世界灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同機(jī)制

■ 樊明捷

“灣區(qū)經(jīng)濟(jì)”在當(dāng)前全球的經(jīng)濟(jì)版圖中占據(jù)著不可替代的地位，是從單個城市的競爭晉升為多個城市構(gòu)成的區(qū)域之間競爭的代表性產(chǎn)物。灣區(qū)具有開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、高效的資源配置能力、強(qiáng)大的集聚外溢功能和發(fā)達(dá)的國際交往網(wǎng)絡(luò)等特點(diǎn)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展是灣區(qū)實(shí)力競爭的背后推手，目前世界三大灣區(qū)：紐約灣、東京灣、舊金山灣，經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展和實(shí)踐，都形成了一定的區(qū)域協(xié)同機(jī)制。

一、紐約灣區(qū)的“雙重力量”

紐約灣在美國東海岸擁有特殊地位，這源于它得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢：19世紀(jì)初運(yùn)河開通后，紐約市的港口成為了東海岸唯一鏈接內(nèi)陸航運(yùn)和五大湖區(qū)港口的大型海港，帶動了紐約灣的港口業(yè)、制造業(yè)和金融保險(xiǎn)業(yè)。紐約大灣區(qū)是一個跨州建設(shè)的大都市區(qū),除了涉及城市之間的關(guān)系，還涉及跨不同司法主權(quán)的州之間的關(guān)系（在美國，每個州都有自己的立法、司法、行政體系），協(xié)調(diào)起來需要更多的智慧。紐約灣的區(qū)域合作同時(shí)依賴政府和民間的力量：不僅建立了獨(dú)立統(tǒng)一的規(guī)劃組織——“紐約都市圈規(guī)劃組織”和“區(qū)域委員會”共同促進(jìn)區(qū)域合作發(fā)展，分別負(fù)責(zé)交通建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)規(guī)劃工作；也有民間智庫——“區(qū)域規(guī)劃協(xié)會”，作為不可或缺的民間力量， 為紐約灣的決策者提供規(guī)劃方案。來自政府和民間的“雙重力量”以區(qū)域發(fā)展為共同目標(biāo)，開辟了紐約灣區(qū)21世紀(jì)初問鼎世界三大灣區(qū)的勢力。

作為獨(dú)立的統(tǒng)一規(guī)劃組織，“紐約都市圈規(guī)劃組織”的成立避免了不同區(qū)域不同部門公務(wù)員在職能上的重復(fù)，節(jié)省在手續(xù)、流程上的無效消耗，提升時(shí)間、人力、物力管理的效率，實(shí)現(xiàn)紐約灣區(qū)進(jìn)行規(guī)劃協(xié)同的綠色運(yùn)轉(zhuǎn)?！凹~約都市圈規(guī)劃組織”在區(qū)域的合作發(fā)展中強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是交通方面的有效規(guī)劃，引導(dǎo)著城市改善和緩解區(qū)域交通的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了紐約灣區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

作為民間智囊團(tuán)，“區(qū)域規(guī)劃協(xié)會”自1922年成立以來先后推出過四輪區(qū)域規(guī)劃，從20世紀(jì)20年代的第一輪區(qū)域規(guī)劃啟動了大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)；到20世紀(jì)60年代的第二輪區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)利用軌道交通連接區(qū)域內(nèi)的新區(qū)，解決老城區(qū)中心衰退等問題，并首次提出 “公眾參與的區(qū)域規(guī)劃”；到20世紀(jì)90年代的第三輪區(qū)域規(guī)劃中又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)在區(qū)域內(nèi)形成高效的交通網(wǎng)絡(luò)，提升經(jīng)濟(jì)活力；最后，21世紀(jì)最新發(fā)布的最新一輪區(qū)域規(guī)劃開始關(guān)注灣區(qū)如何應(yīng)對海平面上升和氣候變化、社會公平、健康灣區(qū)。

