關(guān)于大中型水庫移民后期扶持發(fā)展方向的幾點(diǎn)看法

周金存，時 代，孔令磊

(黃河勘測規(guī)劃設(shè)計有限公司，河南 鄭州 450003)

據(jù)統(tǒng)計我國現(xiàn)狀后期扶持人口2450萬，其中貧困移民人口300多萬。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，水庫移民后扶政策的大力實施，使移民的生活狀況發(fā)生了較大的改變，很大程度的提升了移民的生活水平，增加了移民生活的收入。但新時代，新要求，我國社會主要矛盾已經(jīng)演化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就對后期扶持提出更高的要求，后期扶持的重點(diǎn)在于發(fā)展生產(chǎn)，提高生活水平，難點(diǎn)也在于此。

1 移民安置政策演變

新中國成立至今，移民安置工作伴隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)以及思想認(rèn)識的發(fā)展經(jīng)歷了四個階段，從新中國成立到20世紀(jì)80年代中期，我國水利水電工程移民基本上依靠“行政劃撥土地”、低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、簡易搬遷等方式進(jìn)行安置。在移民搬遷和安置實際工作中普遍存在“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的思想，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和配套政策，隨意性較大，又沒有可供實施的移民安置規(guī)劃，移民安置區(qū)必要的水、電、路、文、教、衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)建設(shè)沒有得到相應(yīng)的重視。

1991年，在總結(jié)我國40多年移民工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院正式制定和頒布了《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》(簡稱移民安置條例)國家第一次以行政法規(guī)的形式明確提出在移民安置中實行開發(fā)性移民政策，使移民工作從此納入了法治軌道。2006年國務(wù)院先后出臺《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號)和修訂了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，移民安置進(jìn)入被學(xué)者們成為的參與性移民安置階段，移民安置指導(dǎo)思想開始轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的法律地位，規(guī)范了移民安置的程序和方式；提高了移民對安置工作的參與程度，進(jìn)一步明確了移民安置形式，保護(hù)了移民的合法權(quán)益。后移民安置條例經(jīng)過2013年、2017年根據(jù)三次修訂，內(nèi)容不斷完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，都旨在確保移民最大權(quán)益得到保障，最大程度貫徹“重工程、更重移民，重搬遷、更重安置”思想，落實工程建設(shè)移民先行，移民安置規(guī)劃先行。

2 后期扶持發(fā)展歷程

水庫移民后期扶持政策從20世紀(jì)80年代起，經(jīng)歷了1981年財政部和原電力部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于從水電站發(fā)電成本中提取庫區(qū)維護(hù)基金的通知》(電財字[81]第56號)明確建立“庫區(qū)維護(hù)基金”，用于維護(hù)水庫和解決水庫庫區(qū)移民的遺留問題；1986年7月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的報告的通知》(國辦發(fā)[1986]56號)，提出了開發(fā)性移民方針和解決資金的渠道；1996年3月，國家計委、財政部、電力工業(yè)部、水利部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立水電站和水庫庫區(qū)后期扶持基金的通知》(計建設(shè)[1996]526號)，到2006年5月17日，國務(wù)院對水庫移民后期扶持政策作出重大調(diào)整，發(fā)布《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號)，明確了扶持范圍、標(biāo)準(zhǔn)和年限，自此大中型水庫移民后期扶持進(jìn)入了第一個、第二個五年規(guī)劃，歷經(jīng)兩個五年規(guī)劃的實施后期扶持工作取得顯著成效，水庫移民溫飽問題基本解決，生產(chǎn)生活條件明顯改善，庫區(qū)和移民安置區(qū)總體穩(wěn)定。

為確保貧困人口和全國人民一起進(jìn)入小康社會，黨中央提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，2013年，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部下發(fā)了《關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點(diǎn)工作的通知》，《水利部移民局關(guān)于印發(fā)大中型水庫移民避險解困省級試點(diǎn)方案編制工作大綱(試行)的通知》(移后扶[2013]46號)對生存環(huán)境惡劣、居住不安全、生活貧困等突出問題納入避險解困，通過搬遷安置，房屋建設(shè)、設(shè)施完善、生產(chǎn)扶持和教育培訓(xùn)等方式進(jìn)行精準(zhǔn)。

