城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效提升研究
——以我國(guó)七個(gè)超大城市為例

宋麗鋒，孫 鈺，（教授），崔 寅

一、引言

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是指城市生存和發(fā)展所必須具備的經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱(chēng)。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施可分為六大系統(tǒng)，包括城市能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、道路交通系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和城市防災(zāi)系統(tǒng)，各系統(tǒng)之間相互影響與作用。本文中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效是指政府作為供給主體對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)和市民生活水平提高所產(chǎn)生的效果和利益，它反映了政府為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的投入與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是加速城市化和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，居住人口持續(xù)增長(zhǎng)，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供需矛盾日益突出。近年來(lái)，我國(guó)不斷加大對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，而城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理主要由政府承擔(dān)，市場(chǎng)化相對(duì)滯后，導(dǎo)致政府及相關(guān)職能部門(mén)在有效實(shí)施投資建設(shè)的同時(shí)，也存在著注重建設(shè)規(guī)模與速度、忽視供給績(jī)效和運(yùn)營(yíng)效率等問(wèn)題。因此，對(duì)政府的供給績(jī)效進(jìn)行客觀(guān)而準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，提高政府決策的科學(xué)性、合理配置公共財(cái)政資源、確保城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給績(jī)效最大化，成為迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

國(guó)內(nèi)外對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)研究較多。例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響方面，國(guó)外學(xué)者Farhadi[1]、Sahoo等[2]以及Kayode[3]從投入產(chǎn)出效果這一角度分析了基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給績(jī)效研究較多關(guān)注投融資管理、資金來(lái)源、供給結(jié)構(gòu)等方面的問(wèn)題[4-6]，研究對(duì)象的選取也多集中于省會(huì)城市[7]以及全國(guó)所有的地級(jí)市[8]等。在研究方法上，由于現(xiàn)有研究多將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施投入效率的指標(biāo)，因此，目前也多采用生產(chǎn)函數(shù)法[9]、向量自回歸法（VAR）[10]和誤差修正模型（VECM）[11]等計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法進(jìn)行研究。國(guó)內(nèi)主要運(yùn)用層次分析法、模糊綜合評(píng)價(jià)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、熵權(quán)TOPSIS、因子分析等研究方法對(duì)供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)[12-14]。

根據(jù)上述研究可以看出，學(xué)者們關(guān)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的作用已達(dá)成了共識(shí)，對(duì)于供給效率也開(kāi)展了大量的實(shí)證研究。但是，對(duì)于政府供給城市公共基礎(chǔ)設(shè)施所取得的有效成果以及資金使用是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否有效滿(mǎn)足社會(huì)公眾的需要，即政府供給績(jī)效如何尚未進(jìn)行有效論證。

本文從投入產(chǎn)出的角度對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府供給績(jī)效進(jìn)行考察，通過(guò)計(jì)算具有相似規(guī)模的北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢七個(gè)超大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出相對(duì)效率值，從而比較這幾個(gè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效狀況的差異和特征。然后對(duì)無(wú)效DEA 單元進(jìn)行調(diào)整分析，旨在尋找合理路徑以解決目前政府在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方面存在的相關(guān)問(wèn)題，為更好地促進(jìn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施良性發(fā)展提供可行措施。

二、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文運(yùn)用DEA 方法對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，在指標(biāo)的選取上力求反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入產(chǎn)出水平。首先，為更加科學(xué)地評(píng)價(jià)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府供給績(jī)效，將產(chǎn)出指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)用來(lái)描述樣本城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的效果；社會(huì)效益指標(biāo)用來(lái)描述樣本城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入對(duì)于社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的效果；環(huán)境效益指標(biāo)用來(lái)描述樣本城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入對(duì)于環(huán)境方面所產(chǎn)生的效果。其次，為比較全面地反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，在投入指標(biāo)選取上涵蓋了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的能源、給排水、道路交通和生態(tài)環(huán)境四大系統(tǒng)，由于郵電通信系統(tǒng)和城市防災(zāi)系統(tǒng)數(shù)據(jù)不全，不在本研究考慮范圍之內(nèi)。此外，指標(biāo)的選取還充分考慮了數(shù)據(jù)的可得性、代表性、獨(dú)立性等原則[15]。

