河北衡水湖國家級自然保護區(qū)法治保障研究

馬浩嘉

引言

建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，國家只有堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，才能不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來衡水湖國家級自然保護區(qū)污染問題日益嚴重，所以以法治手段建立和完善生態(tài)環(huán)境保護制度刻不容緩。河北衡水湖國家級自然保護區(qū)（以下簡稱“保護區(qū)”）生態(tài)鏈完整，并兼具“防、調(diào)、控、解”全方位功能，在生態(tài)、社會、經(jīng)濟等方面都具有顯著效益。保護區(qū)北部是衡水市桃城區(qū)，南部是衡水市冀州區(qū)，位于衡水市中。在全國449個國家級自然保護區(qū)中，在人與自然緊密結合程度方面，河北衡水湖國家級自然保護區(qū)是第一位的，因此，保護區(qū)生態(tài)負擔過重，資源、環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾和沖突較大。根據(jù)《2017年衡水市環(huán)境質(zhì)量公報》顯示，在2013-2017年5年內(nèi)，衡水湖水質(zhì)污染變化已然對區(qū)域水及生態(tài)安全構成了嚴重威脅。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被納入到“五位一體”總體布局中，并放在突出位置?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國自然區(qū)保護條例》等關于生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)也越來越發(fā)揮著生態(tài)文明建設法治保障作用，但是，與保護區(qū)實現(xiàn)良法善治的高標準要求相比，保護區(qū)法治建設任重道遠。筆者所在學校位于衡水湖畔，毗鄰保護區(qū)，本著保護“母親湖”，建設美麗衡水和美麗中國的社會責任感，本文立足于法治層面，對衡水湖濕地保護進行探討。

一、科學立法——建立健全法律體系，劃清生態(tài)保護的紅線

“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是我國依法治國新階段的四大目標，其中科學立法是基礎。只有科學立法，才能讓法律更具有針對性、及時性、系統(tǒng)性和有效性。然而當前，現(xiàn)有的一些法律已經(jīng)跟不上各地具體經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，一是因為現(xiàn)有法律過于“空洞”，不能對癥下藥;二是因為配套法規(guī)的制定滯后于法律實施的需要，具有無序性。正因為此，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，將過去49個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282個設區(qū)的市。衡水市獲得地方立法權后，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H，加大立法力度，制定完備的地方性法規(guī)，為河北衡水湖國家級自然保護區(qū)的保護、建設和管理提供堅實的制度后盾。當前，《衡水湖水質(zhì)保護條例》已經(jīng)獲得2018年9月20日河北省第十三屆人民代表大會常務委員會第五次會議的批準，將于2019年3月1日起施行?！逗馑|(zhì)保護條例》對水質(zhì)標準、水質(zhì)監(jiān)測、內(nèi)源污染和周邊環(huán)境影響等進行了多層次全方位的規(guī)范，形成了衡水湖水質(zhì)科學保護的長效機制;對破壞衡水湖生態(tài)環(huán)境和造成水體污染等的各種違法行為的界定和處罰措施做了明確的規(guī)定，科學規(guī)范地劃定了生態(tài)保護的紅線。為了進一步加強對保護區(qū)的保護、建設和管理，防止水體污染和生態(tài)破壞，維護保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，推進生態(tài)文明建設，相關部門正根據(jù)相關法律法規(guī)，結合衡水市經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，開展《河北衡水湖國家級自然保護區(qū)保護和管理條例》（以下簡稱“《保護和管理條例》”）的制定工作。筆者作為衡水湖畔生活學習的切身體驗者，積極支持《保護和管理條例》的制定，并將自己的親身體會、所見所聞、課余調(diào)查以及所思所想，向課題組的專家們匯報交流，得到了課題組專家的高度評價和充分肯定，部分觀點和建議有力地支持了《保護和管理條例》中具體條款的形成?！侗Ｗo和管理條例》指出保護區(qū)應遵循科學規(guī)劃、保護優(yōu)先、合理利用和可持續(xù)發(fā)展的原則。此外，保護區(qū)還要從嚴治理，加大污染治理力度，尤其是要將濕地保護轉(zhuǎn)向湖體治理以及生態(tài)修復，搬遷湖區(qū)及周邊企業(yè)和作坊，實施退耕還林、退耕還湖。為確保上述治理目標的實現(xiàn)，當?shù)乇仨毤訌娏⒎ǎ焉鲜瞿繕藢崿F(xiàn)的條款納入正在制定的《保護和管理條例》中。

