政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施階段投資控制分析

高 陽

(中國船舶科學(xué)研究中心，江蘇 無錫 214082)

建設(shè)工程投資控制是指項(xiàng)目在建設(shè)過程中采取有效措施，把工程總投資控制在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，以保證投資管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國政府固定資產(chǎn)投資實(shí)行概算審批，使用國有資金投資的項(xiàng)目設(shè)計概算經(jīng)批準(zhǔn)后，將作為控制建設(shè)項(xiàng)目投資的最高限額，一般不得調(diào)整。

使用國有資金投資的建設(shè)工程發(fā)承包，必須采用工程量清單計價[1]。而較大、較為復(fù)雜的建設(shè)工程，由于工程內(nèi)容和工程量一時尚不能十分明確，這就導(dǎo)致了建設(shè)工程投資總額的不確定性，只有對投資進(jìn)行控制管理，才能滿足設(shè)計概算批復(fù)的要求。故在使用國有資金投資的建設(shè)項(xiàng)目中，建設(shè)單位在施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、施工過程三個環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，控制投資，避免超概發(fā)生，是十分必要且具有重要意義的。

1 施工圖設(shè)計過程中投資控制

項(xiàng)目立項(xiàng)后，設(shè)計工作是分析處理工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其工作質(zhì)量直接影響建設(shè)工程的質(zhì)量、投資和工程效益。建設(shè)單位應(yīng)積極主動的參與設(shè)計過程，向設(shè)計人員充分表達(dá)項(xiàng)目功能要求及環(huán)境邊界條件。在施工圖設(shè)計過程中，需要重視建設(shè)工程結(jié)構(gòu)形式和材料選用并采用限額設(shè)計。

工程人員往往會遇到這樣的情況，在地質(zhì)條件、建筑體量都類似的條件下，結(jié)構(gòu)所使用的材料用量差別非常大，甚至基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)形式也會不同。部分設(shè)計的安全系數(shù)大大超過了設(shè)計規(guī)范要求，造成了大量的投資浪費(fèi)。特別是一些對造價不敏感的使用國有資金投資的建設(shè)項(xiàng)目。例如，某單層廠房工程所處地質(zhì)條件良好，附近已建建筑多采用獨(dú)立基礎(chǔ)或條基。但該廠房的基礎(chǔ)選型卻是樁基，工程造價隨之大幅增加。再如外墻保溫材料的選用。目前常用的保溫材料有擠塑板，也有巖棉板。相同保溫效果的擠塑板施工價格為巖棉板的1/2。但仍有很多建設(shè)項(xiàng)目選用巖棉板。究其原因就是建設(shè)單位對工程造價不敏感，設(shè)計單位在工程造價方面意識淡薄，只講技術(shù)，不講經(jīng)濟(jì)。所以建設(shè)單位應(yīng)主動參與設(shè)計過程，聽取多方面意見，組織設(shè)計方案評價與優(yōu)化，重視結(jié)構(gòu)形式、主要材料的選用，加強(qiáng)設(shè)計人員與經(jīng)濟(jì)管理人員配合，使項(xiàng)目布局更加緊湊合理，避免采用價格昂貴功能卻不足的工程材料。施工圖設(shè)計完成后，進(jìn)行施工圖設(shè)計的經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證，分析施工圖預(yù)算是否滿足設(shè)計限額要求。

另外，設(shè)計單位提交施工圖后，建設(shè)單位應(yīng)組織人員審核，盡量減少設(shè)計錯誤。施工圖審核過程可被稱為“排雷”過程。因?yàn)槭┕D中出現(xiàn)的錯誤，包括建筑做法不明確、各專業(yè)圖紙之間的沖突、設(shè)計標(biāo)注問題、選用建筑材料不明確等，都會在施工過程中暴露，增加施工過程的投資控制的風(fēng)險。

2 招投標(biāo)過程中的投資控制

招標(biāo)文件一般包含招標(biāo)公告、投標(biāo)人須知、評標(biāo)辦法、合同條款、工程量清單、圖紙等幾部分內(nèi)容，其中招標(biāo)公告、投標(biāo)人須知一般是格式化的，圖紙在施工圖設(shè)計時已經(jīng)確定。招標(biāo)前需著重審查合同條款、工程量清單兩部分內(nèi)容。而在評標(biāo)過程中，應(yīng)重視審查投標(biāo)單位的不平衡報價。

