中外水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對比及應(yīng)用銜接研究

李湘峰，魏 鵬，朱 建，李貴兵

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.中國電建集團中南勘測設(shè)計研究院有限公司，湖南 長沙 410014；3.中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122；4.中國電建集團北京勘測設(shè)計研究院有限公司，北京 100024)

目前，中國在全球水電建設(shè)中越來越多地扮演著“領(lǐng)跑者”角色，成為推動世界水電發(fā)展的重要力量。截止到2017年底，我國國內(nèi)已建水電總裝機容量超過3.4億kW；同時，我國還承建了大量國際水電工程。經(jīng)過多年的實踐，中國水電已形成包括規(guī)劃、設(shè)計、施工、裝備制造、輸變電等在內(nèi)的全產(chǎn)業(yè)鏈整合能力，并按照覆蓋工程建設(shè)全生命周期的理念建立了完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。但是，中國水電技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在國際上的影響力還不夠；尤其是水電工程征地移民方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在國外應(yīng)用率更低，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已成為我國水電工作對外技術(shù)交流和參與國際市場的主要瓶頸之一。為適應(yīng)新時期國際國內(nèi)水電工程建設(shè)需要，并學(xué)習(xí)分享國內(nèi)外征地移民安置方面的技術(shù)經(jīng)驗，有必要對我國水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與國際金融機構(gòu)、國外典型水電開發(fā)國家征地技術(shù)政策進(jìn)行對標(biāo)分析，通過分析彼此之間的差異點和相通點，研究技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和政策應(yīng)用銜接的可能性，從而形成一套即適合于我國國情，也符合國際水電工程的征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1 征地移民標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》等國家法規(guī)政策，目前我國已按照覆蓋工程建設(shè)全生命周期的理念建立了水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，計劃形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)28項。截止到2017年底，國家行業(yè)主管部門已先后頒布施行《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)13項，基本涵蓋了移民安置規(guī)劃設(shè)計、安置實施、電站運行維護(hù)階段主要工作內(nèi)容，其他15項也正在制定或者計劃制定過程中。

國際上，針對利用國際金融機構(gòu)融資的項目，目前影響范圍較廣的征地移民及社會評價標(biāo)準(zhǔn)主要包括赤道原則，世行、亞行、亞投行、泛美銀行、非洲開發(fā)銀行等國際金融機構(gòu)政策及操作手冊，IFC(國際金融組織)績效標(biāo)準(zhǔn)以及國際水電協(xié)會(IHA)-水電可持續(xù)性評估規(guī)范(HSAP)。

通過收集國外各大洲典型水電開發(fā)國家征地移民政策及工程案例發(fā)現(xiàn)，水電工程征地移民行為納入社會評價或者環(huán)境影響評價處理范疇，征地移民政策及標(biāo)準(zhǔn)主要以采用本國征地、環(huán)境等方面的法規(guī)政策為主，重點關(guān)注工作程序、公眾參與、環(huán)境影響等內(nèi)容；而缺乏具體的征地移民相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即使部分國家出臺了相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也僅僅是獨立的標(biāo)準(zhǔn)，未形成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系。如，東南亞地區(qū)除老撾制定了《開發(fā)項目移民安置補償技術(shù)導(dǎo)則》一項具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)外，沒有其他具體的征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注內(nèi)容及技術(shù)要求對比分析