二、嚴格執(zhí)法——打造嚴格執(zhí)法隊伍，確保法律條例落地

貫徹執(zhí)行法律，充分發(fā)揮法律效益，形成“不愿違、不能違、不敢違”的法治環(huán)境，把《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國自然區(qū)保護條例》《衡水湖水質(zhì)保護條例》等相關法律法規(guī)落在實處，需要依靠嚴格的執(zhí)法隊伍。自然保護區(qū)方面的執(zhí)法應該體現(xiàn)出獨特性，不只要進行懲罰或者查處，還要進行宣傳和預防，要采取有效措施，積極防范不利于保護區(qū)的行為發(fā)生。第一，在衡水湖國家級自然保護區(qū)封湖期，湖區(qū)綜合執(zhí)法隊應開展違規(guī)垂釣集中整治行動，嚴格執(zhí)法檢查，落實多項管控措施，尤其是要大力宣傳違規(guī)垂釣對衡水湖水系生物鏈平衡所帶來的影響和危害。此外，還要注意加強常態(tài)化管理，防止違規(guī)垂釣行為反彈。第二，在青頭潛鴨繁育期，當?shù)匾呀?jīng)做得很好。在青頭潛鴨繁育期，衡水湖管委會加大保護力度，在青頭潛鴨棲息繁殖地的小湖區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，由原來的分區(qū)管理改為自然保護區(qū)統(tǒng)一管理;增設了綜合執(zhí)法站，配備了專門的巡護隊伍，加大了宣傳力度，對衡水湖有關路段進行“禁行”，綜合執(zhí)法部門對違停車輛按照有關法律法規(guī)進行處罰。第三，推行“湖長制”。當?shù)貞诤娱L制的基礎上，針對湖泊特點，提出加強管理保護的具體要求;落實屬地管理責任，實行網(wǎng)格化管理，確保湖泊管理范圍內(nèi)每一塊區(qū)域都有明確的責任主體，“湖長”要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湖泊與入湖河流的管理保護工作，確定湖泊管理保護目標任務，協(xié)調(diào)解決湖泊管理保護中的重大問題，依法組織整治圍墾湖泊、侵占水域、超標排污、違法養(yǎng)殖和非法采砂等突出問題，檢查督導入湖河流河長和有關部門履職情況。

三、公正司法——堅持司法為民，彰顯法治公平正義

公正司法是重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。為加強對衡水湖水系生態(tài)資源的保護，衡水市冀州區(qū)檢察院充分發(fā)揮檢察職能，采取有力措施，為衡水湖水系生態(tài)資源保駕護航。相關部門應立足“雙贏、多贏、共贏”的監(jiān)督理念，充分發(fā)揮刑事附帶民事訴訟制度的功能，協(xié)調(diào)新舊制度之間的關系，并根據(jù)環(huán)境行政主管部門、人民檢察院、社會組織等在維護環(huán)境公共利益方面的職責，確立相關環(huán)境行政主管部門、人民檢察院、社會組織等在環(huán)境公益訴訟制度中的主體地位，妥善處理環(huán)境公益訴訟制度與已有制度外部的功能重疊問題，從而形成合力，“攥成拳頭”，依法嚴厲打擊破壞水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的刑事違法犯罪，重點打擊向河道、湖泊和其他水資源地非法排放，傾倒廢水廢液、生活垃圾、有毒有害物質(zhì)，破壞水利設施、河湖岸線生態(tài)系統(tǒng)的違法犯罪行為。同時，相關部門應積極開展“衡水湖水系”領域的公益訴訟工作，有效履行法律監(jiān)督職能，強化對行政執(zhí)法活動監(jiān)督，把“衡水湖水系”公益訴訟工作作為“一把手工程”部署、推進;還應充分發(fā)揮信息共享平臺作用，發(fā)揮集體智慧與平臺互相借力，共同發(fā)力，形成合力，共同推進衡水湖水系生態(tài)保護機制。此外，相關部門應成立衡水湖水系環(huán)境保護綜合治理檢察辦公室，創(chuàng)新監(jiān)督方式載體，提升監(jiān)督質(zhì)效，為衡水人民的“母親湖”——衡水湖鑄牢法律保護長城。

四、全民守法——加強普法用法，引導人們形成遵法守法共識

為保護衡水湖國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境，積極倡導“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”，所以衡水市應加大普法力度，提高公眾參與度，實現(xiàn)社區(qū)共管，筑牢法治保障的底線。首先，加大力度宣傳典型案例，加大“大案、要案”查辦力度，曝光環(huán)境危害大、社會影響惡劣的違法案件的典型案例，以事說法、以理講法、以案宣法。其次，重點行業(yè)積極普法，圍繞區(qū)域重點行業(yè)污染治理編制普法治宣傳手冊、組織法律培訓，把日常檢查與法律宣傳融為一體，切實提高人們的環(huán)境保護意識，規(guī)范企業(yè)環(huán)保管理。最后，讓公眾參與環(huán)保工作，配合執(zhí)法，從而在法治基礎上，將公民融入到環(huán)保工作中，當然，也需要行政執(zhí)法機關及執(zhí)法人員在執(zhí)法檢查中切實堅持執(zhí)法為民，讓廣大人民群眾獲得更多的參與感，從而使其積極支持、配合執(zhí)法行動，并予以有效監(jiān)督。此外，在環(huán)保工作中，還要做到開展環(huán)境普法活動和積極探索環(huán)保監(jiān)督員制度兩手抓，并初步運行“環(huán)保監(jiān)督員管理系統(tǒng)”機制，讓公眾感受到法律的實踐作用。

2016年1月，衡水湖景區(qū)被國家旅游局和環(huán)保部評為國家生態(tài)旅游示范區(qū)，其生物的多樣性受到了國內(nèi)外的廣泛關注，衡水湖優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，服務當代、惠及后代。衡水湖國家級自然保護區(qū)的保護工作離不開法治的保障。

（作者單位：河北衡水第一中學）