海洋油污損害賠償范圍的法律研究

■文 / 楊帆

隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，船舶油類運輸日趨頻繁，海洋油污事件也隨之增多。海洋污染事件不僅會帶來巨大的直接財產(chǎn)損失，還會對海洋生態(tài)環(huán)境和海洋資源造成損害。國際公約和中國國內(nèi)法都將環(huán)境損害作為賠償內(nèi)容之一。但是，目前對于環(huán)境損害的具體范圍存在不一致見解，賠償?shù)乃痉ㄕJ(rèn)定實踐仍然存在一定混亂之處。究其根本，是由海洋環(huán)境作為生態(tài)環(huán)境和資源綜合體所具有的多重價值和難以估量的性質(zhì)導(dǎo)致的。明確油污損害賠償中的海洋環(huán)境損害賠償范圍和認(rèn)定規(guī)則，對于減少實踐中的爭議，增強中國對海洋環(huán)境的保護(hù)和治理大有益處。

一、賠償范圍的相關(guān)規(guī)定與司法實踐

中國海洋環(huán)境污染主要包括3種污染源：陸源的污染；在開發(fā)海洋資源的過程中引起的環(huán)境污染；船舶所造成的污染。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《損害賠償司法解釋》），不同損害是指海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害中不同種類和同種類但可以明確區(qū)分屬不同機關(guān)索賠范圍的損害。《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《油污司法解釋》）對賠償范圍進(jìn)行了專門性規(guī)定，涉及的索賠主體包括國家行政機關(guān)、海洋漁業(yè)、濱海旅游業(yè)及其他用海、濱海經(jīng)營單位和個人等。本文主要研究船舶油污污染賠償。

（一）財產(chǎn)損害與預(yù)防措施費用

財產(chǎn)損害是傳統(tǒng)侵權(quán)法規(guī)范的賠償類型。預(yù)防性措施主要是指清污費用，由清污機構(gòu)索賠。雖然清污機構(gòu)有可能是海事主管機關(guān)，因而引發(fā)關(guān)于清污費用是民事債權(quán)還是行政費用的性質(zhì)爭議。但回歸問題的本源，性質(zhì)之爭還是起源于如何才能保證清污費用被合理清償?shù)目紤]。目前清污費率缺少統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在司法中曾采取由法院聘請第三方機構(gòu)對其中船舶配員的勞務(wù)、燃油費等逐一評估認(rèn)定，這種方式較為繁瑣。

（二）恢復(fù)措施費用

“海洋環(huán)境恢復(fù)措施主要包括環(huán)境自我修復(fù)和人工恢復(fù)措施，旨在使受污染的海洋環(huán)境恢復(fù)至遭受污染損害之前的狀態(tài)。”《油污司法解釋》中“對受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費用”，這與 《1992國際民事責(zé)任公約》規(guī)定一致，從字面看其包括3個限制性條件。

1.必須是為本次油污損害而引發(fā)的恢復(fù)措施。增殖放流計劃如果是政府例行的漁業(yè)資源恢復(fù)措施，不是專門針對本次事故的則不屬于該項。

2.必須已經(jīng)實施或者計劃實施。已經(jīng)實施或計劃實施意味著恢復(fù)措施的制定必須可以實施。如果在將來沒有實施可能性，那么該項索賠不存在現(xiàn)實意義。

3.必須是合理的費用。在昂迪瑪案中，再審法院認(rèn)定，由于到2005年10月，海洋環(huán)境已經(jīng)恢復(fù)，因此大連市海洋與漁業(yè)局的污水處理費用不屬于公約規(guī)定的合理恢復(fù)措施的費用。必要性成為認(rèn)定合理性的標(biāo)準(zhǔn)之一，這是因為海域有自我凈化能力，不一定必須采取人工恢復(fù)措施。作為環(huán)境保護(hù)主管部門，對水域污染防治有行政法上的職責(zé)，但是能否將行政開支轉(zhuǎn)化為對污染責(zé)任人的民事債權(quán)，應(yīng)當(dāng)考慮該項處理是否為減輕該次事故污染的必要手段。在實踐中，可以結(jié)合案件具體情況以及當(dāng)時經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性考慮。

