德國(guó)建筑廢棄物管理政策的特色與啟示

陳雅芝， 馬明軻， 高景莉

(長(zhǎng)安大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，西安 710064)

一、引言

早在1972年德國(guó)就制定了《廢棄物處理法》，強(qiáng)調(diào)對(duì)廢棄物進(jìn)行末端治理，實(shí)現(xiàn)了德國(guó)廢棄物管理從無(wú)序管理走向末端治理；1986年出臺(tái)的《廢物防止與管理法》強(qiáng)調(diào)從源頭上減少和避免廢棄物產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了由末端治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵搭^預(yù)防和控制；1996年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》首次確立了廢物處置三原則，即減量化、再利用和再生利用，規(guī)定廢棄物管理的優(yōu)先順序是防止產(chǎn)生(即源頭削減)、循環(huán)利用、最終處置；2012年頒布新的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，更新了五層級(jí)廢棄物管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)先順序，進(jìn)一步推進(jìn)了德國(guó)廢棄物管理政策的發(fā)展。德國(guó)建筑廢棄物管理政策的發(fā)展與完善經(jīng)歷了一個(gè)極具階段性特征的歷史進(jìn)程，目前建筑廢棄物回收利用率已達(dá)到90%以上[1]。據(jù)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局官方數(shù)據(jù)，早在2012年德國(guó)產(chǎn)生了1.92億噸建筑廢物，值得注意的是，各類(lèi)建筑廢棄物的總體利用率分別為：土壤和石塊88%，拆建垃圾95.2%，道路施工垃圾98.7%，石膏基建建筑廢棄物52%，建筑建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的建筑廢棄物95%[2]。然而，我國(guó)建筑廢棄物的平均回收率僅為5%左右，在《“十二五”資源綜合利用指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，到2015年“全國(guó)大中城市建筑廢物利用率達(dá)到30%的目標(biāo)”，這與發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)階段已達(dá)到的利用率相距甚遠(yuǎn)。德國(guó)建筑廢棄物的高利用率與其先進(jìn)的廢物管理政策密不可分，本文擬系統(tǒng)闡述德國(guó)建筑廢棄物管理政策，為完善我國(guó)建筑廢棄物管理政策提供借鑒。

二、德國(guó)建筑廢棄物管理立法與政策

(一)1972年《廢棄物處理法》

20世紀(jì)60—70年代，為了減少?gòu)U棄物的危害，德國(guó)政府提出了末端治理方式?！稄U棄物處理法》是德國(guó)政府最早出臺(tái)的關(guān)于廢棄物處理的綱領(lǐng)性法律文件，在該法條的指導(dǎo)下，德國(guó)制定了一系列政策，推動(dòng)廢棄物管理由無(wú)序管理走向末端治理。主要內(nèi)容包括：一是強(qiáng)調(diào)廢棄物處理采用末端治理方式。實(shí)行處置規(guī)范化、無(wú)害化、污染者付費(fèi)以及劃分處理責(zé)任等，使德國(guó)的廢棄物管理從無(wú)序管理轉(zhuǎn)向末端治理。二是建立垃圾中心處理站。為推動(dòng)廢棄物末端治理的有序進(jìn)行，規(guī)定建立垃圾中心處理站，以地方政府嚴(yán)密監(jiān)管的垃圾場(chǎng)取代無(wú)人管理的垃圾場(chǎng)，旨在焚燒和填埋垃圾，削減了垃圾填埋場(chǎng)數(shù)量。三是實(shí)施收集和運(yùn)輸許可證制度。只有得到主管部門(mén)許可才能收集和運(yùn)輸廢棄物，各州主管部門(mén)負(fù)責(zé)從事本州廢棄物的收集和運(yùn)輸工作。四是具有答復(fù)義務(wù)。主管部門(mén)對(duì)承擔(dān)廢棄物處理職責(zé)的管理人員具有答復(fù)義務(wù)，主要是管理人員對(duì)現(xiàn)有哪種廢棄物處理設(shè)施更適用廢棄物處理的詢問(wèn)必須予以答復(fù)。

(二)1986年《廢物防止與管理法》

《廢物防止與管理法》是實(shí)現(xiàn)了德國(guó)的環(huán)境理念和政策指導(dǎo)思想的又一根本性轉(zhuǎn)變，即從重視廢棄物末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防與控制為主。強(qiáng)調(diào)將避免廢棄物產(chǎn)生作為廢棄物管理的首要目標(biāo)，試圖解決廢物的減量和再利用問(wèn)題，反映了立法觀念開(kāi)始由末端治理向源頭預(yù)防轉(zhuǎn)變。主要內(nèi)容有：一是從源頭削減污染物產(chǎn)生量。強(qiáng)調(diào)從源頭削減廢棄物產(chǎn)生量，并循環(huán)利用。二是確立了預(yù)防優(yōu)先、廢物處理后的重復(fù)使用以及生產(chǎn)者責(zé)任。規(guī)定分類(lèi)保存和處理垃圾，且垃圾的產(chǎn)生者或擁有者承擔(dān)回收利用垃圾的義務(wù)，這是延伸生產(chǎn)者責(zé)任(EPR)的雛形。