紐約灣的創(chuàng)新是在政府和民間的推動下共同進(jìn)行的，灣區(qū)的發(fā)展伴隨著近百年復(fù)雜區(qū)域規(guī)劃的過程：利用區(qū)域規(guī)劃的手段形成以紐約為樞紐的對外交通網(wǎng)絡(luò)，高效便捷；也不斷強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會環(huán)境維護(hù)，與城市開發(fā)并行；不僅協(xié)調(diào)不同等級政府和部門之間的訴求和關(guān)系，還鼓勵公眾參與。

二、舊金山灣區(qū)的市場推動

舊金山灣區(qū)自19世紀(jì)后半期以來，已發(fā)展成為享譽(yù)全球的科技創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)型世界灣區(qū)，匯聚了大量全球領(lǐng)先的高科技企業(yè)。科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)是舊金山灣區(qū)屹立于世界三大灣區(qū)的最主要競爭力，這個灣區(qū)的區(qū)域協(xié)同是依靠知識創(chuàng)新鏈條拉動的。美國的經(jīng)濟(jì)秉持市場原則，資本市場作用作為誘導(dǎo)因子促成了科研成果向技術(shù)轉(zhuǎn)化、再向科技產(chǎn)品轉(zhuǎn)化、最終反向刺激研發(fā)和科創(chuàng)的過程。這個過程在產(chǎn)業(yè)鏈上聯(lián)結(jié)了企業(yè)、中介、研究機(jī)構(gòu)、政府和用戶在區(qū)域范圍內(nèi)形成了產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)信息在科學(xué)研究、工程實(shí)施、產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)制造和市場銷售之間進(jìn)行反饋，從而在區(qū)域內(nèi)跨城市建立起創(chuàng)新與生產(chǎn)、市場、消費(fèi)者之間的高效融通體系。位于產(chǎn)業(yè)鏈上下游各個位置上的機(jī)構(gòu)或企業(yè)恰如其分地扮演著自己的角色：高等院校是知識創(chuàng)新的起點(diǎn)，企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的載體，配套科學(xué)技術(shù)型產(chǎn)業(yè)的金融和管理等中介服務(wù)發(fā)揮著平臺的作用，把灣區(qū)內(nèi)創(chuàng)新所需的要素整合在一個完整的體系內(nèi)，加之政府通過地方聯(lián)盟、灣區(qū)層面的權(quán)力機(jī)構(gòu)、各專業(yè)性的專委會組織共同在區(qū)域合作中形成的催化作用。這就是舊金山灣區(qū)獨(dú)樹一幟的、由科技創(chuàng)新引導(dǎo)、以市場邏輯自發(fā)形成的區(qū)域協(xié)同模式。

舊金山灣區(qū)的高等院校與知識創(chuàng)新始于二戰(zhàn)期間，原斯坦福大學(xué)工學(xué)院院長在哈佛大學(xué)從事雷達(dá)信號偵測和干擾研究，戰(zhàn)后他回到斯坦福大學(xué)復(fù)任工學(xué)院院長，他就是惠普公司創(chuàng)始人的老師——弗雷德里克·特曼教授。特曼教授創(chuàng)立了斯坦福創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)后，把其中一部分租給企業(yè)，并專設(shè)獎學(xué)金來扶持知識研發(fā)的產(chǎn)品化過程?；萜铡⒖逻_(dá)、奇異和洛克希德等公司都是從這個園區(qū)走出來的。特曼教授極具先見之明地鼓勵學(xué)生和老師基于學(xué)校的科技研發(fā)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，讓知識技術(shù)化、技術(shù)產(chǎn)品化，在獲得的反饋中完成知識的迭代更新，為舊金山灣高校引發(fā)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新奠定了基石。如今，舊金山灣區(qū)已經(jīng)成為聚集著斯坦福大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校等20多所知名大學(xué)以及25所國家級或州級科學(xué)實(shí)驗(yàn)室的知識創(chuàng)新圣地，這些大學(xué)以斯坦福為首，延續(xù)了高校向企業(yè)輸送人才、專利和技術(shù)的密切合作，拉動了產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)動鏈條。企業(yè)除了反饋知識技術(shù)化和產(chǎn)品化的信息之外，還向高校捐助資金，共同承擔(dān)起推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的責(zé)任。