通過(guò)以上分析并參考潘勝?gòu)?qiáng)等[16]、烏蘭等[17]和王坤巖等[18]學(xué)者對(duì)指標(biāo)的選取方法，構(gòu)建了以下城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

如表1 所示，因?yàn)槌鞘泄不A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)通常要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益三個(gè)方面，因此，為了更加全面地構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文選取了包含三個(gè)方面的6項(xiàng)投入指標(biāo)和3項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)。6項(xiàng)投入指標(biāo)中，雖然現(xiàn)實(shí)情況下可能會(huì)存在社會(huì)和企業(yè)的投資，但總體來(lái)說(shuō)在這些方面政府都是供給的主體，可以反映政府供給績(jī)效的投入情況。X1代表城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資水平；X2～X4代表城市公共基礎(chǔ)設(shè)施能源、給排水和道路交通系統(tǒng)的投入指標(biāo)，這些基本設(shè)施的改善有利于提高城市的硬件水平與居民的生活條件，并能為外商投資創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。X5和X6用環(huán)衛(wèi)車(chē)輛和垃圾處理廠(chǎng)的數(shù)量來(lái)表示城市公共基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境系統(tǒng)的投入情況。3項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)中，Y1反映該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，Y2反映城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善對(duì)于外資的吸引力，Y3反映生活垃圾的處理情況對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響。

表1 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、實(shí)證研究與結(jié)果分析

1.研究方法與模型構(gòu)建。DEA方法是一種利用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型計(jì)算具有相同投入和產(chǎn)出的若干個(gè)決策單元（DMU）相對(duì)有效性的評(píng)價(jià)方法。運(yùn)用DEA進(jìn)行效率評(píng)價(jià)，實(shí)際上是利用線(xiàn)性規(guī)劃方法找出效率前沿投入產(chǎn)出關(guān)系的包絡(luò)面，通過(guò)評(píng)價(jià)對(duì)象與效率前沿面的對(duì)比找出差異，進(jìn)而測(cè)度效率。判斷決策單元是否有效取決于其是否在生產(chǎn)可能集的生產(chǎn)前沿面上。若決策單元為非DEA有效，可通過(guò)求解、計(jì)算來(lái)調(diào)整原有投入產(chǎn)出向量，經(jīng)過(guò)調(diào)整后的點(diǎn)為決策單元在生產(chǎn)前沿面上的“投影”[19]。本文也正是利用CCR 模型的這個(gè)優(yōu)勢(shì)，在評(píng)價(jià)結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行投影分析，為無(wú)效DEA單元提供改進(jìn)方案。

將城市公共基礎(chǔ)設(shè)施視為具有多重輸入和輸出的投入產(chǎn)出系統(tǒng)，設(shè)有n 個(gè)同類(lèi)評(píng)價(jià)單元，對(duì)于第i個(gè)評(píng)價(jià)單元DMUi（i=1，2，…，n），其m 個(gè)投入指標(biāo)組成的投入向量，s個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)組成的產(chǎn)出向量，則所有評(píng)價(jià)單元投入產(chǎn)出指標(biāo)組成的輸入矩陣X=（x1，x2，…，xn）、輸出矩陣和分別表示輸入和輸出的權(quán)向量，則第i個(gè)決策單元DMUi的效率評(píng)價(jià)指數(shù)可表示為

基于此，CCR模型可表示如下：

若模型（2）的最優(yōu)解wi和μi滿(mǎn)足Eii==1，則稱(chēng)DMUi為DEA 有效；若Eii＜1，則稱(chēng)DMUi為DEA無(wú)效。