(三)1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》

該條例強(qiáng)調(diào)減少包裝廢棄物產(chǎn)生量，要求制造商對(duì)產(chǎn)品的全生命周期負(fù)責(zé)，政府應(yīng)指導(dǎo)制造商主動(dòng)采用符合環(huán)保要求的包裝材料，設(shè)立了包裝物強(qiáng)制性循環(huán)利用的兩個(gè)階段性目標(biāo)。德國(guó)通過(guò)制定政策，規(guī)定包裝類(lèi)廢物回收利用必須遵循以下順序：首先，要從源頭上預(yù)防和減少包裝廢物的產(chǎn)生；其次，將可以重復(fù)使用和再生利用的舊包裝退回生產(chǎn)領(lǐng)域；再次，進(jìn)入最終的填埋與焚燒環(huán)節(jié)只能是無(wú)法預(yù)防、重復(fù)使用和再生利用的包裝廢物；最后，不斷提升包裝廢物回收利用指標(biāo)。此外，該政策規(guī)定要明確劃分產(chǎn)品責(zé)任，規(guī)定制造商、包裝商和經(jīng)銷(xiāo)商應(yīng)承擔(dān)包裝廢物處理與利用的責(zé)任。德國(guó)規(guī)定制造商和經(jīng)銷(xiāo)商可以將其回收包裝的義務(wù)委托給第三方，并且可以設(shè)立生產(chǎn)責(zé)任組織，形成統(tǒng)一回收利用包裝廢物模式，以替代個(gè)別履行。這一系列法律及政策推動(dòng)了德國(guó)二元回收體系和綠點(diǎn)標(biāo)志的誕生。

(四)1996年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》

《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》是德國(guó)廢物管理的綜合性立法，也是世界上第一部規(guī)定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律。該法明確了廢棄物回收利用的基本原則、責(zé)任和義務(wù)等，以此為核心所形成的政策也不斷推動(dòng)著德國(guó)廢棄物循環(huán)利用的發(fā)展，主要內(nèi)容包括：一是基本原則。第一，通過(guò)減量化和無(wú)害化避免廢物產(chǎn)生，通過(guò)企業(yè)的資源閉合循環(huán)、鼓勵(lì)設(shè)計(jì)低廢物產(chǎn)生的產(chǎn)品、鼓勵(lì)消費(fèi)低廢物和低污染的產(chǎn)品，盡可能使用最小化廢物產(chǎn)生量的生產(chǎn)技術(shù)，使產(chǎn)品和材料在最大限度內(nèi)有最長(zhǎng)的使用壽命；第二，各責(zé)任主體對(duì)廢物進(jìn)行物質(zhì)循環(huán)和能量再生，提高再利用率；第三，只有最終無(wú)法循環(huán)利用的廢物才可以進(jìn)行無(wú)害化處置。二是基本義務(wù)，規(guī)定廢物產(chǎn)生者和持有者應(yīng)履行廢物再生利用的義務(wù)。第一，再生利用廢物優(yōu)于無(wú)害化處置；第二，廢物再生利用須采用合乎法律和安全高效的方法；第三，廢物再生利用應(yīng)當(dāng)全面考慮技術(shù)和經(jīng)濟(jì)因素；第四，可委托第三方和公共組織代替履行義務(wù)等。三是產(chǎn)品責(zé)任。規(guī)定產(chǎn)品責(zé)任的承擔(dān)者是促使廢物產(chǎn)生的開(kāi)發(fā)商、制造商、加工商和銷(xiāo)售商，各責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)滿足資源閉合循環(huán)和廢物管理要求的產(chǎn)品責(zé)任。其中，在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和使用中，盡可能使廢物產(chǎn)生量降到最?。换厥諒U物，并用環(huán)境友好型方式再生利用和處置廢物。

