水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策分析

王揚(yáng)志

（無(wú)錫茴澤工程設(shè)計(jì)咨詢有限公司， 江蘇 無(wú)錫 214100）

水利工程能夠?qū)崿F(xiàn)水資源的有效利用，滿足人民群眾的生產(chǎn)生活需求，是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全方面發(fā)揮著重要作用。水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量與項(xiàng)目投資效益、項(xiàng)目預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度息息相關(guān)，更關(guān)系到國(guó)家防洪抗災(zāi)、農(nóng)田灌溉、人民群眾的飲水安全，其重要性不言而喻。近年來(lái)，國(guó)家重視解決“三農(nóng)”問(wèn)題，每年在水利工程方面的投入力度不斷加大。在上述背景下，為了保障水利工程項(xiàng)目質(zhì)量，必須對(duì)水利工程項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督和管理提出更高要求，因此，完善相關(guān)監(jiān)管體系，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)管工作機(jī)制意義重大。

1 水利工程項(xiàng)目的特點(diǎn)

水利工程是綜合性較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，通常具備社會(huì)服務(wù)性特征，例如防洪、供水、環(huán)保等。其主要特點(diǎn)可以從以下幾方面表述：

第一，水利工程項(xiàng)目的投資構(gòu)成。通常水利工程項(xiàng)目投資很大，工期長(zhǎng)，工程完成后可以帶來(lái)較大社會(huì)效益，是國(guó)家政策方針的具體體現(xiàn)。水利工程項(xiàng)目的投資構(gòu)成形式主要包括兩種，一種是全部國(guó)家投資，另一種是國(guó)家投資與地方投資相結(jié)合。即使在第二種投資形式下，國(guó)家投資仍是主體地位，地方資金輔助存在。

第二，工程施工管理。水利工程項(xiàng)目屬于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，從施工管理方面講，水利工程項(xiàng)目必須依法公開(kāi)招標(biāo)，依照《招投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定落實(shí)具體工作。另外，水利工程項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目相應(yīng)的業(yè)主機(jī)構(gòu)。

第三，投資項(xiàng)目多元化。當(dāng)前水利工程項(xiàng)目的投資，已經(jīng)不再局限于工程建設(shè)投資，還要將保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、居民拆遷安置、水資源優(yōu)化利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等因素綜合考量。所以，針對(duì)水利工程項(xiàng)目的投資，需要進(jìn)一步細(xì)化到拆遷安置費(fèi)用、水土保持投資、工程施工成本等多方面，對(duì)于水利工程項(xiàng)目的投資已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2 水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 獨(dú)立的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)欠缺

目前，江蘇省已經(jīng)設(shè)置了59 個(gè)縣級(jí)水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，占江蘇全省64 個(gè)農(nóng)業(yè)縣的92.2%，且部分縣已經(jīng)參公，僅從數(shù)量來(lái)看，監(jiān)督規(guī)模相當(dāng)可觀。但由于機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等因素，大多數(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅存在于文件層面，并未設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)。以無(wú)錫市為例，無(wú)錫市目前成立的水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全部掛靠在無(wú)錫市水利局，質(zhì)量監(jiān)管的具體工作也是由水利局設(shè)置的水利站點(diǎn)代為執(zhí)行。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的質(zhì)檢人員也是由無(wú)錫市水利局的技術(shù)人員兼任，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際并沒(méi)有獨(dú)立人員編制。在具體的水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管工作中，職能沖突的情況經(jīng)常出現(xiàn)，質(zhì)量監(jiān)管職能常被忽略。在多個(gè)水利工程項(xiàng)目同時(shí)施工時(shí)，基層站點(diǎn)的水利技術(shù)人員需要身兼數(shù)職，這也使其難以有效發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)督作用，由此造成水利工程監(jiān)管缺位，最終影響了施工質(zhì)量。

2.2 法律法規(guī)不健全

江蘇省縣級(jí)水利工程項(xiàng)目多為中小型項(xiàng)目，大型項(xiàng)目數(shù)量很少。盡管中央和江蘇省已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了一些水利工程質(zhì)量管理方面的法律法規(guī)，但上述法律法規(guī)通常都是為了規(guī)范大型水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管而設(shè)計(jì)制定，中小型的水利工程項(xiàng)目只能將其作為參考，不可能完全依照大型水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管辦法執(zhí)行。具體應(yīng)該參照哪些規(guī)定，如何把握監(jiān)管程度；哪些監(jiān)管程序可以相對(duì)簡(jiǎn)化，哪些監(jiān)管程序可以免除；質(zhì)量問(wèn)題的處罰辦法等問(wèn)題，目前在中小型水利工程中，仍然沒(méi)有明確的法律法規(guī)作為參照。由于當(dāng)前法律法規(guī)不健全，在處理水利工程質(zhì)量問(wèn)題時(shí)缺乏法律依據(jù)，這就容易造成質(zhì)量監(jiān)管效率低下，存在一定的盲目性。