在2011年《油污司法解釋》出臺之前，曾有針對漁業(yè)資源中長期損失的討論，有關(guān)人士認(rèn)為天然漁業(yè)資源中長期損失作為油污損失的一種形態(tài)，相當(dāng)于“CLC”中的“環(huán)境損害”。但是在《油污司法解釋》出臺后，該問題不再具有價值。第九條規(guī)定的“對受污染的環(huán)境已采取或?qū)⒁扇『侠砘謴?fù)措施的費用”類似于侵權(quán)法上的“恢復(fù)原狀”，當(dāng)然包括對漁業(yè)資源的恢復(fù)措施，漁業(yè)資源長期損失可以得到賠償。

（三）環(huán)境容量和服務(wù)功能損失

2014年，原國家海洋局印發(fā)的《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》（以下簡稱《索賠辦法》）預(yù)示著中國的海洋環(huán)境損害賠償已開始進(jìn)入對環(huán)境整體質(zhì)量的規(guī)范階段。相比于 《油污司法解釋》規(guī)定的賠償范圍，該辦法增加了第三條第二款：海洋生物資源和海洋環(huán)境容量（海域納污能力）等恢復(fù)到原有狀態(tài)期間的損失費用。2014年世紀(jì)之光油污案中，二審法院認(rèn)定環(huán)境生態(tài)損害為環(huán)境容量損害價值和生態(tài)服務(wù)功能損失。海洋環(huán)境容量損失是指海洋環(huán)境減少乃至喪失的容納、分解污染物的能力。海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)4類13項等，損失評估方法有以市場價格法、影子工程法、替代成本法、成果參照法等為基礎(chǔ)構(gòu)建的模型。

有研究者認(rèn)為“生態(tài)環(huán)境在恢復(fù)期間的損失是現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境受損害較常見的損失形式，也越加容易影響到公眾對生態(tài)環(huán)境的依賴，將這類生態(tài)損失排除在船舶油污損害賠償?shù)姆秶?，事實上有違利益平衡原則”。但是否要將環(huán)境容量損失納入油污損害賠償必須考慮此舉的最終效果能否實現(xiàn)。由于海洋生態(tài)環(huán)境價值的不可估量性，如果僅僅以高額賠償款來標(biāo)識著對全體社會的生態(tài)環(huán)境功能價值，但無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的良好生態(tài)環(huán)境，那么該項的立法正當(dāng)性和效益有待考量。

此外，應(yīng)當(dāng)區(qū)分恢復(fù)期間損失和恢復(fù)措施費用，避免重復(fù)索賠?；謴?fù)措施費用已為實踐廣為接受。但是恢復(fù)期間損失隨著中國《索賠辦法》的出臺逐步在實踐中被討論。對兩者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，例如“為恢復(fù)因污染造成海洋漁業(yè)資源的損害，漁政監(jiān)督管理機關(guān)在相關(guān)海域投放魚苗所產(chǎn)生的費用就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為恢復(fù)費用，不應(yīng)作為恢復(fù)期間損失重復(fù)進(jìn)行計算”。根據(jù) 《海洋環(huán)境保護(hù)法》對各部門的職能分工，恢復(fù)期間損失應(yīng)當(dāng)由海洋環(huán)境保護(hù)主管部門索賠，恢復(fù)措施費用則由漁政監(jiān)督管理機關(guān)索賠。但是隨著中央和地方機構(gòu)改革，兩項也可能由統(tǒng)一的機構(gòu)索賠。

（四）財產(chǎn)損害和環(huán)境損害引起的收入損失

船舶油污在漁業(yè)領(lǐng)域構(gòu)成的影響核心為三類：其一，養(yǎng)殖水產(chǎn)品面臨的損害；其二，天然水產(chǎn)品數(shù)量的降低；其三，魚量、海水質(zhì)量等方面的負(fù)面影響，而構(gòu)成對依賴生物繁殖的漁民作業(yè)活動的負(fù)面損害，而造成的經(jīng)濟(jì)損失。第一種屬于漁民財產(chǎn)損失；第二種歸于漁業(yè)資源損失，由國家索賠；第三種屬于《油污司法解釋》中因環(huán)境污染導(dǎo)致的收入損失。漁民、養(yǎng)殖戶等基于《海域使用管理法》等規(guī)定的海域使用權(quán)、捕撈權(quán)，因為漁業(yè)資源等自然資源和生態(tài)環(huán)境受損，在恢復(fù)期收入減少，這些屬于因環(huán)境損害引起的收入損失。