(五)2012年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》

作為德國(guó)現(xiàn)行最重要的廢物處理法律，該法涵蓋了廢物終止?fàn)顟B(tài)、廢物處理層級(jí)、廢物管理計(jì)劃和廢物預(yù)防計(jì)劃等層面。圍繞《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》，德國(guó)制定如下政策推動(dòng)廢棄物管理：一是明確定義副產(chǎn)品和廢棄物。規(guī)定副產(chǎn)品必須符合4條標(biāo)準(zhǔn)，廢棄物終止?fàn)顟B(tài)必須達(dá)到5條標(biāo)準(zhǔn)。二是規(guī)定廢物處理五層級(jí)結(jié)構(gòu)，即防止產(chǎn)生、再利用、回收利用、再生利用(特別是能源利用)和處置。第一，防止產(chǎn)生是物質(zhì)、材料或產(chǎn)品成為廢物之前采取的任何措施，旨在減少?gòu)U物數(shù)量、廢物對(duì)人體和環(huán)境的不利影響、材料和產(chǎn)品中的有害物質(zhì)，措施包括企業(yè)內(nèi)部物質(zhì)封閉循環(huán)、低廢品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品再利用或延長(zhǎng)產(chǎn)品使用壽命、倡導(dǎo)以低污染與低廢物產(chǎn)品為主要特征的消費(fèi)模式和擴(kuò)大可重復(fù)利用的包裝的使用范圍；第二，再利用指產(chǎn)品或產(chǎn)品部件被重新使用，與初次使用目的相同；第三，回收利用是將廢物回收再處理，形成產(chǎn)品、材料或物質(zhì)；第四，再生利用是將廢物替代原材料，作為第二性材料，用于特殊用途；第五，處置任何不構(gòu)成回收的作業(yè)。三是首次創(chuàng)立廢棄物抑制計(jì)劃。規(guī)定各州和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等以及廢棄物公法處置者應(yīng)積極參與制定廢棄物抑制計(jì)劃，使參與主體具有多層級(jí)和全面性的特點(diǎn)。四是廢物預(yù)防計(jì)劃。廢物預(yù)防計(jì)劃主要包括確定廢物預(yù)防目標(biāo)，描述現(xiàn)有廢物預(yù)防措施，確定既定廢物預(yù)防活動(dòng)的簡(jiǎn)便、具體、定性或定量標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)測(cè)和評(píng)估廢物預(yù)防活動(dòng)。

(六)2013年《聯(lián)邦各州參與制定的廢物預(yù)防計(jì)劃》

聯(lián)邦政府出臺(tái)了由各州參與制定的廢物預(yù)防計(jì)劃，旨在提出一套系統(tǒng)全面的方法，通過(guò)具體的建議和措施預(yù)防公共部門(mén)的廢物產(chǎn)生，這些政策和措施規(guī)定了廢物預(yù)防的主次要目標(biāo)。主要目標(biāo)是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與危害人類(lèi)健康和環(huán)境的廢物之間的關(guān)系，主要通過(guò)三方面實(shí)現(xiàn)主要目標(biāo)：減少?gòu)U物的產(chǎn)生量和負(fù)面影響，減少材料與產(chǎn)品中的有害物質(zhì)含量或?qū)Νh(huán)境和人體健康有害的產(chǎn)品。次要目標(biāo)主要包括企業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)物質(zhì)封閉的循環(huán)利用，鼓勵(lì)低廢物產(chǎn)生、低排放產(chǎn)品的消費(fèi)模式，清潔產(chǎn)品設(shè)計(jì)，延長(zhǎng)產(chǎn)品的使用壽命，鼓勵(lì)產(chǎn)品的再利用和增加產(chǎn)品的性能等。

(七)2015年《市政廢物管理?xiàng)l例》

該條例要求對(duì)建筑廢棄物進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)分類(lèi)，并明確規(guī)定了分類(lèi)設(shè)備。涉及建筑廢棄物預(yù)處理的分類(lèi)和要求，規(guī)定建筑廢棄物的生產(chǎn)者與占有者必須通過(guò)持有、存儲(chǔ)、收集、運(yùn)輸和委托方式，分類(lèi)回收廢物。在該條例的引導(dǎo)下，德國(guó)目前已經(jīng)出臺(tái)以下政策：要重視廢物產(chǎn)生處的分類(lèi)收集；對(duì)危險(xiǎn)廢物要隔離；禁止混合收集廢棄物；商業(yè)部門(mén)對(duì)可生物降解的廢物控制在一定數(shù)量范圍內(nèi)；對(duì)建筑廢棄物尤其是石膏廢料進(jìn)行隔離；混合廢物預(yù)處理的要求；廢物分類(lèi)最低技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；新增加了最低分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)明，規(guī)定廢物分類(lèi)率應(yīng)達(dá)到85%，廢物回收率達(dá)50%；加強(qiáng)對(duì)廢物分揀操作人員的監(jiān)控。

三、德國(guó)建筑廢棄物管理政策特色

(一)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為政策基礎(chǔ)

