論預(yù)算績效指標(biāo)框架的構(gòu)建
——基于內(nèi)外部評價(jià)主體視角

馬蔡琛 陳蕾宇

自21世紀(jì)之初國家首次提出“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”以來，預(yù)算績效管理改革在中國取得了長足的進(jìn)步。近年來，黨中央對其的重視又上升到了新高度，在十九大報(bào)告中明確提出要建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2018年9月公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)一步明確要構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。預(yù)算績效管理的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)與凝練出具有橫向可比性與縱向銜接性的績效指標(biāo)，這不僅是開展預(yù)算績效管理的前提，也是預(yù)算管理技術(shù)改進(jìn)的內(nèi)在要求。縱觀全球預(yù)算績效管理的最新改革實(shí)踐，日益呈現(xiàn)出考評主體多元化的趨勢，總體可分為內(nèi)部(財(cái)政預(yù)算管理及業(yè)務(wù)部門、各資金使用部門)和外部(立法機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等)兩大考評主體。但因內(nèi)外部考評主體在信息獲取、獨(dú)立性等方面存在的結(jié)構(gòu)性差異，以及各主體間不同的利益訴求與評價(jià)動(dòng)機(jī)(決策、控制、管理、監(jiān)督動(dòng)機(jī))，各主體在評價(jià)對象與評價(jià)側(cè)重點(diǎn)的選擇上也有所不同。因此，有必要基于內(nèi)外部評價(jià)主體視角，兼顧各方利益訴求，探求如何促成內(nèi)外部評價(jià)指標(biāo)體系間有效銜接，切實(shí)解決內(nèi)外部評價(jià)“兩張皮”的現(xiàn)實(shí)問題。

一、預(yù)算績效指標(biāo)與評價(jià)主體文獻(xiàn)述評

構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)是推進(jìn)績效評價(jià)的核心環(huán)節(jié)，就研究探索而言，早在半個(gè)多世紀(jì)以前，Ridgway就曾指出，使用單一評價(jià)指標(biāo)容易出現(xiàn)博弈與合謀現(xiàn)象，應(yīng)采用多重權(quán)重指標(biāo)方法，為每一種指標(biāo)設(shè)置各自的效度和信度范圍，以此減少博弈行為。[注]①Ridgway，“Dysfunctional Consequences of Performance Measurements”，Administrative Science Quarterly，vol.1，no.2(September 1956)，pp.240-247.Callahan從績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的收集、數(shù)據(jù)來源、績效信息追蹤等角度，系統(tǒng)考察了績效評價(jià)的操作過程，提出應(yīng)設(shè)計(jì)并區(qū)分“中間結(jié)果”與“最終結(jié)果”兩類指標(biāo)。[注]②Callahan K，“Performance Measurement：Getting Results(2nd Edition)”，Journal of the American Planning Association，vol 74.，no.1(February 2008)，pp.140-141.還有研究者從預(yù)算的功能性出發(fā)，分類探討諸如治安類等個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)問題。[注]Rautiainen A，Urquía-Grande E，“Institutional Logicsin Police Performance Indicator Development：A Comparative Case Study of Spain and Finland”，Taylor & Francis，vol.26，no.2(2017)，pp.165-191.就政府部門的實(shí)踐而言，美國審計(jì)總署(GAO)將績效指標(biāo)分為項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)施水平、項(xiàng)目直接提供的產(chǎn)品或服務(wù)、產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果等三大類。[注]GAO：“Performance Measurement and Evaluation：Definitions and Relationships”，May 2，2011，https：//www.gao.gov/special.pubs/gg98026，September 20，2018.OECD將績效指標(biāo)分為單獨(dú)指標(biāo)(投入、產(chǎn)出、結(jié)果)與比率指標(biāo)(效率、生產(chǎn)率、效果)兩類。[注]OECD：“Measuring Government Activity，OECD Publishing”，Apiral 29，2009，https：//doi.org/10.1787/9789264060784-en，September 20，2018.澳大利亞按照投入、產(chǎn)出、結(jié)果的邏輯模型，采用3E法對應(yīng)設(shè)置質(zhì)量、數(shù)量及成本等指標(biāo)。[注]Australian Government Productive Commission：“Approach to Performance Reporting”，Junuary 2015，https：//www.pc.gov.au/research/ongoing/report-on-government-services/2015，September 20，2018.