通過收集國際金融機構(gòu)和國外典型水電開發(fā)國家有關(guān)征地移民政策及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)資料，并與我國水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比分析，兩者差異和相通點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)關(guān)注點各有側(cè)重，我國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系更加完善。國際金融機構(gòu)征地移民政策以影響評估、移民安置行動處理原則為主，缺乏具體的技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)；國外典型水電開發(fā)國家由于征地工作以市場運作為主，在開展征地及社會評價工作時基本上以貫徹本國法規(guī)政策及多邊銀行政策為主，并無完整的規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在工作中比較注重許可程序和公眾參與方面，輕具體技術(shù)要求；比較注重實物一次補償，而輕移民安置規(guī)劃和后續(xù)發(fā)展規(guī)劃。目前，我國覆蓋水電站建設(shè)全生命周期的水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已經(jīng)形成，關(guān)注點相對均衡；既包含對工程建設(shè)前期規(guī)劃設(shè)計的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也包含移民安置實施、運行期方面的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；既包含農(nóng)村、集鎮(zhèn)、移民工程建設(shè)項目、庫底清理、環(huán)境保護(hù)和補償費用概(估)算等建設(shè)征地各處理對象方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也包含工作程序、組織分工、監(jiān)測評估、后期扶持等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(2)移民安置規(guī)劃原則和基本內(nèi)容具有相通性，另外我國還注重移民的后續(xù)發(fā)展。在移民安置規(guī)劃原則方面，我國與國際金融機構(gòu)和國外征地移民政策有一定的相通性。如，2016年世界銀行新頒布的環(huán)境和社會框架明確提出“努力協(xié)助移民改善，或者使他們的生計和生活水平切實恢復(fù)到搬遷前的水平或項目實施前的普遍水平，以較高者為準(zhǔn)應(yīng)”的要求，巴西、日本、美國等國家通過市場評估行為給予補償也體現(xiàn)了按現(xiàn)狀水平予以補償?shù)脑瓌t。這些原則與我國水電征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定的基礎(chǔ)，即遵循《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中明確的“使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”基本原則是一致的。對避免或減少移民、補償財產(chǎn)損失、通知并與受影響人協(xié)商、信息公開、保護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣幕?、協(xié)助脆弱群體、足夠的預(yù)算、實施安排與工程進(jìn)度協(xié)調(diào)、實施過程的監(jiān)測評估等，均是各方關(guān)注的重要內(nèi)容。我國水電工程建設(shè)征地移民安置工作建立在開發(fā)性移民的基礎(chǔ)上，通過前期補償安置與后期生產(chǎn)扶持的辦法妥善安置移民，并強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是我國水電移民工作的重要特色。而國際金融機構(gòu)和國外其他國家無后期扶持相關(guān)政策規(guī)定。我國從20世紀(jì)80年代起就陸續(xù)出臺了加強后期扶持工作的法規(guī)政策，并以國務(wù)院法規(guī)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的形式明確了“采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合”的移民安置工作思路。尤其是近年來，按照貫徹共享新發(fā)展理念，堅持水電開發(fā)與促進(jìn)地方經(jīng)濟社會發(fā)展和移民脫貧致富相結(jié)合，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益長效機制的要求，開展了移民安置后續(xù)發(fā)展工作的研究和推動工作，并著手啟動了《水電工程移民后期扶持規(guī)劃編制規(guī)程》《水電工程移民安置后續(xù)工作技術(shù)導(dǎo)則》《水電工程建設(shè)征地移民安置后評價導(dǎo)則》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，成效顯著。

(3)在影響范圍界定方面國際金融機構(gòu)和國外考慮更加寬泛，我國標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性更強。影響范圍界定國際金融機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)更為寬泛，更加強調(diào)一些非原住居民的權(quán)利。例如，在影響人口范圍界定方面，世行標(biāo)準(zhǔn)定義范圍更廣，將搬遷人口、生產(chǎn)影響人口，甚至因為工程間接原因?qū)е碌纳鐣?、社會關(guān)系喪失的其他人群均納入移民人口處理。同時，由于影響范圍定義的寬泛，也給影響范圍界定和人口認(rèn)定工作帶來很大的難度和困難，在實施過程中的爭議較大。老撾和巴西在劃定水庫淹沒影響區(qū)范圍時，采用正常蓄水位外延一定距離來劃定；而蘇丹在劃定水庫淹沒影響范圍時，完全根據(jù)設(shè)計方所在國標(biāo)準(zhǔn)劃定，劃定標(biāo)準(zhǔn)不一。而我國的《水電工程建設(shè)征地處理范圍界定規(guī)范》對于建設(shè)征地處理范圍的界定方法清晰，從考慮移民安全和利益、保證工程穩(wěn)定運行等方面，結(jié)合水文泥沙、防洪標(biāo)準(zhǔn)、施工布置等方面資料分別規(guī)范明確了水庫淹沒區(qū)、水庫影響區(qū)、樞紐工程占地區(qū)、城集鎮(zhèn)新址占地區(qū)、移民工程建設(shè)區(qū)等區(qū)域界定方法、參數(shù)和技術(shù)要求，通過多年實踐證明，具有較為牢固的科學(xué)基礎(chǔ)。