在國際油污賠償基金組織發(fā)布的指導(dǎo)性手冊《索賠手冊》中，經(jīng)濟(jì)損失包括間接損失和純經(jīng)濟(jì)損失。純經(jīng)濟(jì)損失是所有人或使用人的財產(chǎn)雖然沒有被污染但是遭受了收入的損失。間接損失是財產(chǎn)所有人或者使用人因其財產(chǎn)遭受溢油污染而導(dǎo)致的收入損失。純經(jīng)濟(jì)損失涉及的不僅是客觀性的判斷還有主觀價值衡量。所以在司法上是否可賠付，主要依賴立法者的價值選擇。雖然《索賠手冊》在中國不生效，但是中國2011年發(fā)布的司法解釋一定程度上沿用了《索賠手冊》中的賠償項目規(guī)定?！队臀鬯痉ń忉尅返诰艞l第二項為間接損失，第三項因環(huán)境污染導(dǎo)致的損失則為理論上的純經(jīng)濟(jì)損失。

二、實踐中存在的問題

（一）相關(guān)立法不夠完善

《索賠辦法》《損害賠償司法解釋》在實踐訴訟中起一定的約束作用，但調(diào)整的范圍有限，存在保障效力低下、保障機制不充分，缺乏實用性，難以使巨大的海洋生態(tài)損害得到及時充分救濟(jì)等問題。由于立法目的、調(diào)整對象、索賠主體不同，中國頒布了多項規(guī)定或評估導(dǎo)則，但是不同規(guī)定中的賠償范圍缺乏一致性，比如《基金管理辦法》《索賠辦法》《油污司法解釋》對賠償范圍的規(guī)定均不一致。

國家索賠環(huán)境容量和環(huán)境服務(wù)功能損失缺少充分的法律依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為借助民法中的自然資源物權(quán)制度可以為環(huán)境功能體受損提供救濟(jì)。但是該規(guī)定只是提供了抽象可能，無法確認(rèn)具體賠償項目?！昂Ｑ蟓h(huán)境容量損失是中國創(chuàng)新的概念，在國際上沒有這種說法，因此在國際公約中也找不到具體的依據(jù)。”《索賠辦法》是國家索賠自然資源和生態(tài)環(huán)境損害的依據(jù)，索賠范圍較廣，但是層級過低，而且缺少與上位法的協(xié)調(diào)，導(dǎo)致其效力被質(zhì)疑。2015年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定了原告請求被告賠償在生態(tài)被破壞到被修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失，但該規(guī)定是否適用于對海洋油污污染的索賠，還存在爭議。

(二) 相關(guān)概念模糊

生態(tài)環(huán)境側(cè)重于環(huán)境的系統(tǒng)性生態(tài)功能價值，而自然資源側(cè)重于自然物的經(jīng)濟(jì)價值。但在實踐中，由于環(huán)境的整體性，兩者又無法分開計算損失。海域無論是作為民法意義上的物還是作為一種環(huán)境功能體，其使用價值與生態(tài)價值的承載體均是海洋水體，所以兩種價值的載體會同時受損且互受影響?！稉p害賠償司法解釋》明確國家可以對自然資源和生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行索賠，但是在具體條文中，又并沒有區(qū)分兩者，而是統(tǒng)一規(guī)定了四種費用：預(yù)防措施費用、恢復(fù)費用、恢復(fù)期間損失、調(diào)查評估費用。目前，在環(huán)境容量和服務(wù)功能損失上，缺少法學(xué)角度的理解。缺乏明確定義，會使得環(huán)境損害賠償范圍無序擴(kuò)大。在引入環(huán)境容量和服務(wù)功能損失這些科學(xué)概念時，法學(xué)理論應(yīng)當(dāng)合理限制其外延，保證可操作性。

