生態(tài)文明建設(shè)體制改革背景下的濕地保護(hù)對策

邱萬保 蔡胤凝

(1 東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150040； 2 西北農(nóng)林科技大學(xué) 水利與建筑工程學(xué)院，陜西 咸陽712100)

濕地作為地球重要的碳資源儲備庫，在保護(hù)水資源、調(diào)節(jié)徑流量、消除轉(zhuǎn)化有害物質(zhì)、保護(hù)物種多樣性等方面具有重要的生態(tài)價值。濕地水體污染、徑流量減少、水土流失、土壤荒漠化、物種種類和數(shù)量銳減等直接影響其生態(tài)功能的發(fā)揮。加快生態(tài)文明建設(shè)體制改革是國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略決策，十七大以來，從“要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式”到“五位一體”和“四個全面”戰(zhàn)略布局再到今天的“加快生態(tài)文明體制改革”（盧維良等, 2015），國家不斷提升生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位，不斷完善生態(tài)文明建設(shè)的管理體制并加強(qiáng)環(huán)境治理力度。引導(dǎo)綠色環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)今我國濕地保護(hù)的重要方式，結(jié)合黨的十九大提出的方針政策，認(rèn)真執(zhí)行生態(tài)文明治理體制改革舉措，貫徹落實(shí)國家的政策法規(guī)，積極推進(jìn)生態(tài)文明治理體制改革，實(shí)現(xiàn)濕地資源的有效保護(hù)。

1 當(dāng)前生態(tài)文明治理體制改革現(xiàn)狀

我國生態(tài)文明治理體制改革提出以來，取得了顯著的成績 ：首先，彌補(bǔ)了我國生態(tài)治理制度的不足，在一定程度上推動了相關(guān)制度的發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變，其中包括建立責(zé)任終身追究制度、對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資產(chǎn)離任審計制度并建立試點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)自然資源整合和統(tǒng)一管理等。其次，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出建立健全自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，對森林、山嶺、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行進(jìn)一步確權(quán)登記，形成歸屬清晰，權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。最后，在耕地保護(hù)紅線、資源保護(hù)紅線、環(huán)境保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上建立生態(tài)保護(hù)紅線，主要在制度層面做出多項(xiàng)明確而嚴(yán)格的規(guī)定，其中包括：堅定不移地實(shí)施主體功能區(qū)制度、建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核（李顯鋒, 2016）。

這些改革舉措堅定了生態(tài)文明治理的方向，促進(jìn)治理體制的構(gòu)建和完善，但仍存在諸多問題，阻礙生態(tài)文明治理體制改革的科學(xué)化進(jìn)程，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）生態(tài)文明治理體制改革的制度設(shè)計還有待完善。環(huán)境監(jiān)管職能部門的垂直執(zhí)法機(jī)制改革與新環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定的地方各級政府對本區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)相悖，不能有效地明確管理權(quán)屬，造成職能部門間相互推諉，不能認(rèn)真履行職責(zé)，不利于環(huán)保工作的開展。

（2）政府部門職能、職權(quán)混淆，對各部門協(xié)調(diào)的改革任務(wù)艱巨，各部門之間協(xié)同合作能力有限，一些項(xiàng)目或共同合作事項(xiàng)并不能有效地實(shí)施，部分協(xié)同合作的項(xiàng)目經(jīng)常因?yàn)槠渌块T的不配合而無法達(dá)到預(yù)期的效果。

（3）企業(yè)環(huán)保意識差，不能積極主動承擔(dān)社會責(zé)任。在環(huán)境體制改革中政府居于主導(dǎo)地位，為改革提供政策法律的支持，另一方面，企業(yè)也是生態(tài)文明體制改革中的重要一環(huán)，企業(yè)應(yīng)配合政府的工作，積極響應(yīng)國家號召，貫徹落實(shí)好政府分配的環(huán)保任務(wù)，承擔(dān)起社會責(zé)任。

2 濕地保護(hù)的政策引導(dǎo)

2.1 推進(jìn)綠色發(fā)展

隨著環(huán)境保護(hù)意識和綠色發(fā)展理念逐步深入到法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作中，濕地保護(hù)的重要地位更加明顯。政府及環(huán)境管理部門應(yīng)不斷加大濕地的保護(hù)力度，堅決抵制隨意侵占、惡意破壞濕地環(huán)境的行為。大力開展?jié)竦鼗謴?fù)工作，逐漸擴(kuò)大濕地保護(hù)覆蓋范圍，積極開展綠色、健康、環(huán)保的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，使?jié)竦乇Ｗo(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。