德國(guó)在制定建筑廢棄物管理立法與政策的過(guò)程中一直將循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念貫穿始終。1996年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》是德國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的第一部代表性法律，該法要求循環(huán)利用廢物，標(biāo)志著德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)的開(kāi)始，也是后續(xù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重要基石[3]。

以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為基礎(chǔ)，德國(guó)在建筑廢棄物管理的過(guò)程中表現(xiàn)出如下特征：一是在治理思路方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念采用污染治理與發(fā)展同步的源頭控制和事先預(yù)防新思路。二是強(qiáng)調(diào)建筑廢棄物處置的閉路循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。第一，在產(chǎn)生源頭上要盡可能降低產(chǎn)生廢棄物的數(shù)量；第二，提出對(duì)建筑廢棄物實(shí)行回收利用；第三，實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物的資源化利用；第四，限于目前的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，對(duì)難以做到資源化利用的建筑廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處置，以實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物處理的閉路循環(huán)。三是制定建筑廢棄物處置原則，提出建筑廢棄物資源化利用必須遵循減量化、再利用和資源化原則。

德國(guó)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)型立法模式強(qiáng)調(diào)從社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系，通過(guò)提高資源利用效率以最大限度地減少污染物的產(chǎn)生，是治本良方。

(二)完善的政策法律體系確保廢物管理有效實(shí)施

德國(guó)經(jīng)過(guò)近五十載的廢棄物管理立法，逐步完善了其政策法律體系。德國(guó)的建筑廢棄物管理法律體系由歐盟法—聯(lián)邦法—州法—市級(jí)法規(guī)構(gòu)成，均以倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為立法模式，形成了較為完善的建筑廢棄物管理政策法律體系。實(shí)踐表明，德國(guó)建筑廢棄物再利用率穩(wěn)居世界前列，不得不歸功于制定了符合本國(guó)實(shí)際情況的完善的政策法規(guī)體系。

歐盟法層面，歐盟的廢物管理立法由框架性法律和針對(duì)具體廢物處理的指令型法規(guī)構(gòu)成，并且通過(guò)推行環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃輔助相關(guān)法律有效實(shí)施，同時(shí)歐盟法有針對(duì)廢棄物處理的專(zhuān)門(mén)法律，如針對(duì)廢棄物焚燒的《廢物焚燒指令》，針對(duì)填埋的《廢物填埋指令》。聯(lián)邦法層面，德國(guó)聯(lián)邦法是建筑廢棄物管理立法的核心，從1972年制定第一部《廢棄物處理法》以來(lái)，不斷修訂出臺(tái)了多項(xiàng)廢棄物管理法。1972年《廢棄物處理法》使廢棄物處理由無(wú)序管理走向末端治理階段；1978年《廢物防止與管理法》實(shí)現(xiàn)了由末端治理走向前端預(yù)防階段；1991年《防止和再生利用包裝廢物條例》使廢物處理走向全過(guò)程管理階段，其中包含的廢物循環(huán)利用的理念為此后綜合性廢物管理法《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》指引了方向；1996年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》是具有實(shí)踐意義的綜合性廢棄物管理法律；2012年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)循環(huán)型立法模式。州法層面，各州政府因地制宜，制定各具特色的廢棄物管理政策，更傾向于解決廢棄物具體實(shí)施與執(zhí)行的相關(guān)事項(xiàng)。市級(jí)法規(guī)層面，市級(jí)廢棄物管理政策側(cè)重于市政垃圾的收集和回收，以及收集費(fèi)的問(wèn)題等。

(三)科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)打破“宣示性”立法層面

20世紀(jì)70年代以來(lái)，德國(guó)政府與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新觀念，積極探索廢物管理的新途徑，完成了向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的范式轉(zhuǎn)變，在不斷完善歷年廢棄物管理政策法律的過(guò)程中建立了科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，打破了以往“宣示性”的立法層面。

第一， 抑制廢物形成制度。抑制廢物形成制度體現(xiàn)了預(yù)防優(yōu)先的原則，即預(yù)防廢物的成本代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于廢物再生利用的成本?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》為了抑制廢棄物的產(chǎn)生，規(guī)定了8組不可利用的廢棄物標(biāo)準(zhǔn)，旨在從源頭削減污染物產(chǎn)生。第二，循環(huán)名錄和循環(huán)制度。其中，循環(huán)名錄包括強(qiáng)制循環(huán)和自愿循環(huán)兩種，強(qiáng)制循環(huán)名錄規(guī)定了責(zé)任者的范圍和再利用、再回收的產(chǎn)品或材料的類(lèi)型與種類(lèi)?！斗乐购驮偕冒b廢物條例》規(guī)定了回收利用各類(lèi)包裝廢物應(yīng)達(dá)到的利用率和時(shí)間表。第三，政府扶持制度。政府對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效進(jìn)行實(shí)施政府扶持措施，如融資幫助、政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼、環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)基金支持、貼息貸款、增值稅和減免所得稅。此外，為鼓勵(lì)廢物回收和再生企業(yè)發(fā)展，還建立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技研究和中小企業(yè)發(fā)展基金。