總體而言，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于如何構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)的研究已頗具規(guī)模，但很少從評價(jià)主體的視角來探討，少數(shù)關(guān)于評價(jià)主體的研究也單從多元化主體的選擇來展開。比如有研究者指出，美國的績效考評主體由執(zhí)行部門、預(yù)算管理辦公室(OMB)、審計(jì)總署(GAO)三方構(gòu)成。[注]江蘇省昆山市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督課題組：《試論當(dāng)前財(cái)政支出績效監(jiān)督的制度性安排——基于美國績效評價(jià)制度設(shè)計(jì)的思考》，《財(cái)政監(jiān)督》2009年第1期。澳大利亞預(yù)算績效的內(nèi)部評價(jià)主體包括財(cái)政部、內(nèi)閣預(yù)算支出委員會(huì)以及公共服務(wù)委員會(huì)，[注]陳志斌：《澳大利亞政府績效預(yù)算管理及借鑒》，《中國財(cái)政》2012年第9期。外部評價(jià)主體由審計(jì)署和公共賬目審計(jì)聯(lián)合委員會(huì)構(gòu)成。[注]Hawke L，“Performance Budgeting in Australia”，OECD Journal on Budgeting，vol.7，no.3(2007)，p.133.還有研究者認(rèn)為，公眾、媒體以及第三方評價(jià)主體(研究機(jī)構(gòu)與民間中介組織)也是績效評價(jià)的重要力量。公眾參與績效評估，能夠強(qiáng)化政府治理與公共服務(wù)的質(zhì)量，[注]Yang K and Holzer M，“The Performance-Trust Link：Implications for Performance Measurement”，Public Administration Review，vol.66，no.1(January 2006)，pp.114-126.可運(yùn)用顧客滿意指數(shù)(ACSI)模型來測量公眾滿意度。[注]Johnson M D，“The evolution and future of national customer satisfaction index models”，Journal of economic Psychology，vol.22，no.2(April 2001)，pp.217-245.而作為政府與公眾溝通橋梁的大眾媒體，可引發(fā)強(qiáng)大的輿情壓力，對于政府政策、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督與評價(jià)也發(fā)揮著重要作用。[注]于文軒、馬亮、楊媛：《政府績效外部評估：現(xiàn)狀評價(jià)、問題識別與前景展望》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第5期。另外，美國雪城(Syracuse)大學(xué)的麥斯威爾(Maxwell)公共事務(wù)學(xué)院以及坎貝爾研究所等機(jī)構(gòu)的績效報(bào)告的客觀公正性也引起了政府部門和社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注和好評。[注]鄭新建、許正中：《國際績效預(yù)算改革與實(shí)踐》，北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2014年，第125頁。

以上研究盡管為績效評價(jià)主體的選擇及其指標(biāo)的構(gòu)建提供了一定的參考，但單方面研究預(yù)算評價(jià)主體，或脫離評價(jià)主體來探討績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，不能從整體上把握各主體間的聯(lián)系，容易造成有一類主體就有一套評價(jià)指標(biāo)的局面，增大了績效評價(jià)的繁雜程度。因此，本文擬從整體上探討不同主體對于預(yù)算績效指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)選擇，并增進(jìn)內(nèi)外部評價(jià)指標(biāo)體系之間的銜接與整合。

二、內(nèi)外部績效評價(jià)主體的選擇與優(yōu)勢分析

(一)內(nèi)外部績效評價(jià)主體的類型分布

績效評價(jià)工作任務(wù)繁重，僅靠單一部門來完成是不現(xiàn)實(shí)的，故需要多個(gè)評價(jià)主體依據(jù)各自的優(yōu)勢協(xié)同推進(jìn)。從各國的實(shí)踐來看，預(yù)算績效管理也呈現(xiàn)考評主體多元化的特征，總體可歸納為財(cái)政預(yù)算機(jī)構(gòu)、各預(yù)算資金使用部門、立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門、第三方機(jī)構(gòu)、媒體和公眾六類主體。需要注意的是，這六類主體并不是孤立存在的，而是呈現(xiàn)一種相互協(xié)作且彼此制衡的共同治理結(jié)構(gòu)。為避免加大績效評價(jià)工作的繁復(fù)性，需對內(nèi)外部主體加以分類，厘清組織主體、實(shí)施主體、參與主體與受托主體(見下頁表1)，重點(diǎn)從內(nèi)外部組織及實(shí)施主體的職責(zé)、優(yōu)勢、利益訴求等要素出發(fā)，分析內(nèi)外部績效指標(biāo)體系的銜接以及指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)選擇問題。而作為參與主體與受益主體的社會(huì)公眾，通常以公眾滿意度作為測度指標(biāo)，嵌入內(nèi)外部績效評價(jià)指標(biāo)體系中；作為受托方的第三方評價(jià)主體，可依托于委托主體來選擇績效指標(biāo)。