與高等院校關(guān)系密切的企業(yè)在承接了大學(xué)輸送的研發(fā)成果和專業(yè)人才后，迅速投入了技術(shù)化和產(chǎn)品化的商業(yè)征程，隨著產(chǎn)品在市場上傳播、需求的提升和擴(kuò)大，又逐漸孵化并發(fā)展壯大出科技創(chuàng)新領(lǐng)域中相互關(guān)聯(lián)的新公司。舊金山灣區(qū)逐漸成為技術(shù)集群和企業(yè)地理集中地，重要技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群包括：圣何塞的信息通訊、電子制造、航天航空裝備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群體，硅谷地區(qū)大量的全球著名髙科技企業(yè)集聚，如谷歌、雅虎、甲骨文，另一主要城市奧克蘭及其周邊的裝備制造業(yè)群體。

舊金山灣區(qū)的科創(chuàng)企業(yè)之所以能夠借市場之力將高校研發(fā)成果轉(zhuǎn)換而成的產(chǎn)品迅速投入商業(yè)運(yùn)營，除了企業(yè)自己的技術(shù)團(tuán)隊(duì)作為基礎(chǔ)支撐，也有賴于與科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的金融、法律等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的幫助。舊金山市主要發(fā)展科技金融業(yè)，各種類型的金融、管理等中介形成了完善的服務(wù)體系，幫助灣區(qū)的其它城市整合產(chǎn)業(yè)要素以提升科技的商業(yè)化效率，尤其是風(fēng)險(xiǎn)投資對舊金山灣區(qū)科創(chuàng)企業(yè)的騰飛起到了不可或缺的作用。風(fēng)投在舊金山灣區(qū)的風(fēng)靡與政府的決策和高校的貢獻(xiàn)有關(guān)，可以追溯到上個世紀(jì)70年代養(yǎng)老金首次被允許用來風(fēng)險(xiǎn)投資，后來在法律中還提出政府對科創(chuàng)企業(yè)投資比例的要求；科研機(jī)構(gòu)響應(yīng)風(fēng)投扶持灣區(qū)科技創(chuàng)新的趨勢制定了研發(fā)成果的評估機(jī)制，篩選出有繼續(xù)技術(shù)化和產(chǎn)品化潛質(zhì)的研發(fā)成果來幫助風(fēng)投進(jìn)行投資選擇降低失敗的風(fēng)險(xiǎn)。舊金山灣區(qū)的受益者之一Zendesk公司就是在風(fēng)投的幫助下將首創(chuàng)于丹麥、后遷至舊金山灣的科技型公司一步一步擴(kuò)張直至上市，他的創(chuàng)始人稱舊金山灣區(qū)為“創(chuàng)業(yè)的樂土”。

舊金山灣區(qū)政府的作為可以歸納為“順勢而為”——順應(yīng)市場之勢推動灣區(qū)協(xié)同發(fā)展。灣區(qū)區(qū)域協(xié)作組織（BARC）是一個聯(lián)合政策委員會，幫助其4個會員單位更好地整合區(qū)域交通、土地使用，控制空氣污染和處理好氣候變化帶來的海平面上升對灣區(qū)的影響，并協(xié)調(diào)灣區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，4個會員單位包括：地方政府聯(lián)盟（ABAG）、灣區(qū)空氣質(zhì)量管理部門（BAAQMD）、灣區(qū)保護(hù)發(fā)展委（BCDC）、大都市交通委員會（MTC）。BARC和它的4個會員單位多成立于21世紀(jì)，相較于另外兩大灣區(qū)的協(xié)同機(jī)構(gòu)，成立時(shí)間較晚，這些組織只對灣區(qū)各方面發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)而不是政府行使權(quán)利的機(jī)構(gòu)，它們的決策和作為同樣順應(yīng)市場規(guī)律、有助于企業(yè)協(xié)同。