德國(guó)科學(xué)合理的廢棄物管理制度設(shè)計(jì)，打破了以往的制度僅局限于宣示層面，實(shí)現(xiàn)了將具體制度落實(shí)到實(shí)處，使廢物處理已發(fā)展為一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。

(四)延伸生產(chǎn)者責(zé)任是廢物管理政策的重要機(jī)制

德國(guó)是最早在廢物管理立法上提出和實(shí)踐延伸生產(chǎn)者責(zé)任的國(guó)家，延伸生產(chǎn)者責(zé)任是將廢物管理的部分或全部責(zé)任從納稅人、廢物管理機(jī)構(gòu)或廢物處理站轉(zhuǎn)移至生產(chǎn)者身上，使生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品的整個(gè)生命周期特別是回收、循環(huán)利用和處置負(fù)責(zé)。

為消除廢棄物對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，德國(guó)以產(chǎn)品生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)為依據(jù)，認(rèn)為生產(chǎn)者應(yīng)承擔(dān)源頭預(yù)防、環(huán)境信息披露、回收、處置與循環(huán)利用四個(gè)方面的責(zé)任。生產(chǎn)者責(zé)任延伸內(nèi)容涵蓋了從原材料獲取至最終處置的整個(gè)生命周期。

《廢物防止與管理法》確立了廢物預(yù)防和再生利用優(yōu)于廢物處理，第一次規(guī)定了石油企業(yè)承擔(dān)向消費(fèi)者回收廢油的職責(zé)，并履行以環(huán)境友好方式進(jìn)行處理的義務(wù)，這是延伸生產(chǎn)者責(zé)任的雛形?！斗乐购驮偕冒b廢物條例》中的產(chǎn)品責(zé)任體現(xiàn)著延伸生產(chǎn)者責(zé)任的理念，關(guān)注消費(fèi)者、零售商和生產(chǎn)者之間有效分擔(dān)產(chǎn)品故障及傷害的危險(xiǎn)?！顿Y源閉合循環(huán)和廢物管理法》規(guī)定了產(chǎn)品責(zé)任，廢物產(chǎn)生的開(kāi)發(fā)、制造、價(jià)格和銷(xiāo)售者承擔(dān)滿足資源閉合循環(huán)型廢物管理要求的產(chǎn)品責(zé)任，并在設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和使用中盡最大可能使廢物產(chǎn)生最小化，體現(xiàn)著延伸生產(chǎn)者責(zé)任機(jī)制。

在延伸生產(chǎn)者責(zé)任方面，就建筑廢棄物再生企業(yè)的責(zé)任而言，德國(guó)設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的建筑廢棄物回收監(jiān)督機(jī)構(gòu)，促使生產(chǎn)企業(yè)必須向監(jiān)督機(jī)構(gòu)證明其有足夠的能力回收廢舊產(chǎn)品，才有資格進(jìn)行生產(chǎn)和銷(xiāo)售活動(dòng)；就建筑廢棄物監(jiān)督機(jī)構(gòu)的責(zé)任而言，通過(guò)實(shí)施垃圾許可證制度可以看出，監(jiān)督機(jī)構(gòu)需在認(rèn)可垃圾生產(chǎn)者和處理者制定的垃圾處理方案后，才能向其頒發(fā)“垃圾清理執(zhí)照”，在運(yùn)輸和處理垃圾時(shí)，通過(guò)“跟蹤單”跟蹤垃圾流動(dòng)過(guò)程，以此監(jiān)督垃圾處理是否按照之前的擬定方案進(jìn)行，規(guī)范了建筑廢棄物的資源化利用。此外，為推動(dòng)延伸生產(chǎn)者責(zé)任機(jī)制的執(zhí)行，德國(guó)建立了生產(chǎn)者責(zé)任組織，它是由生產(chǎn)者建立的一個(gè)共同體，目的在于治理和處理與延伸生產(chǎn)者責(zé)任有關(guān)的執(zhí)行目標(biāo)[4]。

(五)五層級(jí)廢物管理結(jié)構(gòu)是廢物管理政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

