關(guān)于PPP 全生命周期績效考核的適用性的探討

路曉雯 樊秦麗

（1.山西建設(shè)投資集團有限公司， 山西 太原 030001）

（2.山西建筑工程集團有限公司， 山西 太原 030001）

1 PPP 績效考核的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)有模式

PPP 項目績效考核的目的是“提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”，是一種全生命周期的全面績效評估論證，涵蓋了建設(shè)期、運營期、移交期。績效考核體系主要包括考核指標、考核方法、績效評價、防范措施等，適用范圍包括使用者付費在內(nèi)的PPP 項目。

近年來，國家出臺的眾多PPP 相關(guān)政策規(guī)章和實施細則中，都會提及到PPP項目績效考核的問題，如：財金[2016]92 號文、發(fā)改投資[2016]2231 號文、財金[2017]76 號文等文件的出臺，一是強調(diào)績效考核機制的重要性，二是明確績效考核是政府監(jiān)督與管理手段。

2018 年《財政部關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54 號）中明確表示“落實中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強項目績效考核落實按效付費機制”“加強運行情況監(jiān)測。及時更新PPP項目信息，實時監(jiān)測項目運行情況、合同履行情況和項目公司財務(wù)狀況，強化風(fēng)險預(yù)警與早期防控”。 在實際操作過程中這些片段性的政策并不能提供有效的指導(dǎo)，咨詢機構(gòu)只是籠統(tǒng)地將績效考核作為履約條款，PPP 項目產(chǎn)出說明與績效要求相關(guān)聯(lián)，并要求財政支出責(zé)任與績效考核結(jié)果掛鉤，但是更為細化的操作辦法尚未出臺，僅僅是滿足政府需求、項目實施必要性的層面上的“格式化”文本，并不能從真正意義上發(fā)揮其評價作用。

1.2 現(xiàn)階段PPP 績效考核存在的問題

目前筆者參與的PPP 項目中，不管咨詢公司水平高低，在考核指標設(shè)計當(dāng)中，有兩種方式：一是概述指標，指標要求以規(guī)范文件為準，二是詳細的指標體系與扣分細則。受《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92 號）的影響，每個項目建設(shè)期可用性付費與績效考核結(jié)果明確掛鉤；運營期考核結(jié)果均影響運維付費或建設(shè)期可用性付費。一般通過設(shè)置違約條款追責(zé)，主要根據(jù)違約程度扣減相應(yīng)的履約保函。在項目的前期設(shè)計中，一是專業(yè)不足，不關(guān)注行業(yè)領(lǐng)域，績效考核設(shè)計不具有針對性與適用性；二是準備不足，我國開展 PPP 項目績效評價尚處于起步階段，缺乏有效數(shù)據(jù)支撐。三是認識不足，為了迎合政府很多從業(yè)人員認為項目只要滿足“入庫”條件即可。使得很多項目在執(zhí)行中出現(xiàn)了普遍障礙：項目信息公開不全面、建設(shè)期考核體系設(shè)置模糊、績效考核指標的權(quán)重設(shè)置缺乏依據(jù)、績效考核與項目戰(zhàn)略目標關(guān)聯(lián)度低。其中突出問題是缺乏普遍適用的評價體系和操作細則，缺乏規(guī)范性文件和理念存在問題。

1.3 PPP 項目績效考核評價體系應(yīng)用障礙分析

1.3.1 缺乏規(guī)范性文件

法律依據(jù)缺失是最大的應(yīng)用障礙。由于立法不足、缺乏統(tǒng)一文件政策要求，現(xiàn)在能利用的只有發(fā)改委、財政部等部門出臺的一些相關(guān)條款，可操作性不強、可持續(xù)性較差，包括評價過程、評價結(jié)果、各方的權(quán)利和義務(wù)都沒有明確的標準界限，政府、企業(yè)、各咨詢公司對于績效考核體系的指標構(gòu)建、權(quán)重安排、評分標準的考慮也不同。

1.3.2 缺乏科學(xué)合理的指標體系

PPP 項目涉及交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、能源、醫(yī)療、養(yǎng)老等各行業(yè)，需要針對不同的行業(yè)設(shè)計關(guān)聯(lián)度高的考核指標和評價方法，在考核指標上，不同的項目根據(jù)實際需求調(diào)整指標及權(quán)重；在考核方式和結(jié)果運用上，根據(jù)指標做相應(yīng)調(diào)整。

另一方面績效管理涉及的主體多、周期長、頻率高、專業(yè)性強、溝通復(fù)雜等特點，現(xiàn)有的評價體系只是從原理出發(fā)回歸考核本質(zhì)，缺乏可執(zhí)行的考核細則、指標權(quán)重、評分標準，在項目進入執(zhí)行階段后，如果不打破原有的考核體系，考核職能流于形式，浪費資源。