（三）損失評估標(biāo)準(zhǔn)有待更新

《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》《山東省海洋生態(tài)損害賠償和損失評估方法》等都是基于理論模型計算出來的數(shù)額，其科學(xué)性和準(zhǔn)確性受到學(xué)者懷疑。在司法實踐中，因為根據(jù)理論模型計算出直接經(jīng)濟(jì)損失并簡單地乘以倍數(shù)計算漁業(yè)資源損失，導(dǎo)致在漁業(yè)資源損失索賠上存在重復(fù)。例如在2014年威海市海洋與漁業(yè)局與利海有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案中，一審判決責(zé)任人同時賠付漁業(yè)局天然漁業(yè)資源損失、恢復(fù)天然漁業(yè)資源的費用、海洋生態(tài)環(huán)境損害。三者明顯存在部分重合。如上文所述，天然漁業(yè)資源損失與漁業(yè)資源的恢復(fù)費用基本一致。原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《水域污染事故漁業(yè)損失計算方法規(guī)定》自1996年以來未更新，無法適應(yīng)當(dāng)前海洋資源的保護(hù)現(xiàn)實。而《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計算方法》對漁業(yè)資源恢復(fù)費用措施規(guī)定過于原則化，操作性不強，不同鑒定機構(gòu)得出結(jié)果差異大。

三、完善油污損害賠償?shù)耐緩?/h2>

損害賠償范圍直接關(guān)系到責(zé)任人與受害人的切身利益。范圍過大，不僅加重了責(zé)任人的負(fù)擔(dān)，也會使最需要保護(hù)的受害人的利益得不到索賠。反之，賠償范圍過小，又起不到警戒責(zé)任人，保護(hù)海洋環(huán)境和受害人的作用。所以有必要逐步規(guī)范賠償范圍，使其更加符合航運業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境資源管理的需求。無論是國家機關(guān)還是社會組織作為原告，均屬于公益訴訟的性質(zhì)，而針對同一船舶污染事故導(dǎo)致的同一海洋環(huán)境污染損害，污染者應(yīng)對公共利益這一個法律關(guān)系僅承擔(dān)一次賠償。明確各種賠償之間的界限是平衡各主體利益的前提要件。應(yīng)在 《海商法》 或者 《海洋環(huán)境保護(hù)法》 的修改中，對賠償范圍加以明確，或者制定統(tǒng)一的 《海洋污染損害賠償法》。

雖然生態(tài)環(huán)境的損失在科學(xué)上難以像財產(chǎn)損害一樣精確計算，但是逐漸完善的計算標(biāo)準(zhǔn)可使法律上的賠償范圍和數(shù)額相對科學(xué)合理。目前大多數(shù)的司法實踐對海洋環(huán)境污染損害的評估均采用國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中建議的抽象公式進(jìn)行估算，忽略了公約“環(huán)境損害”定義的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。制訂合理的恢復(fù)方案是解決當(dāng)前行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)過于抽象的方式之一，該方案的好處是一方面可以以實踐比照，使恢復(fù)費用相對合理，賠償人易于接受；另一方面，能夠以此規(guī)范國家機關(guān)的恢復(fù)工作。比如在墨西哥灣漏油案中，得克薩斯州受托人實施小組于2017年6月1日提出了13個修復(fù)項目替代方案，這些方案在收到公眾意見后進(jìn)行了評估和選擇。

四、總結(jié)

從《油污司法解釋》到《索賠辦法》《損害賠償司法解釋》，中國船舶油污損害的賠償范圍已經(jīng)逐步擴(kuò)大，但是仍然面臨著法律位階不高、缺少規(guī)范性指引的問題，導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)缺少強有力的法律保障。建議規(guī)范立法，明確生態(tài)環(huán)境損害和資源損害等賠償范圍，為中國維護(hù)良好的海洋生態(tài)環(huán)境提供法律依據(jù)；更新相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，減少重復(fù)索賠現(xiàn)象，并使得損害賠償結(jié)果更具科學(xué)性和合理性。