在建設(shè)工程中，特別是使用國有資金的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目工期在初步設(shè)計批復(fù)時已經(jīng)確定，一般工期都比較緊。所以一旦確定中標(biāo)人、發(fā)出中標(biāo)通知書后，顧及對工期的影響，建設(shè)單位一般不會在合同談判中否決中標(biāo)人。有經(jīng)驗(yàn)的施工單位會充分利用這一點(diǎn)，在投標(biāo)過程中尋找招標(biāo)文件所附的合同條款中存在約定不明確、條文不全等漏洞，在合同談判時更改或增加有利于自己的條款。招標(biāo)文件所附的合同條款是中標(biāo)后簽署正式施工合同的重要依據(jù)，是投標(biāo)人在投標(biāo)前已知悉的內(nèi)容，也是投標(biāo)人做投標(biāo)文件的依據(jù)。所以在合同談判時，是無法更改招標(biāo)文件所附約定明確的合同條款的。

為了順利簽署更為有利于建設(shè)單位的施工合同，發(fā)出招標(biāo)文件前，建設(shè)單位應(yīng)組織專家對招標(biāo)文件中所附的合同條款進(jìn)行評審，以保證合同條款約定明確、內(nèi)容完整、有針對性。在招標(biāo)文件中，附上評審過的整本施工合同。這樣才能在合同談判時處于有利的位置。反之則容易留下隱患。例如，某建設(shè)項(xiàng)目在招標(biāo)過程中，因地方招標(biāo)管理部門規(guī)定，招標(biāo)文件中只能附合同的“主要條款”，不得附整本合同。建設(shè)單位按規(guī)定僅在招標(biāo)文件中附“主要條款”。在發(fā)出中標(biāo)通知書后的合同談判時，為確定“主要條款”以外的其他條件發(fā)生了諸多爭議。

工程量清單作為招標(biāo)文件的組成部分，其準(zhǔn)確性和完整性是由建設(shè)單位負(fù)責(zé)的，作為投標(biāo)人的承包人不承擔(dān)工程量清單錯誤帶來的風(fēng)險與損失。工程實(shí)踐中，造價人員在編制工程量清單時往往會出現(xiàn)工程量偏差、項(xiàng)目特征描述不符、清單漏項(xiàng)等問題。位于青島的某工程中，因施工圖設(shè)計描述不清楚，在編制工程量清單過程中未與設(shè)計人員溝通，將樁基的工程量清單項(xiàng)目特征描述明確為采用長螺旋鉆孔灌注樁。但地基中含有較多且粒徑較大的碎石，并且長螺旋鉆孔灌注樁達(dá)不到設(shè)計要求的入巖標(biāo)準(zhǔn)。施工單位抓住該項(xiàng)錯誤，要求變換成孔方式并提出索賠。甲乙雙方為此產(chǎn)生了重大爭議。

所以，工程量清單編制的質(zhì)量直接影響施工過程中的造價控制，需要重視工程量清單的編制質(zhì)量，避免出現(xiàn)工程量偏差、項(xiàng)目特征描述不符、清單漏項(xiàng)等問題。

施工單位為了能夠中標(biāo)，有時會采取不平衡報價法。在清標(biāo)、評標(biāo)時必須識別投標(biāo)文件。一般施工單位在投標(biāo)時會選擇出設(shè)計圖紙不明確、估計修改后工程量要增加的部分或招標(biāo)工程量清單中工程量比實(shí)際工程量小的部分，對該部分提高單價；選擇出工程內(nèi)容不清楚的部分或招標(biāo)工程量清單中工程量比實(shí)際工程量大的部分，對該部分降低單價，并在施工過程中通過索賠尋求提高單價。對此，如果發(fā)現(xiàn)投標(biāo)單位采用不平衡報價法時，需重新審核不平衡報價部分的工程。檢查其圖紙是否清楚，核算工程量是否計算有誤,以免將問題留到施工時解決。

在評標(biāo)辦法中，應(yīng)根據(jù)工程的復(fù)雜性和特殊性確定經(jīng)濟(jì)分。經(jīng)濟(jì)分?jǐn)?shù)比重不應(yīng)過大，否則可能會造成有施工單位低于成本價競爭，勢必造成合同無法正常的履行，直接影響工程質(zhì)量和工期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 施工過程中的投資控制

中標(biāo)通知書發(fā)出并簽署施工合同后，即進(jìn)入施工階段。施工階段中的投資控制主要是合同價款調(diào)整的控制。

施工合同中的合同總價即簽約合同價。在施工過程中，由于項(xiàng)目實(shí)際情況的變化，雙方在施工合同中約定的簽約合同價可能會發(fā)生變動。為合理分配雙方的合同價款變動風(fēng)險，會在合同中約定價款的調(diào)整事件、調(diào)整方法和調(diào)整程序。調(diào)整合同價的事件一般有以下幾類：1)法規(guī)變化類，主要包括法律法規(guī)變化事件；2)工程變更類，主要包括工程變更、項(xiàng)目特征不符、工程量清單缺項(xiàng)、工程量偏差、現(xiàn)場計日工簽證；3)物價變化類，主要包括物價波動、暫估價；4)其他調(diào)整事件。