為促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加快水庫移民脫貧致富步伐，2015年，國家發(fā)展改革委員會、財政部、水利部又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大中型水庫移民后期扶持工作的通知》(2015年426號文)，對后期扶持規(guī)劃從移民脫貧解困、移民增收、美麗家園建設(shè)、其他強(qiáng)村富民專項規(guī)劃等方面提出了更具體的要求，使大中型水庫移民后期扶持貫徹“實際出發(fā)、規(guī)劃先行”。

3 后期扶持的實施情況

某市境內(nèi)大中型水庫共有3座，納入后期扶持移民2015年現(xiàn)狀人口1.13萬戶3.97萬，主要安置在該市16個集聚區(qū)、鎮(zhèn)、辦的70個村，其中673戶1474人呈零星分布。

后期扶持“十一五”規(guī)劃項目投資6330萬元，其中基礎(chǔ)設(shè)施項目投資2316萬元，占36.6%，其次為農(nóng)田水利工程規(guī)劃項目投資1786萬元，占28.21%，第三為生產(chǎn)開發(fā)項目投資867萬元，占13.7%。

“十二五”規(guī)劃項目投資6340萬元，其中基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項目投資2023萬元，占31.91%，其次為農(nóng)田水利工程規(guī)劃項目投資1858萬元，占29.31%，第三為社會事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃項目投資975萬元，占15.09%。

“十三五”規(guī)劃項目投資13052萬元，其中生產(chǎn)開發(fā)項目投資5035萬元，占38.58%，其次基礎(chǔ)設(shè)施項目投資3501萬元，占26.82%，第三為農(nóng)田水利工程規(guī)劃項目投資2613萬元，占20.02%。

根據(jù)前兩個五年規(guī)劃的項目投資情況可看出，重點(diǎn)在于農(nóng)田水利工程和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，接下來依次為生產(chǎn)開發(fā)項目、社會基礎(chǔ)設(shè)施項目、生態(tài)及環(huán)境項目、技能培訓(xùn)與職業(yè)教育項目；“十三五”規(guī)劃重心轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)開發(fā)項目扶持，其次為基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利仍占了較大比重，與以往規(guī)劃不同在于側(cè)重于了移民精神文化需求和村容村貌衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)，是很大的的改觀和進(jìn)步，但規(guī)劃項目覆蓋了70個移民安置區(qū)，項目特點(diǎn)仍呈現(xiàn)“小、多、雜”的特點(diǎn)，沒有做到有的放矢，缺乏統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，沒有長遠(yuǎn)的發(fā)展目光和系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃。

由本市后期扶持規(guī)劃實施情況來看，后期扶持的效果還是顯著的。通過農(nóng)田水利配套設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，彌補(bǔ)了部分移民村人均耕地較少，耕地質(zhì)量相對較差，糧食產(chǎn)量相對較低的狀況，截至2015年移民人均糧食擁有量432kg，略低于該市農(nóng)村居民糧食擁有量人均489.5kg的平均水平；基礎(chǔ)設(shè)施在不斷完善，安置區(qū)居民供電、通信、廣播覆蓋率100%，道路硬化率95.5%，人蓄飲水水質(zhì)保證率94.3%；上學(xué)和就醫(yī)問題得到基本解決，教育設(shè)施覆蓋率100%，醫(yī)療衛(wèi)生覆蓋率82.86%，個別村莊無鄉(xiāng)村衛(wèi)生所，居民需到鄰村或公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)。經(jīng)過培訓(xùn)人員素質(zhì)和就業(yè)技能都有所提高，外出打工就業(yè)率升高，農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量在逐漸減少；引導(dǎo)發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)增收等。截至2015年全市農(nóng)村移民人均純收入9235元，該市農(nóng)村居民人均純收入為13166元；農(nóng)村移民人均生活消費(fèi)支出5762元，該市農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出8578元，農(nóng)村移民的人均收入和消費(fèi)水平較低于全市平均水平。

根據(jù)在十三五規(guī)劃編制過程中的調(diào)查情況來看，庫區(qū)移民大約可分為三種情況：生產(chǎn)發(fā)展步入正軌、發(fā)展緩慢和貧困移民，然而在規(guī)劃的過程中針對不同群體的扶持措施有所區(qū)別，但區(qū)別不明顯，未做到有的放矢，原因在于一個“公平”。

