夜間建筑施工噪聲污染的行政執(zhí)法探析

楚 晨

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

1 前 言

環(huán)保部門接到關(guān)于建筑施工環(huán)境噪聲的舉報(bào)數(shù)量一直居高不下，可見建筑施工噪聲已經(jīng)嚴(yán)重影響到了人們的生活。根據(jù)全國(guó)公眾環(huán)境舉報(bào)平臺(tái)的使用情況，關(guān)于建筑業(yè)的夜間施工噪聲的污染比例持高。在2018年3月～2019年2月期間除了春節(jié)期間停工導(dǎo)致建筑舉報(bào)較小外，其他時(shí)間關(guān)于建筑業(yè)的舉報(bào)一直居高不下。該期間關(guān)于建筑也的舉報(bào)比例分別為33.3%、32.9%、33.6%、41.0%、28.8%、31.5%、41.7%、43.9%、32.0%、43.2%、42.5%和22.2%。但是，在環(huán)境噪聲污染的行政執(zhí)法過程中，卻存在各種困惑。因1996年的《環(huán)境噪聲污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《噪聲法》)制定已經(jīng)過去了二十多年，該法律中的一些條款與目前現(xiàn)狀出現(xiàn)了一些不適應(yīng)。在進(jìn)行夜間施工噪聲污染的執(zhí)法過程中，也存在執(zhí)法能力不足等問題。新時(shí)代為了滿足公眾的“寧?kù)o”環(huán)境要求，2019年4月1日生態(tài)環(huán)境部召開了關(guān)于《噪聲法》修改的啟動(dòng)會(huì)議[1]。在此背景下，需要對(duì)夜間施工環(huán)境噪聲污染行政執(zhí)法適用規(guī)范及方式進(jìn)行完善。

2 夜間施工噪聲污染的行政執(zhí)法不力之根源

2.1 行政機(jī)關(guān)對(duì)夜間建筑施工噪聲污染的執(zhí)法依據(jù)

我國(guó)1996年制定的《噪聲法》對(duì)夜間施工噪聲污染防治作出了規(guī)定。第三十條明確“在城市市區(qū)噪聲敏感建筑物集中區(qū)域內(nèi)，禁止夜間進(jìn)行產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染的建筑施工作業(yè)，但搶修、搶險(xiǎn)作業(yè)和因生產(chǎn)工藝上要求或者特殊需要必須連續(xù)作業(yè)的除外”。而且，附則中規(guī)定“夜間是指晚22點(diǎn)至晨6點(diǎn)之間的期間”。《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》及《建筑施工場(chǎng)界環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)》作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也對(duì)夜間施工噪聲污染防治作出了規(guī)定。除此之外，也有地方性法規(guī)或規(guī)章結(jié)合各區(qū)域的環(huán)境噪聲污染情況作出了規(guī)定。不過，在環(huán)境行政執(zhí)法的過程中，其執(zhí)法依據(jù)往往是根據(jù)地方性法規(guī)或規(guī)章制定出來的較為具體的行政執(zhí)法細(xì)則。

因夜間施工噪聲污染防治的規(guī)范方式存在于不同位階的法律規(guī)范中，所以針對(duì)夜間施工的執(zhí)法細(xì)則可能存在與上位法沖突的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐操作中，因地方性法律規(guī)范及工作細(xì)則規(guī)定地較為詳細(xì)，環(huán)境行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)其進(jìn)行執(zhí)法。但該規(guī)范的位階一般較低，當(dāng)遇到與上位法規(guī)定不一致時(shí)，需要分情況進(jìn)行討論。一方面，下位法作出了比上位法更為嚴(yán)格的規(guī)定。具體來說，針對(duì)同一概念或同一事項(xiàng)的規(guī)定上下位階不一致時(shí)，一般選擇使用更為嚴(yán)格的規(guī)范[2]。另一方面，由于《噪聲法》規(guī)定的內(nèi)容較少且不明確，在適用的過程中有較大的選擇空間，各地方會(huì)根據(jù)本區(qū)域的環(huán)境特點(diǎn)制定更詳細(xì)的法律規(guī)范。但是有些地方并沒有更為具體的適用規(guī)則，從而在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)各部門互相推諉的現(xiàn)象。

