公共經(jīng)濟視角下我國基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，確保國家政策法規(guī)得到落實，是行政事業(yè)單位自我監(jiān)督的必然要求。因此，單位應建立和完善內(nèi)部控制制度，規(guī)范和控制行政事業(yè)單位的財務活動，并確保國家相關政策和法規(guī)的實施。

伴隨著國家《國務院機構改革和職能轉變方案》的出臺，公眾對行政事業(yè)單位的信息披露的內(nèi)容、程度以及形式等方面的關注度越來越高，這對我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作提出了新的要求。尤其是對于基層行政事業(yè)單位而言，他們與社會公眾的接觸更加密切，就更需要加強自身的內(nèi)部控制建設，建立完善的內(nèi)部控制制度，推動行政事業(yè)單位的科學有效運行。

公共經(jīng)濟理論基礎

（一） 委托代理理論

委托代理是指委托方根據(jù)雙方達成的契約，委托受托方實施或不實施一定行為，同時授予受托人一定的決策權利，委托方則根據(jù)受托方履行契約的數(shù)量和質量向其支付報酬。在我國，公民與政府之間存在復雜的委托代理關系，基于信息不對稱等因素，委托代理關系往往會帶來委托代理問題。而內(nèi)部控制體系的建立能夠有效解決社會公眾與行政事業(yè)單位間的委托代理問題，提高政府工作效率和效果，增強政府信息的可信度。

（二） 公共受托責任

政府內(nèi)部控制起源于公共受托經(jīng)濟責任，隨著我國民眾民主意識的不斷增強，社會公眾對行政事業(yè)單位公共資源使用情況的關注更加密切，行政事業(yè)單位作為委托代理關系中的受托人，有義務向社會公眾及時、準確、完整地報告相關公共活動的信息。由于信息不對稱，社會公眾處于弱勢的一方，此時，良好的內(nèi)部控制機制有助于行政事業(yè)單位履行公共受托責任，提高工作效率，如實向公眾報告公共資源的使用情況。

加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

（一） 確保國家政策的落實

2012年12月，財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求于2014年1月1日正式開始實施。可見，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，確保國家政策法規(guī)得到落實，是行政事業(yè)單位自我監(jiān)督的必然要求。因此，單位應建立和完善內(nèi)部控制制度，規(guī)范和控制行政事業(yè)單位的財務活動，并確保國家相關政策和法規(guī)的實施。

（二） 確保行政單位的運行管理

行政單位作為政府部門的核心，在執(zhí)行權力的過程中最基本的要求就是遵循法律法規(guī)。通過建立和完善內(nèi)部控制可以確保行政單位行政行為依據(jù)的合法性，可以通過設置控制措施提高行政運行效率并及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的違法違紀現(xiàn)象，預防行政單位工作人員失職、瀆職、濫用權力和以權謀私行為。

（三） 確保財務數(shù)據(jù)的真實性

在公共經(jīng)濟學中，行政事業(yè)單位作為委托代理關系中的代理方，有義務向社會公眾披露單位的財務收支情況以及管理運行情況。建立完善的內(nèi)部控制制度旨在確保政府單位財務信息的真實性和完整性，保證信息公開的質量有效。如果缺乏相應的內(nèi)部控制體系，則難以充分反應單位的財務收支情況，更無法保證社會公眾的利益。

我國基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行現(xiàn)狀

（一） 控制環(huán)境的弱化

內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位建立和實施內(nèi)部控制的基礎，決定了內(nèi)部控制的基調(diào)。當前我國在基層單位的內(nèi)部控制方面還存在盲區(qū)，部分單位負責人對內(nèi)部控制不重視，不能從根源處了解內(nèi)部控制工作的重要性，單位的一般人員更認為內(nèi)部控制是增加麻煩，單位的日常工作事項都是按照慣例執(zhí)行，即使建立了內(nèi)部控制規(guī)范，在推進過程中也遇到了極大的阻力，導致單位的內(nèi)控工作最終都流于形式。同時，多數(shù)單位普遍不重視財務工作人員的工作，致使財務人員在工作中只負責單一的記賬工作，并沒有讓其參與單位的重大經(jīng)濟決策事項。

（二） 風險意識不強，風險控制薄弱

近年來，金融危機頻發(fā)，其影響不斷向公共領域延伸，各國政府財務風險不斷加大，尤其是近期的歐債危機，更是給我國的行政事業(yè)單位敲響了警鐘：政府部門也并非絕對安全毫無風險的，迫切需要通過完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，建立財務風險的預警機制。由于大多行政事業(yè)單位的性質與企業(yè)不同，很少從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，無需像企業(yè)為了營利控制生產(chǎn)經(jīng)營風險，忽略了其自身在履行社會公共服務職能的過程中還要面臨各種社會和政治風險，因此缺乏相應的風險意識和風險防范措施，無形中給單位和國家造成巨大隱患甚至損失。

（三） 信息溝通機制不暢通

在我國政府部門的內(nèi)部控制體系中，信息溝通的重要性仍得不到重視，信息溝通渠道的缺失使得普通職工的意見難以上達，也使領導不能及時、全面地掌握單位情況，最終釀成嚴重后果。信息的溝通離不開技術的支持，但目前我國行政事業(yè)單位普遍存在信息化水平低的問題，在信息安全管理方面的漏洞也較大，這些問題也制約了信息溝通的效率和效果。另外，雖然目前我國政府單位的“曬賬單”已經(jīng)向信息公開透明的路上邁出了一大步，但多數(shù)公開的賬單都流于形式，與公眾的期待仍存在差距。