在市場邏輯下，不同類型的企業(yè)自發(fā)地進(jìn)行空間排布，例如，科技型企業(yè)傾向于和研究型大學(xué)在地理上保持較為緊密的聯(lián)系。位于產(chǎn)業(yè)鏈不同位置的企業(yè)遵循資本追逐低成本和高效率的規(guī)律形成一個個產(chǎn)業(yè)集聚，在商業(yè)效率的主導(dǎo)和可持續(xù)發(fā)展的約束下，形成了舊金山灣區(qū)內(nèi)各個城市主要產(chǎn)業(yè)的協(xié)同關(guān)系：不同城市之間不以競爭關(guān)系為主，舊金山的金融服務(wù)業(yè)、圣何塞的科技創(chuàng)新業(yè)、奧克蘭的港口工商業(yè)互相帶動，以多元化的產(chǎn)業(yè)類型和合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)灣區(qū)整體協(xié)作發(fā)展。

三、東京灣區(qū)的財(cái)團(tuán)與智庫

東京灣在全球四大灣區(qū)中具有“制造業(yè)創(chuàng)新基地”的稱號，空間上京浜、京葉是以東京為中心的兩條沿海岸線工業(yè)帶，分別從環(huán)灣東西兩側(cè)自北向南抱灣延展，沿著兩條工業(yè)帶在東京和東京以南的東西兩側(cè)分布著六大港口：東京港、橫濱港、千葉港、川崎港、木更津港、橫須賀港。在東京灣的發(fā)展演變過程中，港口之間從起初的競爭關(guān)系走向了基于工業(yè)帶布局的相互協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，分工協(xié)作的港口群帶動灣區(qū)工業(yè)帶乃至東京灣制造業(yè)的大力發(fā)展。東京灣從散落港口之間的低效競爭，走到通過工業(yè)帶串聯(lián)起來的港口形成合力的協(xié)同發(fā)展，離不開規(guī)劃管理的重要作用。

值得一提的是，日本政府從19世紀(jì)60年代開始構(gòu)建東京都市圈到演進(jìn)成為今天的東京灣，沒有出現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃和管理灣區(qū)開發(fā)的政府機(jī)構(gòu)。東京灣這個區(qū)域協(xié)調(diào)方案的整體把握不是由政府決議并強(qiáng)制執(zhí)行的，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律中逐漸出現(xiàn)了一種協(xié)商機(jī)制，協(xié)商機(jī)制的執(zhí)行者有自己的投資人并秉持受到政府和社會尊重的處事原則，例如，沿岸各城市的開發(fā)需要服從于已經(jīng)通過智庫達(dá)成協(xié)議的規(guī)劃案，如若更改需要“首都港聯(lián)”這個區(qū)域聯(lián)盟成員的一致同意。通過區(qū)域智庫的平臺，市民關(guān)于城市和規(guī)劃的意見反饋甚至可以影響日本法律內(nèi)容的修訂。在日本的區(qū)域發(fā)展過程中，各個城市和縣會做自己的地方規(guī)劃，同時(shí)國土、產(chǎn)業(yè)、交通等不少相關(guān)部門都會從各自的領(lǐng)域來做規(guī)劃，如此多的規(guī)劃出現(xiàn)在“區(qū)域”這個平臺上相互碰撞時(shí)，更高層面的政府無需出面協(xié)調(diào)，由社會合作機(jī)制的載體——智庫出面，對不同層面和領(lǐng)域的規(guī)劃進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)。這些載體包括不同背景、不同投資渠道來源、不同專業(yè)領(lǐng)域側(cè)重的智庫，下面以首都圈灣港聯(lián)席推進(jìn)協(xié)議會和日本開發(fā)構(gòu)想研究所為例做簡要探討。