表1 內(nèi)外部預(yù)算績效評價(jià)主體分類

注：以中央財(cái)政為例，財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)是指國防司、行政政法司、科教司、文化司、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、農(nóng)業(yè)司、社會(huì)保障司7大部門。

(二)內(nèi)外部績效評價(jià)主體的優(yōu)勢分析

在多元績效評價(jià)主體的框架下，由于內(nèi)外部主體在信息資源占有量、權(quán)責(zé)分布等方面存在差異，故各主體在績效評價(jià)中有著不同的相對優(yōu)勢(如經(jīng)濟(jì)性、獨(dú)立性等)。秉承內(nèi)外部主體的相對優(yōu)勢，各主體也可選擇適當(dāng)?shù)脑u價(jià)范圍與指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)，來更有針對性地開展績效管理與評價(jià)工作。

1.內(nèi)部績效評價(jià)主體的經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢

具體來說，就經(jīng)濟(jì)性而言，主要關(guān)注開展評價(jià)的顯性和隱性成本，即在績效評價(jià)中消耗的人力、物力、財(cái)力資源以及對被評價(jià)對象的負(fù)面影響?？冃гu價(jià)的執(zhí)行者應(yīng)盡量降低評價(jià)成本，因?yàn)槌杀鞠拗仆情_展績效評價(jià)的瓶頸。而評價(jià)成本往往與信息的可獲得性和評價(jià)對象的規(guī)模有關(guān)，前者與評價(jià)成本呈反比關(guān)系，后者則呈正比關(guān)系。首先，在績效信息獲取方面，內(nèi)部評價(jià)主體作為預(yù)算的直接接觸者，對于績效信息的獲取與掌控更為方便且全面，故由內(nèi)部主體開展績效評價(jià)相較于外部主體更具經(jīng)濟(jì)性。其次，預(yù)算績效評價(jià)從微觀到宏觀，可分為項(xiàng)目支出、部門整體支出、財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)等不同層次。單就項(xiàng)目支出績效評價(jià)而言，由于公共支出項(xiàng)目數(shù)量眾多且規(guī)模龐大，若都交由財(cái)政或?qū)徲?jì)等單一部門來完成是不經(jīng)濟(jì)的。故應(yīng)將三類預(yù)算績效評價(jià)分別對應(yīng)更具比較優(yōu)勢的評價(jià)主體，各主體在可承受的能力與職責(zé)范圍內(nèi)選擇適當(dāng)?shù)脑u價(jià)對象，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全覆蓋。從經(jīng)濟(jì)性出發(fā)，每個(gè)支出部門應(yīng)負(fù)責(zé)一定數(shù)量范圍內(nèi)的項(xiàng)目支出評價(jià)工作，即將項(xiàng)目評價(jià)交給各支出部門進(jìn)行自評，財(cái)政部門只負(fù)責(zé)對項(xiàng)目申請的事前把控；而財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)可依托對分管部門的預(yù)算審核職能，開展部門整體支出績效評價(jià)；財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)可發(fā)揮對預(yù)算整體的審核職能，對財(cái)政預(yù)算的整體績效進(jìn)行評價(jià)。