2.2 著力解決突出環(huán)境問題

解決環(huán)境突出問題就是要著力解決人民需求最為迫切的環(huán)境污染問題。濕地是淡水之源，我國的濕地共維持著約2.7萬億t淡水，約占全國可利用淡水資源的96%（耿國彪, 2016）。濕地同樣是野生動物的重要棲息地，全球超過50%以上的野生動物生活在濕地或生活在濕地周邊的環(huán)境中。濕地還具有重要的社會經(jīng)濟(jì)價值，為人類提供魚類、藥材、能源等，為國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。濕地保護(hù)在我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定方面有著舉足輕重的地位，保護(hù)濕地就是保護(hù)環(huán)境。

2.3 加大生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度

我國的濕地保護(hù)已經(jīng)從19世紀(jì)70年代的搶救性保護(hù)轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的全面性保護(hù)，環(huán)境保護(hù)部門不再著眼于過去的濕地數(shù)量，而是全面衡量濕地的質(zhì)量，力求多而優(yōu)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，并明確要求“加大生態(tài)保護(hù)力度”。提高濕地系統(tǒng)的保護(hù)管理力度，客觀上鞏固了我國生態(tài)文明體制的建設(shè)。

2.4 改革環(huán)境監(jiān)管體制

加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管體制改革的力度和覆蓋范圍，分層級、分階段逐步完善環(huán)境監(jiān)管體制改革。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的建設(shè)，及時解決體制運(yùn)行中的矛盾，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，建立健全自然資產(chǎn)和生態(tài)管理機(jī)構(gòu)。監(jiān)管體制的核心和組織保障是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)素質(zhì)高、能力強(qiáng)的監(jiān)管人員和執(zhí)法隊(duì)伍，形成完整有效的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

3 濕地保護(hù)對策

3.1 提高環(huán)境執(zhí)法與行政處罰能力

環(huán)境管理能力不足、各種新污染源頻頻出現(xiàn)、執(zhí)法不嚴(yán)等問題都是環(huán)境執(zhí)法能力不足的表現(xiàn)，一些限期整治的企業(yè)不能完成防污減排任務(wù)，導(dǎo)致環(huán)境治理合格率低，環(huán)境違法行為不能及時糾正，且多數(shù)不能按照行政處罰程序處理。加強(qiáng)濕地監(jiān)督管理體制，完善現(xiàn)有濕地保護(hù)政策、法規(guī)，如：濕地資源開發(fā)審批許可制度、濕地環(huán)境影響評價制度、濕地占補(bǔ)平衡制度、濕地資源恢復(fù)制度、濕地生態(tài)用水保障制度、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度、濕地生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測評價制度等完整的制度及監(jiān)督管理體制建立（楊邦杰等, 2011），確保濕地保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

3.2 促進(jìn)全面信息公開

倡導(dǎo)全民參與環(huán)境保護(hù)，提高公民環(huán)境意識和基本環(huán)境素養(yǎng)，使每個公民都成為環(huán)保事業(yè)的重要組成部分。堅持全民共治、源頭防治，完善社會組織、個人參與生態(tài)環(huán)境決策的機(jī)制，充分發(fā)揮民間公益團(tuán)體和個人的作用。營造良好的社會和自然環(huán)境，提高環(huán)境質(zhì)量，對公眾進(jìn)行環(huán)境普法和節(jié)約型社會的理念教育，為公眾投身保護(hù)環(huán)境營造良好的氛圍。充分發(fā)揮主流媒體的作用，適時進(jìn)行輿論監(jiān)督，引導(dǎo)人們綠色的生活方式，建立綠色發(fā)展獎勵制度。

3.3 發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)

提升第三產(chǎn)業(yè)占比，摒棄資源依賴型發(fā)展模式，避免資源浪費(fèi)和重污染型經(jīng)濟(jì)。我國經(jīng)濟(jì)長期以粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主，國民生產(chǎn)總值的增長以高資源投入、高污染排放為特征，不僅加劇了原來就存在的資源短缺狀況，而且使我國的生態(tài)環(huán)境更加惡化（竺效等, 2016）。只有推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快促進(jìn)綠色生產(chǎn)消費(fèi)的法律制度出臺，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，切實(shí)履行企業(yè)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與社會責(zé)任，加大對學(xué)校、黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)等單位和個人的宣傳力度，促進(jìn)綠色、和諧的社會風(fēng)氣的形成，達(dá)到保護(hù)自然資源環(huán)境的目的。

3.4 加強(qiáng)部門間合作

濕地保護(hù)的相關(guān)工作需要多個部門間相互協(xié)作，明確各部門的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)，加強(qiáng)對地方黨政機(jī)關(guān)和相關(guān)責(zé)任部門的監(jiān)督力度，落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分和義務(wù)承擔(dān)，積極探索經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展新模式。改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，建立健全國有自然資產(chǎn)管理制度，完善機(jī)構(gòu)管理制度，統(tǒng)一行使自然資源的規(guī)劃和修復(fù)職責(zé)，在濕地公園、森林公園等基礎(chǔ)上建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。