(4)實物指標(biāo)調(diào)查方面，國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求更細(xì)化。國際金融機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)只規(guī)定了實物指標(biāo)調(diào)查的基本原則，國外具體國家在開展指標(biāo)調(diào)查時一般按照市場評估行為開展指標(biāo)調(diào)查和評估工作，其調(diào)查評估方法一般采用類比法。我國的《水電工程建設(shè)征地實物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》涵蓋實際工作中的實物指標(biāo)和社會經(jīng)濟調(diào)查工作，即明確了指標(biāo)分類、計量單位及各項調(diào)查統(tǒng)計方法，而且結(jié)合不同階段深度分別提出了不同的技術(shù)和工作要求，可以適合我國以及國際水電工程實物指標(biāo)調(diào)查、評估兌付要求。雖然如此，我們也要看到我國標(biāo)準(zhǔn)的不足之處。例如，世行對移民人口的認(rèn)定和人口調(diào)查的內(nèi)容與國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，世行標(biāo)準(zhǔn)強調(diào)脆弱人員或脆弱群體的信息要引起重視，以便將來制定有關(guān)優(yōu)惠政策。國內(nèi)項目雖然在實際調(diào)查過程中也會收集建房困難戶、低保戶的信息，以便為制定安置方案、編制移民概(估)算提供依據(jù)，但是國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)對于脆弱人員或脆弱群體缺少具體標(biāo)準(zhǔn)和明確規(guī)定，可操作性不強。

(5)國際金融機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)更加強調(diào)公眾參與和協(xié)商，國內(nèi)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和方法技術(shù)要求更全面。在開展移民安置工作時，兩者均認(rèn)識到公眾參與和協(xié)商的重要性。例如，在世行的工作程序中，從項目確認(rèn)到評估階段是世行項目官員全面介入的過程。尤其在項目準(zhǔn)備階段，在正式評估階段之前，要求論證避免或減少移民的工程設(shè)計方案，進(jìn)行詳細(xì)的關(guān)于征地拆遷和人員安置問題的深入調(diào)查和全面評價。在這些環(huán)節(jié)中，世行要求建立詳細(xì)的信息公開、公眾參與協(xié)商(包括利益相關(guān)者、NGO組織等)、申述等機制。我國目前在移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報告以及實施階段也充分征求移民、安置區(qū)居民意見以及地方政府意見，但是在開展水電工程項目準(zhǔn)備階段，即可行性研究階段之前公眾參與程度相對較低。在移民安置規(guī)劃設(shè)計具體技術(shù)要求方面，國際金融機構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)則只規(guī)定了規(guī)劃設(shè)計工作的基本原則。國外典型水電開發(fā)國家也缺乏具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在開展具體工作時一般交與地方行業(yè)管理部門，嚴(yán)格按照行業(yè)規(guī)定開展建設(shè)工作。而我國在開展移民安置規(guī)劃設(shè)計具體工作時，既考慮行業(yè)規(guī)定及行業(yè)規(guī)劃，也考慮征地移民安置工作特點及技術(shù)要求，編制的《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《水電工程移民安置城鎮(zhèn)遷建規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《水電工程移民專業(yè)項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》分別對農(nóng)村、城鎮(zhèn)、專業(yè)項目的規(guī)劃設(shè)計程序、設(shè)計外圍條件要求、設(shè)計內(nèi)容構(gòu)成、勘測設(shè)計深度、成果提交要求等做了詳細(xì)規(guī)定。

(6)補償標(biāo)準(zhǔn)和費用概(估)算計列原則一致，國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化。補償標(biāo)準(zhǔn)和費用概(估)算方面，國際金融機構(gòu)政策，例如世行標(biāo)準(zhǔn)則只規(guī)定了概(估)算編制的基本原則，在實際操作過程中，世行的土地補償標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)工程所在國的法律法規(guī)確立，而國外具體國家一般采用類比評估的方法進(jìn)行補償兌付；但是在前期缺少費用估算方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致前期費用預(yù)測不規(guī)范，費用估列不足，實施期間資金風(fēng)險較大。我國補償費用測算標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化，《水電工程建設(shè)征地移民安置補償費用概(估)算編制規(guī)范》就移民安置補償費用概(估)算編制的費用項目分類、單價確定、工程費用測算、間接費用取值、各階段費用計算要求等方面做了詳細(xì)規(guī)定，可有效預(yù)測或管理控制建設(shè)征地費用。

(7)實施過程中均重視監(jiān)測評估工作，國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)更詳細(xì)。監(jiān)測評估最先在世行移民安置政策得到應(yīng)用，世行對移民監(jiān)測和評價包括對移民安置實施過程、移民安置效果和質(zhì)量的評價要求，技術(shù)方面以規(guī)定基本原則和要求為主。國外具體國家實施過程中也開展移民安置內(nèi)部監(jiān)測和外部監(jiān)測工作，但缺乏全面的質(zhì)量、進(jìn)度、投資、計劃控制、驗收等方面的規(guī)定，沒有具體的技術(shù)和控制標(biāo)準(zhǔn)。我國移民安置工作在20世紀(jì)80年代開始借鑒和推廣了這一做法，近年來先后出臺了《水電工程建設(shè)征地綜合監(jiān)理規(guī)范》和《水電工程建設(shè)征地移民安置獨立評估規(guī)范》，對實施過程管理、監(jiān)督評估、移民驗收等方面的具體工作范圍、工作內(nèi)容、工作程序和深度等方面均做了較為全面和具體的規(guī)定，技術(shù)要求更加詳細(xì)和系統(tǒng)，操作性更強。