2.3 質(zhì)量監(jiān)管缺乏實(shí)效性

當(dāng)前我國(guó)水利工程質(zhì)量監(jiān)管體系，側(cè)重行為監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)對(duì)法人主體的監(jiān)管，重點(diǎn)是項(xiàng)目監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)，項(xiàng)目工作人員的專業(yè)技能和從業(yè)資格審查。在具體的監(jiān)管工作中，雖然積極執(zhí)行了相關(guān)檢查，但僅表現(xiàn)在程序?qū)用妫饔谛问?。只關(guān)注是否構(gòu)建了相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管制度、項(xiàng)目相關(guān)人員資質(zhì)等表面內(nèi)容，忽視了監(jiān)管制度內(nèi)在合理性、是否健全、是否能夠落實(shí)到位，企業(yè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是否真實(shí)可信，質(zhì)量監(jiān)管程序的執(zhí)行情況等本質(zhì)問(wèn)題。

質(zhì)量監(jiān)管缺乏實(shí)效性同樣體現(xiàn)在合同管理層面，質(zhì)量監(jiān)管人員通常忽視合同管理內(nèi)容。合同，是項(xiàng)目建設(shè)時(shí)的雙方行為準(zhǔn)則。對(duì)合同履行情況的監(jiān)管，就是對(duì)雙方是否履行合同準(zhǔn)則的監(jiān)管，也就是對(duì)水利工程項(xiàng)目施工質(zhì)量的監(jiān)管。另外，缺乏專職的質(zhì)量監(jiān)察人員也使得巡回檢查和抽查規(guī)定流于形式，只是為了應(yīng)付上級(jí)、走過(guò)場(chǎng)監(jiān)督的情況十分普遍，這樣就導(dǎo)致水利工程質(zhì)量監(jiān)管缺乏實(shí)效性。同樣，相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督管理處罰機(jī)制缺位，也是造成質(zhì)量監(jiān)管缺乏實(shí)效性的重要因素。

3 水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管的完善對(duì)策

3.1 設(shè)置獨(dú)立的水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)

轉(zhuǎn)變政府職能，政府及時(shí)下放水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管工作。在水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管中，政府負(fù)責(zé)相關(guān)法律法規(guī)的擬定，構(gòu)建并完善質(zhì)量監(jiān)管體系，確定水利工程發(fā)展方向，從宏觀層面發(fā)揮質(zhì)量監(jiān)管作用。

具體的工程質(zhì)量監(jiān)管工作可以交由獨(dú)立的工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)職能屬于政府職能延伸，可以歸類到行政執(zhí)法當(dāng)中，這也決定了該機(jī)構(gòu)性質(zhì)屬于行政機(jī)關(guān)。我國(guó)事業(yè)單位不能成為行政執(zhí)法主體，所以需要完善相關(guān)法律，賦予水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位。該機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家稅收承擔(dān)，這就解決了過(guò)去質(zhì)量監(jiān)管工作由于資金短缺而流于形式的困境。工程質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水利工程質(zhì)量監(jiān)管，水行政主管單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理，這樣就實(shí)現(xiàn)了有效分離，避免了職能交叉情況，從而提升質(zhì)量監(jiān)管成效。

3.2 完善相關(guān)法律法規(guī)

健全的法律體系是開(kāi)展水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管的武器，是水利工程市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的重要保證。完善質(zhì)量監(jiān)管法律體系，擬制科學(xué)的配套實(shí)施條例。統(tǒng)一水利工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，改變過(guò)去多頭執(zhí)法、各自為政的局面，將其納入建設(shè)工程范圍。出臺(tái)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)范，將工程質(zhì)量管理提升到法律層面。對(duì)當(dāng)前《水利工程管理?xiàng)l例》中的不合理內(nèi)容予以刪改，增加新的質(zhì)量管理規(guī)范，提升條例的實(shí)操性。同時(shí)，適時(shí)擬制中小型水利工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)管辦法，使中小型水利工程的質(zhì)量監(jiān)管同樣有法可依。

另外，為了切實(shí)保障相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定的落實(shí)，必須完善獎(jiǎng)懲機(jī)制。失去了獎(jiǎng)懲機(jī)制制約，質(zhì)量監(jiān)管就顯得乏力，在處理違法違規(guī)行為時(shí)缺乏法律支撐，就無(wú)法產(chǎn)生威懾力，質(zhì)量監(jiān)管規(guī)定就會(huì)淪為空談。

3.3 實(shí)施全程質(zhì)量監(jiān)管

水利工程項(xiàng)目的全程質(zhì)量監(jiān)管，不僅是施工過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目實(shí)體的質(zhì)量監(jiān)督，也是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目形成過(guò)程中責(zé)任主體的全程監(jiān)管。在施工前期，對(duì)項(xiàng)目制度體系進(jìn)行檢查，對(duì)項(xiàng)目人員資質(zhì)進(jìn)行審核；在施工階段，強(qiáng)化對(duì)工程質(zhì)量控制監(jiān)督，對(duì)相關(guān)人員的規(guī)范作業(yè)情況進(jìn)行監(jiān)督。