2.外部績效評價(jià)主體的獨(dú)立性優(yōu)勢

獨(dú)立性是保證預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性的必要條件。評價(jià)主體與評價(jià)對象的利益關(guān)系越密切，評估結(jié)論越容易被扭曲。正如托馬斯·戴伊(Thomas R.Dye)所指出的，若由執(zhí)行決策的人來主持政策評估，那么評估結(jié)果只會(huì)顯示項(xiàng)目所產(chǎn)生的積極效果，[注]托馬斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第212頁。預(yù)算績效評價(jià)亦是如此。由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)開展的績效評價(jià)，在自我認(rèn)同等心理作用及規(guī)避問責(zé)等利益驅(qū)動(dòng)下，難免使評價(jià)結(jié)果頗具主觀色彩。而由財(cái)政部門主導(dǎo)的績效評價(jià)，為消除具體支出部門對于績效評價(jià)的抵觸心理，有時(shí)也會(huì)采取諸如上調(diào)績效等級等激勵(lì)策略，來換取支出部門的支持與配合。[注]葛蕾蕾：《多元政府績效評價(jià)主體的構(gòu)建》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第6期。從這個(gè)意義上講，有必要引入利益相對超脫的外部評價(jià)主體(立法審計(jì)機(jī)構(gòu)等)，對預(yù)算績效進(jìn)行事后再評價(jià)；也可就某一專題進(jìn)行跨部門的多項(xiàng)目綜合績效評價(jià)。例如，澳大利亞國家審計(jì)署及新南威爾士州等地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)開展了跨部門重要項(xiàng)目的績效審計(jì)，其比例占績效審計(jì)總工作量的35%以上。[注]CPA Australia：“Public Sector Performance Audit”，May 2015，https：//www.cpaaustralia.com.au/～/media/corporate/allfiles/document/professional-resources/public-sector，September 23，2018.而作為中國績效審計(jì)先行者的深圳市在2012-2017年間分別對交通、環(huán)境治理等多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┛绮块T項(xiàng)目支出績效審計(jì)，一定程度上克服了各項(xiàng)目之間整體性與可比性欠缺等問題。

三、內(nèi)外部評價(jià)主體的利益訴求與動(dòng)機(jī)分析

(一)內(nèi)部評價(jià)主體

績效評價(jià)對政府部門來說是一種內(nèi)部管理和控制方式，其意義并非局限于對政府行為的監(jiān)督，而是通過引入技術(shù)理性的思維，實(shí)現(xiàn)以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向的高效管理與自我激勵(lì)。Behn也認(rèn)為，績效評價(jià)之目的在于獲取績效信息。[注]Behn R D，“Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures”，Public Administration Review，vol.63，no.5(August 2003)，pp.586-606.績效信息的主要用途與使用動(dòng)機(jī)可歸結(jié)為決策、控制與管理三類。依據(jù)內(nèi)部主體的宏觀、中觀、微觀劃分，參照各自不同的利益訴求，筆者將三類評價(jià)動(dòng)機(jī)進(jìn)一步歸納如下：

1.宏觀層面：財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)之決策動(dòng)機(jī)

在現(xiàn)代財(cái)政發(fā)展史中，財(cái)政壓力(赤字)是推動(dòng)績效評價(jià)的主要原因。面對紛繁復(fù)雜的公共需求，如何將有限的財(cái)政資金合理分配，從而最大限度地提升公共資源的邊際配置效率，是財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)推動(dòng)績效評價(jià)的主要利益訴求。對應(yīng)的評價(jià)動(dòng)機(jī)體現(xiàn)為，利用績效信息進(jìn)行預(yù)算決策，以回答“應(yīng)該把公共資金分配給什么項(xiàng)目、什么部門或者什么計(jì)劃”的問題。正如美國行政管理和預(yù)算局(OMB)所指出的那樣，績效信息具有甄別項(xiàng)目優(yōu)劣的用途，預(yù)算支出決策不僅要有良好的愿望，還要有確鑿的證據(jù)，證明這些投資能夠帶來較高的社會(huì)回報(bào)。[注]OMB：“The President's Budget for fiscal Year 2013，Analytical Perspectives”，F(xiàn)ebruary 13，2012，http：//www.whitehouse.gov/omb/budget，September 25，2018.故預(yù)算管理機(jī)構(gòu)在審核預(yù)算的過程中，應(yīng)重點(diǎn)考察財(cái)政支出的配置效率。通過審核項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)表，將預(yù)期所要達(dá)到的績效與預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行成本收益分析，以便在既定預(yù)算總額下，將預(yù)算資金分配給更為迫切或具有更高績效的項(xiàng)目。

2.中觀層面：財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之控制動(dòng)機(jī)