法規(guī)發(fā)生變化影響合同價款的風(fēng)險，一般由建設(shè)單位承擔(dān)。但承擔(dān)的范圍僅限于基準(zhǔn)日之后的法規(guī)變化風(fēng)險。另外，由于承包人原因?qū)е鹿こ萄诱`的，按不利于承包人的原則調(diào)整合同價款，即在工期延誤期間法規(guī)變化引起增加合同價款的，合同價款不予調(diào)整，引起合同價款減少的，合同價款予以調(diào)整。

工程變更是在合同實(shí)施過程中由發(fā)包人提出或承包人提出經(jīng)發(fā)包人批準(zhǔn)的對合同條件的改變。其內(nèi)容主要包括增加、減少或取消合同中的工作，改變合同中的工作的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或其他特性，改變工程的基線、標(biāo)高、位置、尺寸，改變工程的時間安排。工程變更的原因也有多種，主要包括建設(shè)單位提出的新要求，施工現(xiàn)場出現(xiàn)不可預(yù)見的約束條件，施工圖紙出錯或設(shè)計不明確等。此類變更引起的價款風(fēng)險一般由建設(shè)單位承擔(dān)。在正式提出變更前，應(yīng)預(yù)估工程造價，確保造價在可控范圍內(nèi)。值得注意的是，在合同簽訂后正式開工前的設(shè)計交底過程中，往往較集中的暴露出施工圖設(shè)計的問題，包括建筑做法不明確、各專業(yè)圖紙之間的沖突、設(shè)計標(biāo)注問題、選用建筑材料不明確等，需要在設(shè)計交底時予以集中確定。這些問題的解決應(yīng)歸為工程變更。并且這些問題必然會造成合同價款的調(diào)整。特別是建筑做法、材料選用等可能會大幅度的提高工程造價。所以說設(shè)計交底是工程變更控制的開始和重要內(nèi)容。

使用國有資金投資的建設(shè)項(xiàng)目在竣工審計過程中，對工程變更的審查最為嚴(yán)格。所以在工程變更控制過程中，應(yīng)注意變更資料的規(guī)范性。明確變更的發(fā)起人、變更的原因、變更的內(nèi)容、變更的工程價款調(diào)整，最終由變更的相關(guān)人員簽字確認(rèn)，并在施工過程中拍攝記錄。

建設(shè)項(xiàng)目施工工期長短不一，對于工期較長的建設(shè)項(xiàng)目，物價變化引起的工程價款調(diào)整不可忽視。而物價變化是不可預(yù)見的，物價變化引起的價款風(fēng)險要在合同明確責(zé)任，約定主要建筑材料價格的調(diào)整方法，并在合同執(zhí)行過程中準(zhǔn)確記錄實(shí)際進(jìn)度。特別要注意對于工期延誤后的價格調(diào)整，如果延誤是由施工單位造成的，則價格由計劃進(jìn)度日期和實(shí)際進(jìn)度日期兩個價格中較低的作為結(jié)算使用價格。

其他索賠事件包括不可抗力、不可預(yù)見的條件、建設(shè)單位現(xiàn)場簽證等。在施工合同中一般會在專用條款中約定不可抗力的范圍以及具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)風(fēng)險合理分擔(dān)原則，一般建設(shè)單位應(yīng)該承擔(dān)工程本身的損害、因工程損害導(dǎo)致第三方人員的傷亡、損失以及運(yùn)至施工場地用于施工的材料和待安裝的設(shè)備的損害。建設(shè)單位還應(yīng)承擔(dān)工程所需的清理費(fèi)用。不可抗力發(fā)生時，建設(shè)單位應(yīng)及時清點(diǎn)并確認(rèn)損失，并及時補(bǔ)償，避免發(fā)現(xiàn)糾紛影響合同履行。

4 結(jié)語

建設(shè)工程在實(shí)施階段的投資控制是貫穿整個實(shí)施階段的，各個階段也是相互影響的。施工階段暴露的問題很多都是設(shè)計、招標(biāo)階段埋下的。問題發(fā)現(xiàn)越早越容易解決。影響實(shí)際總投資的有環(huán)境因素，例如物價變化、法規(guī)變化、不可抗力等，也有人為因素，比如建設(shè)單位提出的新要求、施工圖紙的錯誤、招標(biāo)工程量清單的缺項(xiàng)、特征不符等。在投資管理過程中，不能忽視每一個階段、每一個因素。在工作實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做到全過程、全方位的控制，保證在程序合規(guī)的前提下完成投資控制目標(biāo)。