2.樣本選取與數(shù)據(jù)來(lái)源。學(xué)者們對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施供給績(jī)效的研究多是針對(duì)某個(gè)地區(qū)范圍內(nèi)的若干城市或者全國(guó)的省級(jí)城市進(jìn)行對(duì)比分析，這種方法可能會(huì)因?yàn)橥度胍?guī)模的差異而對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生一定影響。鑒于此，本文選取了北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢等七個(gè)超大城市作為評(píng)價(jià)單元。一方面，這七個(gè)城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、人口密度較大的地區(qū)，常住人口都在1000 萬(wàn)人以上。據(jù)相關(guān)資料顯示，這七個(gè)超大城市占全國(guó)城市數(shù)總量約百分之一，但固定資產(chǎn)投資總額在十年來(lái)卻占全國(guó)10%以上，龐大的基礎(chǔ)設(shè)施供給也使得這七個(gè)城市出現(xiàn)的問(wèn)題更為集中和典型，因此研究其政府供給績(jī)效具有一定代表性。另一方面，這七個(gè)城市在公共基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的差異相對(duì)較小，進(jìn)行供給績(jī)效的比較更加客觀(guān)。眾所周知，目前“垃圾圍城”“交通擁堵”等城市問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，作為超大城市，情況更為突出，嚴(yán)重影響著居民的正常工作和生活。提高政府對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給績(jī)效，能夠促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，為城市營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，間接拉動(dòng)其他行業(yè)發(fā)展。

本文利用這七個(gè)城市2007～2016年的面板數(shù)據(jù)來(lái)考察政府供給績(jī)效情況，通過(guò)縱向比較評(píng)價(jià)，以七個(gè)城市十年中各年份作為決策單元，以反映十年來(lái)我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府供給績(jī)效水平及變化趨勢(shì)。本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自相關(guān)年份的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》和《武漢市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3.評(píng)價(jià)過(guò)程與結(jié)果分析。本文使用DEAP 2.1軟件對(duì)我國(guó)七個(gè)超大型城市2007～2016年十年間數(shù)據(jù)共70 個(gè)決策單元進(jìn)行計(jì)算，基于CCR 模型和BCC模型得到各年評(píng)價(jià)結(jié)果，如表2所示。

（1）根據(jù)表2的評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，這七個(gè)超大城市在2007～2016年政府對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給，除重慶市外，其他城市在十年間都出現(xiàn)規(guī)模效益遞增或者不變的情況，規(guī)模收益總體上呈不斷遞增的趨勢(shì)，需要不斷加大投入力度。七個(gè)城市的綜合效率平均值為0.868，純技術(shù)效率、規(guī)模效率的平均值分別為0.929、0.933。綜合效率=純技術(shù)效率×規(guī)模效率，綜合效率不為1 的城市和年份說(shuō)明該地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施供給規(guī)模和有效利用等方面存在不足。總體來(lái)看，這七個(gè)城市十年來(lái)平均綜合效率均小于1，表明公共基礎(chǔ)設(shè)施供給績(jī)效未達(dá)到有效。其中純技術(shù)效率無(wú)效的年份占44.3%，規(guī)模效率無(wú)效的年份占62.8%，規(guī)模效率問(wèn)題較為突出，說(shuō)明這七個(gè)超大型城市政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給規(guī)模和資金使用效率與最佳狀態(tài)相比有一定差距。通過(guò)對(duì)比綜合效率發(fā)現(xiàn)，深圳（0.998）、廣州（0.993）、天津（0.950）表現(xiàn)較好，上海（0.918）、北京（0.817）次之，重慶（0.737）和武漢（0.682）較差。

（2）從具體的城市來(lái)看，十年內(nèi)北京市僅有2011年和2016年兩年達(dá)到DEA 有效，這與其作為全國(guó)的政治文化中心地位不匹配，不能有效滿(mǎn)足市民對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求，需要在供給規(guī)模、供給結(jié)構(gòu)以及資金使用效率上不斷改進(jìn)。北京市的規(guī)模效率雖然有8年沒(méi)有達(dá)到1，但基本都在0.9 以上；相對(duì)而言，純技術(shù)效率稍低，表明資金的有效利用程度有待提高，但十年來(lái)整體上兩者都呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，在2016年都達(dá)到了有效。這表明北京市近年來(lái)不斷擴(kuò)大對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給規(guī)模、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，資金的利用效率也在不斷提高，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益越來(lái)越明顯。

