平臺(tái)建設(shè)為支撐，以縣級公立醫(yī)院為依托，逐步實(shí)現(xiàn)全縣各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)作和城鄉(xiāng)醫(yī)療資源共享，方便群眾就近就醫(yī)。

2.5著眼惠民，嚴(yán)格控制醫(yī)療費(fèi)用彰顯公益性 (1)嚴(yán)格控制醫(yī)藥費(fèi)用不合理增長。采取“八項(xiàng)措施”(規(guī)范醫(yī)務(wù)人員診療行為、強(qiáng)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度、加強(qiáng)醫(yī)療服務(wù)要素準(zhǔn)入管理、降低藥品耗材虛高價(jià)格、推進(jìn)醫(yī)保支付方式改革、轉(zhuǎn)變公立醫(yī)院補(bǔ)償機(jī)制、構(gòu)建分級診療體系、實(shí)施全民健康促進(jìn)和健康管理)控制醫(yī)療費(fèi)用，每年下達(dá)縣級公立醫(yī)院的控費(fèi)具體指標(biāo)。推行同級醫(yī)療機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)檢查結(jié)果互認(rèn)，實(shí)施單病種付費(fèi)改革，藥品收入、醫(yī)療檢查等不納入獎(jiǎng)勵(lì)性績效核算，嚴(yán)控醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品占比、檢查檢驗(yàn)收入比、大型設(shè)備檢查陽性率、平均住院時(shí)間、次均費(fèi)用等[6]。(2)改革完善藥品保障制度。在縣級公立醫(yī)院全面實(shí)施基本藥物制度，嚴(yán)格執(zhí)行藥品零差率銷售。鞏固醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物配備使用比例，開展基本藥物合理使用評價(jià)，推進(jìn)基層藥事管理和服務(wù)幫扶行動(dòng)。推行藥品帶量采購和聯(lián)合采購試點(diǎn)。實(shí)施常用低價(jià)藥品全面掛網(wǎng)采購和高值醫(yī)用耗材集中采購，保障兒童、老年等特殊人群用藥工作[7]。

3 縣級公立醫(yī)院的運(yùn)營情況與社會(huì)效益

忠縣作為國家級公立醫(yī)院改革試點(diǎn)縣與示范縣，結(jié)合本縣實(shí)際，全面推進(jìn)公立醫(yī)院改革，達(dá)到了“三增”“三升”“三降”“兩優(yōu)”的醫(yī)改目標(biāo)，彰顯公立醫(yī)院公益性[8]。

3.1“三增”體現(xiàn)公立醫(yī)院服務(wù)數(shù)量明顯提升 2018年與2014年比較，縣級公立醫(yī)院門急診人次上升25.32%，出院人次增加19.26%，住院床日增幅19.15%。

3.2“三升”體現(xiàn)公立醫(yī)院服務(wù)能力明顯提升 近5年來，縣級公立醫(yī)院副高職稱以上人才增加52%，成熟人才引進(jìn)5人；三四級手術(shù)占比增加73%，微創(chuàng)手術(shù)占比增加49%；群眾的滿意度逐年提升，持續(xù)在90%以上。

3.3“三降”體現(xiàn)公立醫(yī)院公益性 (1)藥品占比逐年下降，達(dá)到縣級公立醫(yī)院改革指標(biāo)低于30%的要求，控制在28%以下；(2)出院患者平均住院時(shí)間逐年下降，達(dá)到縣級公立醫(yī)院改革指標(biāo)要求，控制在8.0 d以下；三是患者醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)下降，門(急)診人次費(fèi)用、住院次均費(fèi)用增幅低于全市同級醫(yī)院平均水平。

3.4“兩優(yōu)”指標(biāo)惠及老百姓 (1)基本藥物配備使用優(yōu)于重慶市指標(biāo)，試點(diǎn)醫(yī)院基本藥物品規(guī)數(shù)和銷售額占醫(yī)院藥品總品規(guī)數(shù)和總銷售額比例均高于55%，優(yōu)于市級標(biāo)準(zhǔn)50%。(2)抗菌藥物使用指標(biāo)優(yōu)于國家標(biāo)準(zhǔn)，縣醫(yī)院門(急)診患者和住院患者抗菌藥物使用比例低于20%、60%。

4 展 望

醫(yī)改是國家、政府高度關(guān)注的民生實(shí)事，是評估政府、各級衛(wèi)生行政主管部門目標(biāo)考核指標(biāo)，以及公立醫(yī)院彰顯公益性的重要評價(jià)內(nèi)容[9]。忠縣人民醫(yī)院作為2014年醫(yī)改以來重慶市唯一一家縣級公立醫(yī)院改革試點(diǎn)醫(yī)院，縣委縣政府、各級主管部門通過不斷探索與努力，在醫(yī)院管理、人事薪酬、分級診療、能力建設(shè)、費(fèi)用控制5個(gè)方面推進(jìn)國家縣級公立醫(yī)院綜合改革。忠縣公立醫(yī)院改革五大醫(yī)改舉措的落地，彰顯了縣級公立醫(yī)院的公益性，為重慶市及國家縣級公立醫(yī)院改革提供了可借鑒的醫(yī)改思路。