德國(guó)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》明確規(guī)定了與2008年歐盟的《廢物框架指令》相一致的五層級(jí)廢物管理結(jié)構(gòu)，在3R原則的基礎(chǔ)上，新的廢棄物管理機(jī)構(gòu)清晰地闡述了不同管理手段在整個(gè)層級(jí)中的位置，德國(guó)建筑廢棄物管理的優(yōu)先順序?yàn)榉乐巩a(chǎn)生、再利用、回收利用、再生利用和處置五個(gè)層級(jí)。并規(guī)定了廢物處理五層級(jí)的定義：第一，防止產(chǎn)生是指物質(zhì)、材料或產(chǎn)品成為廢物之前采取的任何措施，旨在減少?gòu)U物數(shù)量、對(duì)人體和環(huán)境的不利影響以及材料和產(chǎn)品中的有害物質(zhì)，主要措施有物質(zhì)的封閉循環(huán)、低廢品設(shè)計(jì)、產(chǎn)品再利用、延長(zhǎng)產(chǎn)品使用壽命、獲取低污染和低廢物產(chǎn)品的消費(fèi)模式等；第二，再利用指產(chǎn)品或產(chǎn)品部件被重新使用，與初次使用目的相同；第三，回收利用是將廢物回收再處理成產(chǎn)品、材料或物質(zhì)，不論是原始用途還是其他用途，它應(yīng)包括對(duì)有機(jī)材料的后處理，但不包括能量回收、用作燃料、回填作業(yè)；第四，再生利用是廢物被賦予特殊用途，將廢物替代原材料，作為第二性材料，用于特殊用途；第五，處置即任何不構(gòu)成回收的作業(yè)。

五層級(jí)廢物管理結(jié)構(gòu)不僅使廢物管理有明確清晰的法律規(guī)范的優(yōu)先順序，而且在實(shí)際廢物處理工作中形成了一個(gè)從預(yù)防廢物產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)廢物資源化至最終處置環(huán)節(jié)的一體化管理體系。

(六)排污收費(fèi)政策是廢棄物管理典型的強(qiáng)制性經(jīng)濟(jì)政策

德國(guó)對(duì)建筑廢棄物排污征收費(fèi)用，實(shí)行強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)政策，主要從以下三方面著手。一是收費(fèi)控制型監(jiān)管模式。在建筑廢棄物產(chǎn)生源頭，采用征收稅收和罰款兩種手段，減少建筑廢棄物排放，規(guī)范隨意傾倒、填埋和焚燒行為。德國(guó)采取收費(fèi)控制型監(jiān)管模式，對(duì)未處理利用的建筑廢棄物征收存放費(fèi)，對(duì)隨意傾倒的行為罰款。德國(guó)通過(guò)征收生態(tài)稅，排污許可證、押金回收制度等經(jīng)濟(jì)手段，規(guī)范和監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的行為。二是多層次收費(fèi)價(jià)格體系。通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)和多層級(jí)收費(fèi)價(jià)格體系等措施，鼓勵(lì)政府、建設(shè)單位和個(gè)人使用建筑再生材料。德國(guó)實(shí)行多層級(jí)建筑廢棄物收費(fèi)價(jià)格體系，并規(guī)定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即大城市與小城市、未分類(lèi)與分類(lèi)、受污染與未受污染的建筑廢棄物、經(jīng)過(guò)回收處理后的建筑材料與原生建筑材料，實(shí)行多層級(jí)的收費(fèi)價(jià)格體系。同時(shí)，大城市的建筑廢棄物收費(fèi)高于小城市，未分類(lèi)的高于分類(lèi)的，受污染的高于未受污染的。通過(guò)不同的強(qiáng)制性收費(fèi)政策，旨在做到源頭規(guī)范建筑廢棄物分類(lèi)和再利用。三是污染者付費(fèi)。德國(guó)政府規(guī)定誰(shuí)污染誰(shuí)賠償，工業(yè)部門(mén)和企業(yè)必須為其造成的環(huán)境污染承擔(dān)后果，同時(shí)將排污者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)支付形式，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范污染治理，取得了良好的效果[5]。1999年開(kāi)始實(shí)行能源稅、垃圾污染處理費(fèi)等生態(tài)稅費(fèi)改革，同時(shí)采取排污交易權(quán)手段，增強(qiáng)對(duì)企業(yè)排放污染物的管理。

四、德國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

(一)倡導(dǎo)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的立法新理念

樹(shù)立生態(tài)利益優(yōu)先的立法理念。建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)必須堅(jiān)持生態(tài)利益優(yōu)先原則。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展表明，一味盲目強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視自然資源的生態(tài)價(jià)值必然會(huì)引發(fā)一系列環(huán)境問(wèn)題。由于社會(huì)生產(chǎn)力水平的限制和人類(lèi)習(xí)慣性追求經(jīng)濟(jì)利益的心理需求，往往易陷入唯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的怪圈，對(duì)生態(tài)利益缺乏關(guān)注和保護(hù)，環(huán)境問(wèn)題層出不窮。我國(guó)的建筑廢棄物政策法規(guī)應(yīng)對(duì)生態(tài)利益相應(yīng)傾斜，在建筑廢棄物資源化利用法律建設(shè)中應(yīng)注重生態(tài)利益優(yōu)先的法律理念。