天津市總體表現(xiàn)良好，平均純技術(shù)效率和規(guī)模效率分別達(dá)到0.999、0.951。上海市作為我國(guó)的金融中心，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)達(dá)，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較 為完善，十年內(nèi)有五年的技術(shù)效率都為1、有四年都在0.9以上，說(shuō)明在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金利用和技術(shù)投入方面較為理想，在最近三年經(jīng)過(guò)不斷改善，都表現(xiàn)出DEA有效的狀況。重慶市在2007～2016年

間有九年均出現(xiàn)DEA無(wú)效的情況，并從2013年開(kāi)始規(guī)模收益呈遞減狀態(tài)，與其他三個(gè)直轄市相比問(wèn)題更為突出，說(shuō)明該地區(qū)在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)、供給比例與資金使用效率方面急需改進(jìn)。廣州市整體表現(xiàn)良好，僅2010年和2015兩年綜合效率沒(méi)有達(dá)到1，平均純技術(shù)效率和規(guī)模效率分別為0.996和0.977，較為平穩(wěn)。

表2 2007～2016年七個(gè)超大型城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

在研究期間內(nèi)深圳市與其他城市相比最為理想，十年的純技術(shù)效率均為1，說(shuō)明其在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)投入層面表現(xiàn)較好，技術(shù)利用的有效程度較高。該市僅在2011年出現(xiàn)了規(guī)模效率值（0.981）小于1 的情況，從而導(dǎo)致該年份沒(méi)有達(dá)到DEA 有效，并且該年度規(guī)模效益呈遞增趨勢(shì)，說(shuō)明如果加大投入，產(chǎn)出將會(huì)繼續(xù)增加。武漢市與其他六個(gè)城市相比表現(xiàn)較差，十年內(nèi)綜合效率均為無(wú)效，平均值也只有0.682，說(shuō)明該城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善，建設(shè)力度仍需不斷加大，在投入結(jié)構(gòu)和比例上應(yīng)更加科學(xué)，以不斷提升供給績(jī)效。

為了對(duì)七個(gè)超大城市十年間政府供給公共基礎(chǔ)設(shè)施的績(jī)效進(jìn)行更加直觀(guān)的對(duì)比，具體綜合效率分析見(jiàn)表3。

表3 七個(gè)超大型城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果統(tǒng)計(jì)

（3）根據(jù)表3 數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從橫向來(lái)看，2007～2016年這七個(gè)超大城市政府對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給績(jī)效處于一個(gè)較為平穩(wěn)的水平，2011年之后均保持在0.9 以上，并且在近兩年有上升趨勢(shì)，總體情況較為樂(lè)觀(guān)。從縱向來(lái)看，這七個(gè)城市之間呈現(xiàn)出一定的差異，其中深圳和廣州排在前兩位，高達(dá)0.99，說(shuō)明兩市的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效較好；武漢和重慶僅為0.7左右，表明這兩地的政府供給績(jī)效不太理想，與其他城市相比差距較大，綜合效率有待提高。從地域上來(lái)看，天津、上海、廣州、深圳平均都保持在0.9 以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于武漢和重慶平均0.7左右的水平，說(shuō)明東部城市的供給績(jī)效明顯高于中西部城市。

4.影響供給績(jī)效的結(jié)果分析。從以上分析結(jié)果可以看出，十年來(lái)七個(gè)超大型城市通過(guò)自身的不斷調(diào)整和改善，到2016年為止，除重慶和武漢外，其他五個(gè)城市的綜合效率都達(dá)到了DEA有效。相比較而言，重慶市和武漢市存在的問(wèn)題較為突出。為進(jìn)一步分析這兩個(gè)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效較低的原因，本文選取了2016年的兩個(gè)無(wú)效決策單元作為調(diào)整目標(biāo)，找出影響供給績(jī)效的因素并對(duì)產(chǎn)出不足、投入冗余、調(diào)整比率進(jìn)行分析，從而為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效的改善和提高提供科學(xué)依據(jù)。使用DEAP2.1 軟件對(duì)2016年兩個(gè)城市無(wú)效單元進(jìn)行調(diào)整，結(jié)果見(jiàn)表4和表5。