指標權(quán)重分配過于片面。目前實施的垃圾處理、水環(huán)境治理等環(huán)保類PPP 項目中，項目經(jīng)營的好壞確實影響到社會公眾的利益，應(yīng)制定嚴謹可行的績效考核制度，不應(yīng)只是片面地停留在考核數(shù)量和質(zhì)量的層面，應(yīng)該是一個計劃-執(zhí)行-檢查-控制閉環(huán)考核系統(tǒng)考核的循環(huán)。所以在制定考核體系和指標時，首先應(yīng)考慮根據(jù)利益需求者建立整體的績效考核目標，然后設(shè)置具體考核策略，比如在具體執(zhí)行中形成事前計劃-事中跟蹤-事后評價-過程獎罰措施，經(jīng)過調(diào)整優(yōu)化形成具有閉環(huán)性質(zhì)的全生命周期績效管理機制。如某些教育、醫(yī)療衛(wèi)生、場館類PPP 項目中包括綠化、道路、管廊等多個子項，在績效考核上采取“一刀切”，考核方法和內(nèi)容完全相同，以項目公司的日常工作數(shù)量為考核目標，比如出勤、巡視日常性的行為占據(jù)了考核分值的大壁江山，而不關(guān)心管理的創(chuàng)新和水平的提升，為了考核而考核，只重視過程考核忽略結(jié)果的考核，過于強調(diào)經(jīng)濟性，使得社會資本在運營中以利益為目標，失去了以調(diào)高社會供給效率的PPP 項目的初衷，導(dǎo)致理念和初衷相悖。

1.3.3 定評價主觀性大

在評價方法的選擇上，定量評價和定性評價并重，近期開展的項目考核數(shù)據(jù)分析，大多數(shù)項目定性評價比重遠超定量評價，由于定性評價具有易操操作、經(jīng)驗性強等特點，利用專家組的經(jīng)驗主觀進行評價，通常以打分形式體現(xiàn)，出現(xiàn)了說服力不強、公正性差等弊端。缺少量化評價標準，錯失了以指標衡量項目公司運營質(zhì)量的動態(tài)機制的建立和將來數(shù)據(jù)生成的機會，這必然會影響最終評價結(jié)果的準確性。

2 提升績效管理體系應(yīng)用水平的建議

2.1 從法律層面完善考核制度

應(yīng)從頂層設(shè)計著力關(guān)注績效考核，引導(dǎo)PPP 項目的良性循環(huán)發(fā)展。第一，法律法規(guī)的公正性提供基本保障，獲得遵循依據(jù)；第二，出臺相關(guān)政策提升執(zhí)行效率，引導(dǎo)PPP 可持續(xù)發(fā)展；第三，規(guī)范PPP 績效考核體系的市場規(guī)范性促進經(jīng)濟性，提升公眾認可度，為績效評價的開展奠定基礎(chǔ)。最大程度的切實保障各方利益，滿足評價的基本要素，才能實現(xiàn)評價的效率和效果。

2.2 社會資本應(yīng)重視考核結(jié)果的運用

績效評價的效果不僅是PPP 項目參與各方提供公共服務(wù)績效產(chǎn)出的結(jié)果，尤其是社會資本方應(yīng)樹立正確績效評估理念，績效考核不是例行公事，不能流于形式?？冃Э己说哪繕耸紫仁菍μ峁┊a(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的評價，過程是根據(jù)績效考核結(jié)果作為付費的依據(jù)，最終才是約束政府提高管理水平、加強監(jiān)督的必要手段。

如何樹立正確的績效評估理念，國家層面必須加強宣傳和引導(dǎo)，鼓勵全社會研究使用績效評價工具，不能以項目入庫作為目的，再考慮績效評價，失去了利用PPP 模式提高供給效率的初衷。

2.3 過程優(yōu)化考核體系，逐步建立數(shù)據(jù)庫

調(diào)研的項目中呈現(xiàn)出重定性輕定量的趨勢，由于PPP 項目剛剛起步，定量評價用在績效評估中缺失缺乏經(jīng)驗，不管是定性評價主觀性太強，還是缺乏法律支持、監(jiān)管環(huán)境不利，根源是缺乏數(shù)據(jù)的支持，要建立科學(xué)合理的績效考核體系首要任務(wù)是在現(xiàn)有的評價框架下，大量收集數(shù)據(jù)，建立能夠優(yōu)化調(diào)整的數(shù)據(jù)庫，形成可調(diào)配的動態(tài)資源，所以需要政企通力合作，共同維護和建立。

2.4 多方共同監(jiān)管評價

目前，鑒于PPP 項目績效考核的復(fù)雜程度，建議由項目實施機構(gòu)牽頭，由財政部門和行業(yè)主管部門共同參與，適時引入第三方機構(gòu)，共同做好績效考核工作。此外，省一級財政部門應(yīng)全面審核已納入項目管理庫，但尚未公開發(fā)布的PPP 項目績效考核信息，通過擴充樣本的方式，對指標庫定期進行補充完善。

3 結(jié)語

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，PPP 模式越來越多的應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，然而PPP 項目存在的問題阻礙了PPP 項目的成功推行，本文研究針對我國PPP 模式績效考核現(xiàn)階段的發(fā)展情況，提出建立具有普適性的評價指標體系、績效管理架構(gòu)和動態(tài)監(jiān)測發(fā)展方向，改進以往評價指標缺乏針對性的問題，對推行PPP 項目具有一定的參考價值。