2.2 夜間施工噪聲污染法律規(guī)定不明確

第一，法律規(guī)范模糊，以致夜間施工環(huán)境噪聲執(zhí)法主體的冗雜不一。根據(jù)《噪聲法》，“縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)主管部門”可以對(duì)禁止夜間施工的例外進(jìn)行證明，滿足施工單位因“特殊需要”和“生產(chǎn)工藝”的夜間連續(xù)作業(yè)。雖然人民政府作為綜合性行政管理部門，在作出行政決定時(shí)考慮到的不僅是某一方面的利益，而且還包括對(duì)多種利益進(jìn)行權(quán)衡，讓各地的行政部門發(fā)揮所長(zhǎng)互相配合。但是，針對(duì)認(rèn)定主體，“縣級(jí)以上人民政府或者有關(guān)主管部門”這種規(guī)定并沒有將夜間施工證明主體真正確定下來。具體由政府或是環(huán)保部門、住建部門，還是由其他主管部門來證明并不清楚。這種“雙主體”或“多主體”設(shè)置將會(huì)使得申請(qǐng)夜間施工的施工單位無法找到相應(yīng)的行政主體，同時(shí)也會(huì)使得行政主體在行政職權(quán)的確定上出現(xiàn)混亂，以及各機(jī)關(guān)相互推諉的現(xiàn)象。

一方面，夜間施工的證明主體需要進(jìn)一步明確。目前在實(shí)踐中有以下幾種表現(xiàn)：一、將證明主體規(guī)定為建設(shè)行政主管部門，例如北京和重慶；二、將證明主體規(guī)定為環(huán)境保護(hù)行政主管部門，例如河北、吉林、上海、江蘇、福建、山東、西藏、新疆等；三、規(guī)定為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，例如遼寧；四、規(guī)定為多主體共同決定，例如杭州、昆明。這些將夜間施工證明主體規(guī)定為建設(shè)行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門以及多主體共同決定的規(guī)定。除此之外，仍然存在一些地方規(guī)定的證明主體仍然是“縣級(jí)以上人民政府或有關(guān)主管部門”，沒有對(duì)證明主體作出進(jìn)一步的明確。

另一方面，夜間施工的處罰主體需進(jìn)一步確定。目前實(shí)踐中的做法有：一、北京、安徽、貴州將處罰主體規(guī)定為城市管理綜合執(zhí)法部門；二、廣東規(guī)定為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門；三、天津、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、福建、山東、廣西、寧夏、新疆這些省份和杭州、鄭州、昆明、西寧等城市將處罰主體規(guī)定為環(huán)保部門；四、河北和蘭州將主體主體規(guī)定為環(huán)保部門或其他行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)的部門。由此可以看出，在地方上，關(guān)于夜間施工噪聲污染的處罰主體與《噪聲法》中的規(guī)定并不相同，且各個(gè)地方規(guī)定并不一致。

第二，未規(guī)定罰款數(shù)額及幅度，以致處罰區(qū)間難以確定。法律上規(guī)定的處罰方式包括“責(zé)令改正”和“罰款”。首先需要注意的是“責(zé)令改正”之前多表現(xiàn)為“限期治理”，根據(jù)環(huán)保部2014年《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》，限期治理制度現(xiàn)已廢除。按照《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，責(zé)令改正則屬于行政處罰過程的一個(gè)程序。法律上未規(guī)定罰款的數(shù)額與區(qū)間，這對(duì)實(shí)踐中的執(zhí)法帶來了很多困難。為了對(duì)處罰幅度進(jìn)行明確，原國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)[1997]639號(hào)令作出了進(jìn)一步的解釋，規(guī)定夜間施工噪聲污染由環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)違法性質(zhì)、危害后果以及其他情節(jié)，在罰款權(quán)限內(nèi)確定相應(yīng)罰款數(shù)額，并規(guī)定該罰款權(quán)限則分別比照《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》和《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行確定。

這些“比照適用”的規(guī)定看似已對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行了確定，但在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)各種法律適用的困惑。一方面，這三則法律條款中的處罰數(shù)額并不一致，無法判斷具體比照適用哪則條款來具體確定處罰金額。別一方面，該部令是針對(duì)違反“三同時(shí)”和不按規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)的規(guī)定作出的，并非是針對(duì)夜間施工噪聲污染，而且夜間施工噪聲污染具有特殊性，不同于現(xiàn)場(chǎng)檢查、排污申報(bào)登記、擅自拆除或者閑置污染防治設(shè)施等通用型的環(huán)境法律制度，無法通過比照的方式確定罰款額度。隨著新的污染防治法的出臺(tái)，2017年環(huán)保部廢止這一部令，同時(shí)廢止了這一“比照適用”的規(guī)定，環(huán)辦政法函[2017]1732號(hào)規(guī)定地方性法規(guī)和規(guī)章可以在其職權(quán)范圍內(nèi)確定相應(yīng)的罰款，罰款數(shù)額則由行政機(jī)關(guān)根據(jù)不同的違法情節(jié)和違法后果來確定。筆者通過整理比較發(fā)現(xiàn)，各地方在罰款幅度上的規(guī)定并不一致，且有較大差別，可能導(dǎo)致有違公平立法原則的現(xiàn)象。