從調(diào)整結(jié)果來(lái)看，重慶市產(chǎn)出指標(biāo)調(diào)整幅度較大，主要集中在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、供氣管道長(zhǎng)度、年末城市道路面積和垃圾處理廠(chǎng)數(shù)量方面。該市常住人口較多，已突破3000 萬(wàn)人，在四個(gè)直轄市中區(qū)域面積最大，共下轄23個(gè)區(qū)。近年來(lái)，隨著兩江新區(qū)的設(shè)立以及撤縣設(shè)區(qū)的推進(jìn)，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，急需加強(qiáng)并完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不能一味追求規(guī)模效應(yīng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和垃圾處理廠(chǎng)數(shù)量的調(diào)整比率高達(dá)60%，雖然產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟(jì)效益，但社會(huì)和環(huán)境效益不太樂(lè)觀(guān)。重慶市三面環(huán)山，坡地面積較大，被稱(chēng)為“山城”。這也使得城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)難度大、成本高，集聚效應(yīng)不太顯著，在交通、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面供給結(jié)構(gòu)和比例的不合理也直接影響著地區(qū)生產(chǎn)總值和吸引外資的能力，導(dǎo)致產(chǎn)出不足。

武漢市在供給結(jié)構(gòu)方面相對(duì)稍好，但是也同樣存在著投入規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在對(duì)環(huán)衛(wèi)車(chē)輛等環(huán)境設(shè)施的投入過(guò)多，調(diào)整比例為67%，出現(xiàn)了冗余，并直接導(dǎo)致垃圾處理率的產(chǎn)出不足，調(diào)整比例也達(dá)30%，說(shuō)明供給規(guī)模與供給績(jī)效之間并非完全呈正相關(guān)關(guān)系。近年來(lái)，隨著垃圾清運(yùn)設(shè)施機(jī)械化水平的不斷提高、其他環(huán)保配套設(shè)施的不斷完善以及市民垃圾分類(lèi)意識(shí)的增強(qiáng)，加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入并未帶來(lái)理想的產(chǎn)出效果。因此，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)確定各系統(tǒng)的投入比例，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益，提高綜合供給績(jī)效，以有效改善地區(qū)生產(chǎn)總值和利用外資額不足的問(wèn)題。

表4 2016年重慶市無(wú)效單元調(diào)整結(jié)果

表5 2016年武漢市無(wú)效單元調(diào)整結(jié)果

影響我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效的原因主要有兩個(gè)：一是規(guī)模效率問(wèn)題突出；二是純技術(shù)效率有待提高。其中規(guī)模效率不理想主要與城市人口數(shù)量、城區(qū)面積以及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素有關(guān)。這七個(gè)超大城市人口基數(shù)大、常住人口多，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施需求大、要求高；城區(qū)面積大的城市，基礎(chǔ)設(shè)施的供給相對(duì)來(lái)說(shuō)較為分散，規(guī)模效益不明顯；城市的經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，供給能力相對(duì)越強(qiáng)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中就更具優(yōu)勢(shì)，相反則會(huì)影響投入力度。純技術(shù)效率總體不高，這主要是受城市的科技發(fā)展水平、人力資本質(zhì)量、開(kāi)放程度等因素的影響。科技能力越強(qiáng)、高素質(zhì)人才越多以及開(kāi)放程度越高的城市，基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力也越強(qiáng)，投入冗余的情況也越少，可以用較少的投入取得更好的供給效果，在供給績(jī)效方面更占優(yōu)勢(shì)。