樹(shù)立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心的綠色消費(fèi)理念。循環(huán)經(jīng)濟(jì)所倡導(dǎo)的綠色消費(fèi)理念是一種與自然相協(xié)調(diào)的持續(xù)性消費(fèi)方式和習(xí)慣。在建筑廢棄物再利用過(guò)程中樹(shù)立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為核心的綠色消費(fèi)理念，要引導(dǎo)消費(fèi)者注重節(jié)約資源，選擇無(wú)污染或污染少、無(wú)廢物排放或廢物排放少的建筑材料和產(chǎn)品，多使用再生產(chǎn)品，注重對(duì)產(chǎn)品使用后的處理和處置，盡最大可能降低環(huán)境污染。綠色消費(fèi)理念具有三方面含義：選擇資源消耗最小的產(chǎn)品、可循環(huán)利用的產(chǎn)品、廢物排放少和環(huán)境友好型產(chǎn)品。因此，推進(jìn)建筑廢棄物資源化利用，樹(shù)立消費(fèi)者的綠色消費(fèi)理念至關(guān)重要。

(二)完善建筑廢棄物管理制度

我國(guó)的建筑廢棄物資源化產(chǎn)業(yè)尚處在發(fā)展過(guò)程中，現(xiàn)有的回收和再利用制度不完善，建筑廢棄物的資源化利用率仍有較大的提升空間。完善我國(guó)建筑廢棄物管理制度是現(xiàn)階段加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。第一，建立建筑廢棄物處理計(jì)劃制度。在建筑工程規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，包括可行性的項(xiàng)目建議書(shū)、詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等方面，盡可能采用可再生建筑產(chǎn)品或材料、對(duì)環(huán)境污染小及回收率高的建筑材料，從源頭削減建筑廢棄物的產(chǎn)生量。第二，建立排放申報(bào)制度。產(chǎn)生建筑廢棄物的責(zé)任主體應(yīng)及時(shí)向城市建筑廢棄物管理部門(mén)提出排放申請(qǐng)，具體包括種類(lèi)、數(shù)量、運(yùn)輸路線和處置場(chǎng)所等內(nèi)容，經(jīng)部門(mén)核準(zhǔn)后取得相應(yīng)排放證，才能依據(jù)證書(shū)辦理施工手續(xù)。第三，建立分類(lèi)回收制度。重視建筑廢棄物收集分門(mén)別類(lèi)，減少混合垃圾。在建筑拆除階段，拆除和分類(lèi)同步，為縮短建筑廢棄物資源化利用周期奠定基礎(chǔ)。不同種類(lèi)的建筑廢棄物設(shè)置不同的地方堆放，避免垃圾因堆放而造成污染。第四，建立運(yùn)輸審核制度。建筑廢棄物運(yùn)輸由專(zhuān)業(yè)的運(yùn)輸公司承運(yùn)，建筑廢棄物管理部門(mén)應(yīng)對(duì)運(yùn)輸車(chē)輛統(tǒng)一標(biāo)志、收費(fèi)和管理。第五，建立運(yùn)輸流向跟蹤單制度。建立嚴(yán)格的運(yùn)輸管理制度，建筑廢棄物管理部門(mén)應(yīng)與交通部門(mén)共同制定運(yùn)輸路線，當(dāng)運(yùn)輸公司將垃圾按照規(guī)定路線和時(shí)間運(yùn)輸至指定場(chǎng)所時(shí)，即可獲得回執(zhí)單，并上交管理部門(mén)查驗(yàn)。借鑒德國(guó)向垃圾生產(chǎn)者和處理者頒發(fā)“垃圾清理執(zhí)照”制度，且用跟蹤單的方式監(jiān)督建筑廢棄物運(yùn)輸全過(guò)程。

(三)完善責(zé)任保障機(jī)制

明確落實(shí)各主體責(zé)任。由政府、企業(yè)和公眾共同承擔(dān)推進(jìn)建筑廢棄物資源化利用的責(zé)任與義務(wù)，突破生產(chǎn)者、消費(fèi)者和政府責(zé)任相互獨(dú)立的狀態(tài)，進(jìn)一步擴(kuò)大三類(lèi)責(zé)任的內(nèi)容。按照生產(chǎn)者責(zé)任延伸理念明確建材生產(chǎn)者的職責(zé)；根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)和資源有償使用的原則，通過(guò)完善稅費(fèi)制落實(shí)建筑施工單位和個(gè)人的責(zé)任；政府執(zhí)法人員應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管失職的責(zé)任。各級(jí)人民政府作為建筑廢棄物資源化利用工作的責(zé)任主體，要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，研究制定政策，各司其職，通力配合開(kāi)展工作，共同推進(jìn)建筑廢棄物資源化利用。