（四）監(jiān)督考核機制不到位

監(jiān)督和考核是政府單位內(nèi)部控制不可或缺的環(huán)節(jié)，只有通過監(jiān)督考核，才能真正發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實施過程中的問題和優(yōu)缺點，保證預期目標的實現(xiàn)。內(nèi)部控制的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種方式，但不論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督都存在著一些問題。部分行政事業(yè)單位的領導對內(nèi)部控制的認識不夠深刻，內(nèi)部監(jiān)督機構的獨立性不高，執(zhí)行力度不足，進而使單位內(nèi)部監(jiān)督結果并不理想。此外，基層行政事業(yè)單位缺少全面有效的外部監(jiān)督，致使內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督不能形成綜合監(jiān)督的合力。

加強基層單位內(nèi)部控制的措施

（一） 建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制工作能否有效展開，在很大程度上取決于單位負責人的內(nèi)控意識是否強烈，因此，我國應將內(nèi)部控制建設上升至法律高度，對行政單位公布其年度經(jīng)費預算和決算作出明確的規(guī)定，通過立法的形式制定一套完整的內(nèi)控制度，借此加強單位負責人對內(nèi)控工作的重視程度。單位負責人還應結合單位實際情況，制定完善的配套措施，財政部門應當給予相應的政策支持，指導和幫助行政單位建立完善內(nèi)部控制體系中的監(jiān)督體制，確保單位內(nèi)部控制能夠得以持續(xù)、科學地執(zhí)行。

為實現(xiàn)單位內(nèi)部控制的目標，還需建立良好的內(nèi)部文化，對內(nèi)部控制關鍵崗位應配備專業(yè)人員，不僅要注重工作人員的專業(yè)勝任能力，還要注重人員的職業(yè)道德素養(yǎng)。加強內(nèi)控工作的宣傳教育，提高其認識到內(nèi)控工作的重要性并自覺執(zhí)行內(nèi)部會計控制，在單位內(nèi)部形成團結和諧的文化氛圍，這將極大地提升單位的工作效率和內(nèi)控工作的執(zhí)行效果，同時，也有利于政府更好地履行公共受托經(jīng)濟責任，從而維護社會公眾等利益相關者的利益。

（二）加強風險防范意識

針對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的現(xiàn)狀，基層行政事業(yè)單位負責人及普通工作人員應培養(yǎng)和強化風險防范意識，我國行政事業(yè)單位并非全無風險，同樣面臨著財務、經(jīng)濟、自然環(huán)境等各方面的風險。

除此之外，行政事業(yè)單位應當成立風險評估工作小組，開展風險評估工作，建立風險評估機制，推進單位的內(nèi)部控制工作。在行政事業(yè)單位開展風險評估之后，應當形成風險評估報告并及時提交給單位負責人，提醒單位負責人關注行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重大風險，并根據(jù)風險評估結果有針對性地采取風險應對策略和風險控制措施，以便及時完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設。

（三）健全信息溝通機制

隨著公民對行政事業(yè)單位信息披露程度和內(nèi)容的關注，各基層單位應主動公開信息，接受社會公眾的監(jiān)督，真實、及時、完整地披露單位社會服務的履職情況。在面對社會公眾的質疑和突發(fā)事件時，行政事業(yè)單位應當能夠及時有效地作出解釋以增強社會公眾的信任感。在單位內(nèi)部，還應建立橫向和縱向的信息溝通渠道，一方面可以建立內(nèi)部報告體系以實現(xiàn)下情上達的目的，防范行政事業(yè)單位負責人“一言堂”或“一支筆”造成的決策風險或舞弊風險。另一方面可以將總體工作層層分解，明確不同部門和崗位之間的責任。同時，行政事業(yè)單位還要合理運用信息技術，充分發(fā)揮信息化在內(nèi)部控制中的作用，簡化日常工作并降低出現(xiàn)錯誤的概率，提高內(nèi)部控制的效率和效果。

（四） 建立內(nèi)部審計和外部監(jiān)督機制

為完善內(nèi)部監(jiān)督制度，行政事業(yè)單位應當單獨設置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，設立專職稽核人員，具體落實單位內(nèi)部控制工作;同時，充分發(fā)揮內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察部門的作用，提高內(nèi)部審計的地位，針對薄弱環(huán)節(jié)加以改進，形成完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡，確保內(nèi)部控制體系的有效運行。

從外部監(jiān)督來看，應建立以政府監(jiān)督為主、社會監(jiān)督為輔的外部監(jiān)督機制，使內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)管兩種力量雙管齊下，加強內(nèi)外部監(jiān)督部門的溝通協(xié)作，才能切實提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)督力度，使監(jiān)督機制真正發(fā)揮作用，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設實施。最后，應明確責任追究制度，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題在改善的同時應嚴肅追究相關人員責任。

作者簡介

郭子柔 就讀于西安財經(jīng)大學，研究方向為內(nèi)部控制