“首都圈灣港聯(lián)席推進(jìn)協(xié)議會”于1976年設(shè)立，而后于1996年設(shè)立了“東京灣港灣聯(lián)席推進(jìn)協(xié)議會（灣聯(lián)協(xié)）”，2002年重新改為“首都圈港灣聯(lián)席推進(jìn)協(xié)議會（首都港聯(lián)）”。協(xié)議會委員是由關(guān)東地域各個港的港灣管理者：茨城県、千葉県、東京都、神奈川県、川崎市、橫浜市、橫須賀市以及關(guān)東地方整備局構(gòu)成。首都港聯(lián)的業(yè)務(wù)和職能涉及保護(hù)航道、相鄰沿岸區(qū)域的開發(fā)和與之有關(guān)的重要規(guī)劃、規(guī)劃調(diào)整和調(diào)查研究，與灣區(qū)土地的使用密切相關(guān)，因此，在東京灣區(qū)的開發(fā)和保護(hù)中起到重要的協(xié)同作用。

日本開發(fā)構(gòu)想研究所（UED）是以經(jīng)濟(jì)企劃廳為主管機(jī)關(guān)設(shè)立的研究型智庫，法人是日本財(cái)團(tuán)。日本開發(fā)構(gòu)想研究所在專業(yè)方面負(fù)責(zé)東京灣城市開發(fā)和高等教育調(diào)查研究與咨詢，參與了從港灣的土地整備到新城開發(fā)全領(lǐng)域，涉及舊工廠再開發(fā)、新產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)、物流、貨物線乘客化、綜合環(huán)境整備、防災(zāi)計(jì)劃等工作，為東京灣的國土計(jì)劃、整備開發(fā)出謀劃策。這個智庫在國土規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策方面同時(shí)服務(wù)于日本中央政府和東京灣的各級政府，在長期的服務(wù)過程中掌握和熟識大量從中央到地方的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)既關(guān)系到國家標(biāo)準(zhǔn)也涉及東京灣發(fā)展的自身訴求。所以，極少有關(guān)于東京灣的相關(guān)規(guī)劃不經(jīng)其之手，日本開發(fā)構(gòu)想所用自己的智慧在引導(dǎo)東京灣實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，符合國家的整體要求，并化解區(qū)域內(nèi)地方與地方訴求之間的矛盾，形成一套連貫的東京灣相關(guān)規(guī)劃方案，這正是日本開發(fā)構(gòu)想研究所對東京灣規(guī)劃的貢獻(xiàn)。

日本政府的決策者在不斷更新?lián)Q代，各個時(shí)代都有自己的背景和方向。智庫作為區(qū)域發(fā)展的參與者和伴隨者既在每一個當(dāng)下?lián)?dāng)了東京灣不同層級和不同領(lǐng)域規(guī)劃方案協(xié)同執(zhí)行者的角色，又在上一個時(shí)代過渡到下一個時(shí)代時(shí)扮演了東京灣城市規(guī)劃知識與數(shù)據(jù)傳遞者的角色。經(jīng)過歷史變遷，它們從協(xié)調(diào)者、規(guī)劃者和長期跟蹤研究者成長為真正的“智者”，從層層疊疊的規(guī)劃方案中，甚至可以引導(dǎo)并推動?xùn)|京灣的區(qū)域發(fā)展，成為日本開發(fā)并管理東京灣的重要價(jià)值平臺。

在不同法制體系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)類型背景下，這些世界性灣區(qū)衍生出了多種多樣適應(yīng)自身發(fā)展的區(qū)域合作模式：紐約灣跨州而建，既有政府在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)和管理作用，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通建設(shè)方面，也有民間的智囊團(tuán)自上個世紀(jì)20年代起就開始編制區(qū)域規(guī)劃方案，從技術(shù)層面提供支撐；舊金山灣由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型的特點(diǎn)，其政策更加開放，允許市場上的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、中介依托“產(chǎn)學(xué)研”的凝聚力自發(fā)超越城市邊界，在一個區(qū)域的空間范圍內(nèi)布局并合作，政府為促進(jìn)這種協(xié)同發(fā)展研究制定政策來安全化、合理化企業(yè)的行為，并設(shè)立灣區(qū)聯(lián)合機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃；東京灣的區(qū)域協(xié)同也是由智庫通過規(guī)劃的手段來具體執(zhí)行的，智庫借助一定的機(jī)制，在相關(guān)法律、政策的維護(hù)和約束下，為東京灣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展搭建健康高效的城市平臺。