同時在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，后期扶持的產(chǎn)業(yè)增收項目多數(shù)不能良性運(yùn)轉(zhuǎn)，如種植業(yè)，按照當(dāng)?shù)厝藛T的回答是“建好了，苗給了，技術(shù)指導(dǎo)了”，但后續(xù)交到移民自己管理時，由于缺乏管理經(jīng)驗和市場營銷技能，很難達(dá)到預(yù)期的增收效果。

4 后期扶持面臨的問題和建議

根據(jù)以上分析情況可知，水庫移民這個群體在越來越受到國家、地方政府及相關(guān)單位重視的過程中，其身份、地位、處境都在發(fā)生著變化，相應(yīng)的后期扶持規(guī)劃也應(yīng)該與時俱進(jìn)。

4.1 后期扶持直補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)

后期扶持標(biāo)準(zhǔn)是2006年國務(wù)院在發(fā)布的《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)[2006]17號)中制定，從當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)情況來看，對移民的生活有較大的幫助，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)資料價格的不斷上漲以及通貨膨脹壓力的不斷增大，移民直補(bǔ)資金標(biāo)準(zhǔn)始終保持不變，其在改善移民生活中的作用逐步弱化。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2006年全國農(nóng)村居民人均純收入3587元，2017年農(nóng)村居民人均可支配收入13432元，直補(bǔ)資金在農(nóng)民收入中所占比重由16.72減少到4.47%，加上購買力也不斷下降，原定的直補(bǔ)資金已經(jīng)起不到原有的作用，達(dá)不到原期望的目標(biāo)。

4.2 后期扶持方式

大中型水庫移民后期扶持進(jìn)入到了第十三個五年計劃，各安置區(qū)的發(fā)展情況和現(xiàn)狀都已很明了，不能再盲目的進(jìn)行項目規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)各移民安置點(diǎn)的實際情況，區(qū)分出生產(chǎn)發(fā)展較快，達(dá)到小康水平；生產(chǎn)發(fā)展緩慢，生活條件有所改善；生產(chǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后、生活貧困等情況，根據(jù)不同的現(xiàn)狀做出相應(yīng)適合的規(guī)劃。

如對一些居住環(huán)境差，年老體弱已不具備生產(chǎn)能力或者扶持發(fā)展無望的移民，常規(guī)的項目扶持對他們來說如隔靴撓癢，已經(jīng)沒有太大意義，建議直接納入當(dāng)?shù)厣绫?，與扶貧或避險解困結(jié)合，一次解決；對于生產(chǎn)發(fā)展緩慢的，應(yīng)分析導(dǎo)致生產(chǎn)滯后的原因，從人、資源、產(chǎn)業(yè)等著手，有針對性的制定生產(chǎn)發(fā)展增收致富項目，作為重點(diǎn)扶持發(fā)展對象；對于生產(chǎn)發(fā)展較快，移民生活水平已達(dá)到或超過平均水平的，勢必已成為后期扶持對象發(fā)展的典型，應(yīng)分析原因，借鑒成功經(jīng)驗，作為其他移民學(xué)習(xí)的典范，帶動其他移民的發(fā)展。

4.3 項目規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)

在進(jìn)行后期扶持項目規(guī)劃過程中發(fā)現(xiàn)，移民的后期扶持規(guī)劃項目沒有很好的與地方市政、供電、交通、通信，及城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，后期扶持的項目規(guī)劃完全是孤立存在的，相應(yīng)的個別的地方規(guī)劃也大多將后期扶持范圍排除在外，原因在于移民有后扶。

建議將后扶規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃相銜接，從基礎(chǔ)設(shè)施到增收致富，將移民發(fā)展列入?yún)^(qū)域發(fā)展，將后扶資金與地方資金結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，使資金得到最合理和最大化的利用，使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃符合區(qū)域發(fā)展，形成良性循環(huán)，獲得增收效益。

4.4 后期扶持規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)應(yīng)因時制宜有所轉(zhuǎn)變