財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)與財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)同屬財(cái)政部門，其利益訴求都聚焦于合理分配公共資源，緩解財(cái)政壓力，但評價(jià)動(dòng)機(jī)卻不盡相同。財(cái)政各業(yè)務(wù)管理部門作為聯(lián)系財(cái)政預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與預(yù)算資金使用部門的中間樞紐，針對各資金使用部門爭取預(yù)算規(guī)模最大化的傾向，其主要評價(jià)動(dòng)機(jī)在于有效控制，即建立內(nèi)部控制與成本控制系統(tǒng)，使得財(cái)政支出更具經(jīng)濟(jì)性。正如Wildavsky早在20多年前所描繪的那樣，預(yù)算類似于冰山，大部分都處于水面以下，即預(yù)算多為以往年度已確定的內(nèi)容，如果沒有特定的理由很難改變。[注]Aaron Wildavsky and Naomi Caiden，The New Politics of the Budgetary Process(3rd ed)，New York：Addison Wesley Publishing Company，1997，pp.45.各部門都不愿意刪減各自的預(yù)算規(guī)模。而績效評價(jià)可作為“破冰利刃”，對各分管部門的預(yù)算進(jìn)行一定程度上的調(diào)整與控制。譬如，美國資源管理辦公室(The Resource Management Office，RMOs)作為行政管理和預(yù)算局(OMB)的核心業(yè)務(wù)部門，就負(fù)責(zé)控制與調(diào)整所分管領(lǐng)域的所有預(yù)算和計(jì)劃問題。[注]雪莉·琳內(nèi)·湯姆金：《透視美國管理與預(yù)算局——總統(tǒng)預(yù)算局內(nèi)的政治與過程》，茍燕楠譯，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009年，第10-11頁。

3.微觀層面：預(yù)算資金使用部門之管理動(dòng)機(jī)

各部門作為預(yù)算資金的使用者，都對本身的職責(zé)和功能具有一定的執(zhí)著感，即總認(rèn)為自己的工作是最重要的，從而具有追求自身預(yù)算規(guī)模最大化的訴求。而預(yù)算資金使用部門之所以開展績效評價(jià)，一方面源自財(cái)政績效問責(zé)的外在壓力，另一方面則源于證明自身支出效果的內(nèi)在訴求。隨著績效評價(jià)結(jié)果影響未來預(yù)算分配終將成為一種趨勢，各資金使用部門為了爭取到更多的預(yù)算資金，也有足夠的動(dòng)機(jī)去嚴(yán)格管理與把控預(yù)算實(shí)施過程。通過追蹤績效信息，了解各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正偏差，并識別管理過程中的問題，力爭各項(xiàng)計(jì)劃接近預(yù)期目標(biāo)，以證明資金使用的效率和效益。在中國，已有一些地區(qū)為更好地管理與把控項(xiàng)目而開展了一系列的績效追蹤管理工作，比如，上海市閔行區(qū)水務(wù)局2017年針對防汛積水點(diǎn)改造項(xiàng)目進(jìn)行績效監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正了諸如項(xiàng)目款項(xiàng)未及時(shí)撥付、招投標(biāo)工作滯后、部分計(jì)劃進(jìn)度緩慢等問題。

(二)外部評價(jià)主體

1.立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)

由于公眾具有分散化、利益需求多元化、認(rèn)知差異化等特性，若由公眾直接參與預(yù)算的決策與監(jiān)督管理，很難達(dá)成一致而有效的意見。故基于委托-代理理論，作為民意代表的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有必要基于公眾利益，廣泛地聽取與協(xié)調(diào)不同群體的利益訴求，在審議年度預(yù)算草案時(shí)，切實(shí)整合公眾的需求信息，而不盲目地受某一利益相關(guān)方的影響。這是立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的第一訴求，也是區(qū)別于內(nèi)部主體之處。此外，作為監(jiān)督制衡方的立法機(jī)構(gòu)，還具有監(jiān)督內(nèi)部評價(jià)主體的訴求與動(dòng)機(jī)。由于內(nèi)部評價(jià)主體和預(yù)算資金具有直接關(guān)聯(lián)性，其績效評價(jià)往往站在符合自身利益的立場來衡量，評價(jià)結(jié)果也難免會(huì)偏離客觀事實(shí)。比如，在對2011-2014年華南某省農(nóng)村危房改造補(bǔ)助專項(xiàng)資金的績效評價(jià)中，兩個(gè)省級主管部門的自評得分都在95分以上，但經(jīng)由省人大委托第三方進(jìn)行再評價(jià)，得分僅為70多分。[注]駱驍驊：《財(cái)政支出績效第三方評估，省人大常委會(huì)首吃“螃蟹”》，http：//static.nfapp.Sout-hcn.com/content/201801/19/c920482.html。因此，基于公眾委托責(zé)任，立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)有必要進(jìn)行預(yù)算績效的外部再評價(jià)，以檢驗(yàn)預(yù)算活動(dòng)的真實(shí)績效，并進(jìn)行外部問責(zé)。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)