四、結(jié)論及建議

1.結(jié)論。本文采用DEA 分析方法，通過(guò)構(gòu)建投入產(chǎn)出指標(biāo)體系，對(duì)我國(guó)七個(gè)超大城市2007～2016年公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)和分析，根據(jù)實(shí)證結(jié)果可以得出以下結(jié)論：十年來(lái)我國(guó)七個(gè)超大城市政府供給績(jī)效水平整體較好，基本上都處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段，說(shuō)明在供給總量上仍需不斷提高。從區(qū)域上來(lái)看，地區(qū)差異明顯，東部城市明顯好于中西部城市，說(shuō)明城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府供給績(jī)效與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府治理能力等因素有一定的相關(guān)性。通過(guò)對(duì)無(wú)效單元的調(diào)整結(jié)果也可以看出，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給績(jī)效與投入規(guī)模并不完全呈正相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明不注重供給的結(jié)構(gòu)和比例，盲目擴(kuò)大投入規(guī)模，并不能帶來(lái)綜合供給績(jī)效的提高。

2.建議。基于以上結(jié)論，本文提出如下建議：

（1）加大城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。近年來(lái)，我國(guó)雖然在不斷擴(kuò)大對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但是仍滯后于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度，急需改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，從而與迅速增長(zhǎng)的城市人口相匹配。應(yīng)進(jìn)一步根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況有針對(duì)性地加大投入力度，例如對(duì)于北京、上海等基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善的城市，要著重加大對(duì)維護(hù)和運(yùn)營(yíng)方面的投入，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率；對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱的重慶、武漢等城市，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順區(qū)縣政府間的層級(jí)關(guān)系，明確職能定位，實(shí)行多規(guī)合一，站在全局高度進(jìn)行合理規(guī)劃，一張圖紙管到底，科學(xué)利用建設(shè)資金，以有效滿(mǎn)足群眾對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求。

（2）優(yōu)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)。我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施政府供給績(jī)效的總體水平與理想的投入產(chǎn)出狀態(tài)相比仍有一定差距，在七個(gè)超大城市中，重慶、武漢還存在著較為嚴(yán)重的投入冗余和產(chǎn)出不足現(xiàn)象，關(guān)鍵問(wèn)題在于供給結(jié)構(gòu)不合理，亟需不斷改善。要合理調(diào)整投入產(chǎn)出的比例與規(guī)模，除了對(duì)城市道路等顯性的、能夠直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投入，還要注重城市綠地、垃圾處理廠(chǎng)等隱性的、產(chǎn)生效益較慢的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不斷優(yōu)化城市公共基礎(chǔ)設(shè)施各系統(tǒng)的供給結(jié)構(gòu)，以最大限度地提高產(chǎn)出能力，從而達(dá)到整體供給績(jī)效的不斷提升。具體來(lái)講，一是對(duì)于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入冗余的情況，要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，合理削減無(wú)效投入，并從決策程序上進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步加大民眾監(jiān)督和參與力度；二是要科學(xué)安排不同系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的供給結(jié)構(gòu)，不能有所偏廢，注重整體推進(jìn)，擴(kuò)大民意反映渠道，重視專(zhuān)家論證和民主聽(tīng)證，廣泛吸納社會(huì)公眾的合理意見(jiàn)，為市民提供更加完善、便利的公共服務(wù)，為吸引外來(lái)投資提供良好的外部環(huán)境，不斷提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（3）注重城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展。從前文結(jié)論中可以看出，我國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的政府供給績(jī)效不僅存在著顯著的地域差異，而且同一城市內(nèi)部不同種類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的供給也存在著不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。七個(gè)超大型城市中，位于中西部的武漢市和重慶市相對(duì)于東部的廣州和深圳市來(lái)說(shuō)，在供給績(jī)效上存在較大差距。從政府方面來(lái)看，需要不斷加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的投入力度，采取轉(zhuǎn)移支付等方式建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)也要減少對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的盲目供給與重復(fù)建設(shè)；落后的城市也要以先進(jìn)地區(qū)為標(biāo)桿，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加大開(kāi)放力度，吸納高素質(zhì)人才，營(yíng)造良好的投資環(huán)境，不斷提升供給績(jī)效。另外，政府在供給過(guò)程中，要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的統(tǒng)一，樹(shù)立正確的政績(jī)觀(guān)，實(shí)現(xiàn)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與平衡，以此更好地推動(dòng)城市的平穩(wěn)健康發(fā)展。