3 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用銜接建議

經(jīng)過對標(biāo)分析發(fā)現(xiàn)，國際主要金融機構(gòu)、國外典型水電開發(fā)國家水電工程征地移民工作方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)定工作原則為主，具體工作以執(zhí)行本國法規(guī)政策為主，無完整的規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，補償行為以市場評估行為為主。而我國目前已經(jīng)建立涵蓋水電建設(shè)征地移民規(guī)劃設(shè)計、安置實施、后續(xù)發(fā)展等各階段的征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，可配合國家法規(guī)政策較好的提供征地移民技術(shù)指導(dǎo)工作。兩者之間雖有差異，但也有共同點，如果排除社會經(jīng)濟等外部環(huán)境條件，兩者之間在很多方面具有一定的互補性，并可供雙方相互借鑒應(yīng)用。

(1)國內(nèi)外土地所有權(quán)形式雖有不同，但征地處理原則、供地模式基本一致。該特性為兩者之間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用銜接提供了基礎(chǔ)。國外土地所有權(quán)形式為國有或私有，水電工程建設(shè)涉及土地一般以私有土地為主。我國土地所有權(quán)形式為國有或集體所有，水電工程建設(shè)涉及土地以集體所有土地為主。雖然國外土地所有權(quán)形式與我國有所區(qū)別，但對涉及的土地都需要進(jìn)行補償或置換，其差別主要是實施階段電站開發(fā)單位、地方政府扮演的角色不同。相比較而言，我國政府在實施階段參與工作較多，而國外政府參與相對較少。在國外主要的征地模式是項目經(jīng)過前期許可后，由水電站開發(fā)單位直接面對移民戶對土地及實物進(jìn)行補償談判和兌付，或者經(jīng)與移民協(xié)商溝通后采取置換土地方式進(jìn)行安置。在我國，水電項目經(jīng)過核準(zhǔn)和審批后，由水電站開發(fā)單位在地方政府的實施組織下開展土地征收、補償和移民安置工作。供地方式方面，國內(nèi)、國外水電工程征地工作都是電站工程建設(shè)任務(wù)及投資的一部分，電站開發(fā)單位都需要面對征地工作。征地行為均構(gòu)成兩者工程建設(shè)的重要內(nèi)容之一，雖然外部環(huán)境不一致，但是內(nèi)容的一致性為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)平臺。

(2)雙方關(guān)注內(nèi)容各有側(cè)重，但可相互補充和加強，在具體工作中也應(yīng)靈活應(yīng)用。兩者在移民安置規(guī)化原則和目標(biāo)具有相通性，均要求提供可持續(xù)性的移民安置規(guī)劃，實現(xiàn)移民收入超過或達(dá)到原有生活水平的目標(biāo)。我國水電征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在建設(shè)征地范圍確定、實物指標(biāo)調(diào)查、移民安置規(guī)劃設(shè)計、安置實施監(jiān)測評估及驗收等方面具有明顯的技術(shù)優(yōu)勢；但現(xiàn)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中也有些條款內(nèi)容是根據(jù)我國的國情制定的，考慮到各個國家國情的不同，我國征地移民技術(shù)規(guī)范在推廣過程中應(yīng)以推動工作為目的，采取融合政策靈活應(yīng)用。對于技術(shù)方法、技術(shù)內(nèi)容和設(shè)計深度，以及與人生安全、資源利用等相關(guān)的技術(shù)性內(nèi)容應(yīng)予以推薦。如，水庫影響區(qū)劃定、實物指標(biāo)調(diào)查方法及統(tǒng)計、環(huán)境容量分析、基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計、概(估)算費用測算、庫底清理等技術(shù)要求內(nèi)容；對于社會影響評價、公眾參與、弱勢群體保護(hù)、文化傳承保護(hù)等內(nèi)容應(yīng)結(jié)合所在國的政策要求予以加強；對于實施組織、工作程序等管理程序性內(nèi)容需結(jié)合工程所在國的國情和法規(guī)政策進(jìn)行適應(yīng)調(diào)整。隨著我國水電工程征地移民技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在國際水電工程實踐中的不斷總結(jié)完善以及國際間的溝通交流，在以后的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂過程中應(yīng)客觀公正地吸納國際先進(jìn)的工作理念，以更加適應(yīng)國際水電市場工作需求。