完善責(zé)任主體處罰機(jī)制。提高罰款力度，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)處罰的威懾作用；引入環(huán)境公益訴訟制，以司法糾正和制裁為支撐，將建筑廢棄物違法處理行為提升到司法層面；追究政府主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)在建筑廢棄物排放造成的重大污染事件和群體性健康損害事件中的行政或刑事責(zé)任。

成立建筑廢棄物管理綜合整治執(zhí)法小組。筆者建議在各地區(qū)成立建筑廢棄物管理綜合整治執(zhí)法小組，通過(guò)綜合整治執(zhí)法小組的檢查，加強(qiáng)建筑廢棄物違法行為的查處，不僅加強(qiáng)建筑廢棄物管理的積極性和主動(dòng)性，而且利于規(guī)范建筑廢棄物再利用。

(四)建立五層級(jí)廢棄物管理結(jié)構(gòu)

與德國(guó)倒三角形的五層級(jí)廢棄物結(jié)構(gòu)相比，我國(guó)目前廢棄物處理的優(yōu)先順序呈現(xiàn)的是一個(gè)正三角形，建筑廢棄物的處理仍處于初級(jí)階段，至今未建立行之有效的建筑廢棄物分類(lèi)系統(tǒng)。這種與德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家完全相反的廢棄物管理結(jié)構(gòu)嚴(yán)重阻礙了我國(guó)廢棄物管理的發(fā)展。要參考德國(guó)廢物管理優(yōu)先順序的五層級(jí)結(jié)構(gòu)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和現(xiàn)狀，因地制宜，作出相應(yīng)的調(diào)整，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)我國(guó)建筑廢棄物管理體系的建立和完善。即通過(guò)相關(guān)立法和政策措施規(guī)范我國(guó)廢棄物處理的優(yōu)先順序，通過(guò)選擇恰當(dāng)?shù)膹U棄物處理技術(shù)手段，推動(dòng)廢棄物分類(lèi)收集，盡可能從源頭上避免廢棄物的產(chǎn)生，對(duì)于不可避免的廢棄物再利用、回收利用、再生利用及處置，減少建筑廢棄物的最終處理量，明確實(shí)現(xiàn)再利用及再生利用的時(shí)間節(jié)點(diǎn)及目標(biāo)，推動(dòng)相關(guān)政策逐步落實(shí)，以降低資源的使用量，改善環(huán)境，從而更加有效地解決我國(guó)建筑廢棄物問(wèn)題。

(五)完善建筑廢棄物排污收費(fèi)政策

實(shí)行差異化收費(fèi)價(jià)格體系。德國(guó)根據(jù)城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、是否分類(lèi)收集、是否受到污染和是否有害等因素，制定有多層級(jí)和差異化的建筑廢棄物收費(fèi)價(jià)格體系。根據(jù)我國(guó)建筑廢棄物的種類(lèi)和數(shù)量，采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未分類(lèi)的混合建筑廢棄物征收高費(fèi)用，積極鼓勵(lì)對(duì)建筑廢棄物實(shí)行源頭分類(lèi)、收集和再利用，通過(guò)有效的經(jīng)濟(jì)手段來(lái)推進(jìn)建筑廢棄物的資源化利用。綜合我國(guó)各省市發(fā)展規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，借鑒德國(guó)制定精細(xì)化和科學(xué)化的差異化的收費(fèi)價(jià)格體系尤為重要。

提高建筑廢棄物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)建筑廢棄物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是大城市、未分類(lèi)和受到污染的收費(fèi)均高于小城市、分類(lèi)和未受污染的建筑廢棄物。提高建筑廢棄物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是做好建筑廢棄物分類(lèi)和資源化利用的前提與基礎(chǔ)，也是規(guī)范排污企業(yè)和個(gè)人行之有效的措施之一。借鑒德國(guó)的先進(jìn)做法，從國(guó)家層面出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的政策法規(guī)，規(guī)范并提高各省市的建筑廢棄物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。此外，制定建筑廢棄物產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基準(zhǔn)征收建筑廢棄物總量排污費(fèi)和超標(biāo)排污費(fèi)。建議有關(guān)部門(mén)普查建筑廢棄物產(chǎn)出量，制定產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，便于征收建筑廢棄物處置費(fèi)，規(guī)范建筑廢棄物資源化利用。