2.3 夜間施工噪聲污染行政執(zhí)法能力不足

因地方各機(jī)關(guān)的資源配置各有特長(zhǎng)，對(duì)于一般行政人員來說很難集眾之所長(zhǎng)于一身。針對(duì)夜間施工噪聲的行政執(zhí)法，不僅需要行政主體運(yùn)用一定的測(cè)量技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷和衡量，而且還會(huì)涉及到環(huán)境和建筑等多方面的專業(yè)知識(shí)，需要有一定數(shù)量的有執(zhí)法能力的人員。所以，在展開針對(duì)夜間施工噪聲污染的執(zhí)法時(shí)，若單純由某一個(gè)部門單獨(dú)完成則明顯能力不足[3-4]。例如，《天津市環(huán)境噪聲污染防治管理辦法》規(guī)定“進(jìn)入外環(huán)線以內(nèi)的運(yùn)輸建筑施工材料的車輛，必須于當(dāng)日19時(shí)后進(jìn)入，并于當(dāng)日23時(shí)前離開”。這種對(duì)運(yùn)輸建筑材料交通工具的限制性規(guī)定，就不得不使得施工單位在夜間進(jìn)行裝卸，從而產(chǎn)生夜間施工噪聲。所以，一些地方在規(guī)定由環(huán)保部門出具夜間施工證明之前，還需要由交通部門提供夜間施工意見。同樣，在認(rèn)定生產(chǎn)工藝是否屬于需要進(jìn)行連續(xù)作業(yè)時(shí)，建設(shè)部門更加專業(yè)。所以，有些地方則規(guī)定由建設(shè)行政主管部門出具證明，或者在建設(shè)部門提交施工意見后由環(huán)保部門出具證明。

在進(jìn)行夜間施工時(shí)，針對(duì)夜間施工禁止的例外的三種情形，最難判斷的是“生產(chǎn)工藝的需求”。因“生產(chǎn)工藝需求”請(qǐng)求夜間施工的較為普遍，建設(shè)行政主管部門在認(rèn)定該工藝時(shí)更專業(yè)。因此，由建設(shè)行政主管部門出具施工證明，相較于由環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具證明來說，這種由認(rèn)定主體直接出具證明的方式將會(huì)提高行政效率。但是，與此同時(shí)，建設(shè)行政主管部門也不能獨(dú)立完成夜間施工噪聲污染的防治工作。例如針對(duì)運(yùn)載建筑材料的交通管制的車輛，需要由交通部門出具施工意見。除此之外，在對(duì)夜間施工環(huán)境噪聲進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法時(shí)，還需要有具有檢測(cè)資格的專業(yè)技術(shù)人員及具有環(huán)境執(zhí)法能力的執(zhí)法人員。環(huán)保部門專業(yè)性較強(qiáng)，因而具有一定的專業(yè)檢測(cè)能力，但是，環(huán)保部門執(zhí)法人數(shù)相較于城市管理部門來說又相對(duì)較弱。

3 完善夜間施工噪聲污染的防治對(duì)策

3.1 明確法律明確處罰主體與處罰區(qū)間

根據(jù)《噪聲法》第五十六條規(guī)定，夜間施工違法產(chǎn)生噪聲的污染行為由“工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門”來進(jìn)行處罰，其處罰方式包括“責(zé)令改正”和“罰款”。在實(shí)踐中，則出現(xiàn)了處罰主體不明及各地方罰款數(shù)額不一致的情形。筆者希望在新修訂的噪聲污染防治法中將罰款幅度進(jìn)行明確，從而對(duì)罰款額度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，地方性法規(guī)或規(guī)章在此區(qū)間范圍之內(nèi)可以作出進(jìn)一步的細(xì)化。不過，在此基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)對(duì)各部門的職權(quán)進(jìn)行明確，防止職責(zé)不清造成的相互推諉以及權(quán)力的行使超出其應(yīng)有的邊界[5]。在新的法律出臺(tái)之前，行政主體根據(jù)產(chǎn)生夜間施工噪聲污染的違法情形、危害后果等具體情節(jié)作出行政處罰時(shí)，需要考慮該處罰是否合理并合比例。

3.2 建立多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制與信息共享機(jī)制

為了工作的順利進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立多部門聯(lián)動(dòng)行政執(zhí)法機(jī)制[6]。詳言之：