后期扶持已經(jīng)歷了三個五年計劃，國家在“十三五”期間又進(jìn)行了避險解困試點(diǎn)工作，老水庫移民的后扶工作即將告一段落，接下來將面臨的是新建水庫移民的后期扶持工作。根據(jù)近幾年進(jìn)行移民安置規(guī)劃的經(jīng)驗，多數(shù)地區(qū)移民安置規(guī)劃與地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合，同時在做居民點(diǎn)建設(shè)時結(jié)合新農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，安置后的移民生活環(huán)境相比之前甚至得到了較大改善，面臨的較大問題是生產(chǎn)發(fā)展，增加收入的問題，而在以往的項目實施情況來看，生產(chǎn)開發(fā)項目夭折的主要原因在于未形成“產(chǎn)-供-銷”一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，所以建議將移民后期扶持規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)更多的向形成系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)移，不再僅限于“一村一品、一村一策”的具體項目規(guī)劃，而是根據(jù)各地的發(fā)展情況，確定一個區(qū)域的發(fā)展核心，如工廠化、規(guī)?；姆N植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等，與安置區(qū)相結(jié)合，與地方政策和招商引資相結(jié)合，形成系統(tǒng)的、長久的發(fā)展體系，如互聯(lián)網(wǎng)+，阿里巴巴農(nóng)村淘寶、農(nóng)戶+合作社等，既能帶動區(qū)域的發(fā)展，又能解決剩余勞動力。

4.5 后期扶持應(yīng)弱化移民的特殊性

一直以來，“移民”被作為一個有特別貢獻(xiàn)的弱勢群體和特殊群體來看待，國家也越來越重視這一群體的權(quán)益保護(hù)，圍繞這一群體不斷的完善移民安置政策和后期扶持政策，將移民妥善安置作為工程順利建設(shè)需要解決的首要問題。此時的移民已經(jīng)非上世紀(jì)的老水庫移民，他們在做出犧牲的同時，多數(shù)獲得了更多的實惠，如生活環(huán)境改善、安置點(diǎn)區(qū)位優(yōu)勢明顯、更多發(fā)展機(jī)會等，事實是很多移民迫切期望著搬出交通不便、條件落后的庫區(qū)。

鑒于此，在進(jìn)行移民后期扶持的時候，首先要明確移民也是正常的社會人，不能太過于強(qiáng)調(diào)“移民”的身份，把他們當(dāng)弱勢群體和特殊群體來特別對待，造成貌似高人一等的錯覺，久而久之移民自身、安置區(qū)居民也把他們當(dāng)為特別人群，這是移民滋生“等、靠、要”心理，遲遲不主動謀發(fā)展、也是被安置區(qū)居民邊緣化的主要原因之一，因此在進(jìn)行后期扶持規(guī)劃時，要一視同仁，將移民的特殊化思想消滅在萌芽狀態(tài)，要像對待安置區(qū)居民一樣對待移民，進(jìn)行正確的引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)扶持，共謀發(fā)展。

4.6 后期扶持走可持續(xù)發(fā)展道路，發(fā)展與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來

移民生產(chǎn)安置一直以土地安置最為穩(wěn)妥，這也就造成了人多地少、爭占資源、肆意開墾的現(xiàn)象，同時根據(jù)后期扶持規(guī)劃情況，生產(chǎn)開發(fā)項目多為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)等。

發(fā)展的同時必然會帶來資源的消耗，增加環(huán)境的負(fù)荷，因此在后期扶持項目規(guī)劃師時，要對環(huán)境問題敲響警鐘，借鑒歷史的經(jīng)驗，切莫走本末倒置的道路，謀發(fā)展，更要良性發(fā)展，將發(fā)展與保護(hù)環(huán)境放在同等重要的位置，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性。

5 結(jié) 語

后期扶持實施以來，取得了不錯的成績，使移民的生產(chǎn)生活從根本上有了改觀，但隨著人們對生活品質(zhì)追求的不斷提高，老問題在解決，新問題也在產(chǎn)生。

黨的十九大報告中鮮明提出了中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時期，新要求，水庫移民后期扶持應(yīng)突破常規(guī)的規(guī)劃思路，將規(guī)劃重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，將發(fā)展與環(huán)境結(jié)合起來，從規(guī)劃階段入手，考慮移民今后的發(fā)展，不同情況區(qū)別對待，將后期扶持政策與地方政策結(jié)合，將后期扶持規(guī)劃與地方發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，將監(jiān)管體制作用發(fā)揮出來，將監(jiān)測評估機(jī)制重視起來，通過分析評估甄別已發(fā)生或潛在的問題，總結(jié)教訓(xùn)，借鑒經(jīng)驗，明確后續(xù)工作改進(jìn)方向，達(dá)到事半功倍效果。