我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的主要制約因素及破解之道

文/王燦發(fā)

一、我國生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的主要制約因素

第一個制約因素是現有的環(huán)境執(zhí)法體制與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革的要求不相適應。具體表現為：現有的環(huán)境保護執(zhí)法體制是以污染防治監(jiān)管為主、分級（四級）、分部門負責的執(zhí)法體制，原來由環(huán)境保護部負責，主要是管污染防治，而且實行統(tǒng)管與分管相結合的體制，各部門分別負責、環(huán)保部門實施監(jiān)督管理。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革要求的管理體制是統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法體制?！渡罨h和國家機構改革方案》中明確由生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作，這個“統(tǒng)一”是將生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)環(huán)境執(zhí)法統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部負責。

第二個制約因素是現有環(huán)境保護立法規(guī)定的監(jiān)督管理體制與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革的要求不相適應。目前，環(huán)保法律是比較健全的，包括《環(huán)境保護法》和6部污染防治法，以及《海洋環(huán)境保護法》，它們的監(jiān)管體制均是監(jiān)督管理與分工負責相結合。10多部生態(tài)保護的法律法規(guī)大多沒有授予環(huán)保部門執(zhí)法權。9部自然資源的法律，如土地管理法、森林法等，基本上沒有授予環(huán)保部門生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的權力。

第三個制約因素是不同改革方案的不同表述影響了對統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境執(zhí)法范圍與程度的認識。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確要求有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，建立權威統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法體制。這里強調的是環(huán)境執(zhí)法體制，而不是環(huán)境保護執(zhí)法體制?！吨泄仓醒腙P于深化黨和國家機構改革決定》和《深化黨和國家機構改革方案》中明確，組建生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管和行政執(zhí)法職責。環(huán)境保護執(zhí)法、環(huán)境執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，其含義各有不同，不同部門有不同理解和認識。

第四個制約因素是政府部門“三定”規(guī)定使得生態(tài)環(huán)境執(zhí)法很難統(tǒng)一起來。目前，與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法相關的部門，包括生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農業(yè)農村部、林草局、水利部。生態(tài)環(huán)境部的職責是指導協調和監(jiān)督生態(tài)保護修復工作，國家林草局職責是負責監(jiān)督管理荒漠化管理工作，自然資源部負責統(tǒng)籌國土空間生態(tài)修復，那么，“監(jiān)督管理”是否包括行政執(zhí)法，生態(tài)修復與生態(tài)破壞的修復有無實質區(qū)別。這些問題尚未有明確的答案。

第五個制約因素是現有環(huán)境執(zhí)法能力與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法需求不相匹配?，F在主要是適應污染防治執(zhí)法、陸上執(zhí)法和城市執(zhí)法，現有的執(zhí)法設備無法支持海上、地下、農村執(zhí)法；執(zhí)法人員專業(yè)知識能力不足。2016年、2017年我們對環(huán)保法實施的情況進行了兩次評估，評估的結果顯示，全國有專業(yè)環(huán)保背景的執(zhí)法人員比例很低，北京市最高，約為30%，其他三個直轄市達到了25%以上，其他地方均不足25%。

二、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法制約因素的破解

第一，對現有立法進行必要的修訂。建議盡快修訂海洋環(huán)境保護法及其相關的法規(guī)。修訂自然資源法，在自然資源法及相關法律中明確開發(fā)自然資源過程中的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法由環(huán)境部門負責。修訂生態(tài)保護的法律法規(guī)，增加環(huán)保部門執(zhí)法職權的相關規(guī)定。第二，繼續(xù)深化管理體制改革，解決名實不符、職能交叉的問題。第三，加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法能力建設。加強機構建設，建議設立權威高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察總局，配備必要的執(zhí)法設備，并不斷提高執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)。第四，提升和改善對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的認識。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法不是過去的環(huán)境保護執(zhí)法，生態(tài)執(zhí)法面比較寬，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是對相關部門進行監(jiān)督。同時，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也不能代替相關部門的管理權。

▲ 《更上一層樓》 楊曉帥書法