第一，建立信息共享機(jī)制。信息共享是多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)的背景下，需要對(duì)夜間施工噪聲進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管，并暢通相關(guān)部門信息溝通，以便各部門更好地分工與配合[7]。針對(duì)這一事項(xiàng)，可以利用揚(yáng)塵污染防治的解決之機(jī)，一同實(shí)現(xiàn)對(duì)夜間施工噪聲的監(jiān)管。為了應(yīng)對(duì)揚(yáng)塵污染，根據(jù)《大氣污染防治法》的要求，施工單位應(yīng)當(dāng)配備一定的揚(yáng)塵污染監(jiān)測(cè)設(shè)備，揚(yáng)塵污染監(jiān)測(cè)設(shè)備在監(jiān)測(cè)大氣污染的同時(shí)，可以同時(shí)安裝環(huán)境傳感器實(shí)現(xiàn)噪聲監(jiān)測(cè)。這種噪聲揚(yáng)塵自動(dòng)檢測(cè)終端，通過GPRS/CDMA/EDGA/3G以及運(yùn)營(yíng)商專線網(wǎng)絡(luò)來傳輸數(shù)據(jù)，與政府監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)接。實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)聯(lián)網(wǎng)及信息共享，能夠讓各部門在第一時(shí)間內(nèi)根據(jù)職權(quán)要求，快速作出反應(yīng)，及時(shí)避免夜間施工噪聲污染給環(huán)境帶來更大的損害。與此同時(shí)，對(duì)該信息的保存也解決了對(duì)舉報(bào)事實(shí)舉證難的問題。該信息可為相關(guān)公民的對(duì)夜間施工噪聲污染的投訴與舉報(bào)提供的有力證據(jù)，從而方便夜間施工噪聲監(jiān)管。

第二，各部門互相配合進(jìn)行行政執(zhí)法。多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法并不意味著實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)一般發(fā)生在實(shí)施城市管理綜合執(zhí)法區(qū)域中，在該區(qū)域由城市管理行政執(zhí)法部門實(shí)施，而在非綜合執(zhí)法區(qū)域內(nèi)則由環(huán)保部門或其他部門管理。但是，相對(duì)集中行政處罰權(quán)對(duì)環(huán)境噪聲污染防治并不一定適應(yīng)。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)發(fā)[2003]5號(hào)中分別對(duì)大氣、水和固廢方面行使行政處罰權(quán)作出了規(guī)定，并未涉及到噪聲。真正對(duì)噪聲作出規(guī)定的是2017年5月1日實(shí)施的《城市管理執(zhí)法辦法》。該辦法將建筑施工噪聲污染納入城市管理執(zhí)法范疇。環(huán)境噪聲污染的認(rèn)定較為專業(yè)，而非簡(jiǎn)單的違法認(rèn)定，不宜行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)[8]。2018年第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議明確指出由“生態(tài)環(huán)境部”統(tǒng)一監(jiān)管和執(zhí)法，環(huán)保部門的執(zhí)法能力將有待進(jìn)一步提升。所以，筆者認(rèn)為由專門的環(huán)保部門主導(dǎo)，其他各部門進(jìn)行配合會(huì)是更好的選擇。由環(huán)保部門主導(dǎo)，其他各部門互相配合，共同改善夜間聲環(huán)境質(zhì)量，防止行政管理斷鏈現(xiàn)象發(fā)生[9]。

第三，運(yùn)用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)調(diào)控與預(yù)警機(jī)制。針對(duì)夜間施工噪聲污染，目前基本上是依據(jù)夜間施工的“禁止令”與“提交證明”來進(jìn)行控制的。不過，因夜間施工噪聲污染的違法行為發(fā)生時(shí)間是在夜間，為執(zhí)法人員的執(zhí)法增加了難度?，F(xiàn)在施工單位都被要求在施工場(chǎng)界處安裝了現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，執(zhí)法人員應(yīng)注意超過數(shù)據(jù)限制的預(yù)警機(jī)制，第一時(shí)間掌握相關(guān)違法行為。此外，也注意配合專項(xiàng)執(zhí)法突擊檢查、加大宣傳與教育以及約談負(fù)責(zé)人等方式加強(qiáng)夜間施工噪聲執(zhí)法監(jiān)督。

4 結(jié) 語

環(huán)境噪聲監(jiān)管執(zhí)法方式的完善是針對(duì)環(huán)境噪聲治理的末端執(zhí)法方式。目前中國(guó)面臨著大范圍的棚戶區(qū)改造以及城市化建設(shè)，夜間施工噪聲污染在公眾環(huán)境舉報(bào)事件中一直居高不下。在行政執(zhí)法過程中，需要建立以環(huán)保部門為主體，多部門聯(lián)合的統(tǒng)一執(zhí)法模式，以此應(yīng)對(duì)這種感覺性公害[10]。在具體的操作中，還需要行政執(zhí)法者在執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)不確定法律概念進(jìn)行解釋，并針對(duì)具體的案件作出具體的行政裁量。