由于績效評價(jià)工作的繁復(fù)性，單單依靠立法部門的力量顯然不夠，因而往往會(huì)委托審計(jì)機(jī)關(guān)作為外部績效評價(jià)的執(zhí)行者，向立法機(jī)構(gòu)提供績效信息。審計(jì)機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)具有相同的訴求，即監(jiān)督與審核各資金使用部門及項(xiàng)目的績效狀況，驗(yàn)證各部門的預(yù)算活動(dòng)是否真正取得高績效，以此督促各部門相對客觀地進(jìn)行績效評價(jià)。例如，美國審計(jì)總署(GAO)受國會(huì)委托，采用3E評價(jià)法對部門、項(xiàng)目、計(jì)劃等開展績效審計(jì)。[注]GAO：“Performance Auditing：The Experiences of the United States Government Accountability Office”，Sep 25，2013，https：//www.gao.gov/products/GAO-13-868T，September 23，2018.美國一些州通常還將績效審計(jì)看作“日落評估”(sunset review)的一部分，即對計(jì)劃或機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法審查，若不能獲得立法機(jī)關(guān)的肯定，這些計(jì)劃將會(huì)自動(dòng)中止。[注]Mikesell J，F(xiàn)iscal Administration：Analysisand Applications for the Public Sector(9th ed)，Wadsworth：Cengage Learning，2013，pp.67.瑞典國家審計(jì)局(SNAO)同樣是受國會(huì)委托，每年要對250個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行約30次績效審計(jì)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、系統(tǒng)、管理、目標(biāo)相關(guān)、政策和實(shí)證審計(jì)等八種績效審計(jì)類型。[注]Gr?nlund A and Sv?rdsten F，“Value for money and the rule of law：the (new) performance audit in Sweden”，International Journal of Public Sector Management，vol.24，no.2(2011)，pp.107-121.

四、內(nèi)外部預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)選擇

現(xiàn)實(shí)中可以用于績效評價(jià)的資源總是有限甚至是匱乏的，評價(jià)主體不可能也沒有精力去掌握所有的預(yù)算資金績效信息。各主體應(yīng)根據(jù)各自的優(yōu)勢，選擇合適的評價(jià)范圍，也應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的訴求與評價(jià)動(dòng)機(jī)，厘清不同評價(jià)主體所應(yīng)重點(diǎn)參與的評價(jià)階段(事前規(guī)劃、事中控制、事后評價(jià))，并有選擇地重點(diǎn)關(guān)注某類績效指標(biāo)(決策、管理、結(jié)果類)(見表2)。

表2 內(nèi)部評價(jià)主體指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)選擇

(一)財(cái)政部門的側(cè)重點(diǎn)

基于財(cái)政預(yù)算管理部門的決策動(dòng)機(jī)及財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門的控制動(dòng)機(jī)，由財(cái)政部門主導(dǎo)的績效評價(jià)往往注重事前規(guī)劃與事后評價(jià)。事前規(guī)劃的目的在于從源頭上控制成本，并甄別項(xiàng)目優(yōu)劣，為預(yù)算決策做好前期準(zhǔn)備。這樣就可以將有限的預(yù)算資金配置于更為急迫或在同等預(yù)期績效下成本最低的項(xiàng)目。

具體來說，就財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門而言，針對基本支出，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注在職人員控制率、人員經(jīng)費(fèi)保障率、公用經(jīng)費(fèi)保障率、人均公用經(jīng)費(fèi)變動(dòng)率等常規(guī)性績效指標(biāo)，考核部門對人員成本、行政成本的控制程度；針對項(xiàng)目支出，則應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目相關(guān)性、立項(xiàng)必要性、項(xiàng)目可行性、績效指標(biāo)科學(xué)性、預(yù)算規(guī)模合理性[注]這是對項(xiàng)目預(yù)算安排經(jīng)濟(jì)性的考察，目的是避免出現(xiàn)單一項(xiàng)目金額巨大或者“小項(xiàng)目、大預(yù)算”的狀況。、預(yù)算細(xì)化度等更具針對性的績效指標(biāo)，從分管部門的項(xiàng)目庫中篩選出相對優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，作為預(yù)算決策參考。就財(cái)政預(yù)算管理部門而言，應(yīng)在財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門對各分管部門預(yù)算審核考評的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的非重復(fù)性。[注]國內(nèi)在預(yù)算項(xiàng)目的安排上存在重復(fù)性問題。比如在農(nóng)民培訓(xùn)問題上，就有農(nóng)業(yè)部、人社部、水利部等十幾個(gè)部委各設(shè)項(xiàng)目，且培訓(xùn)對象、內(nèi)容相互重疊。還要比較部門間的類似項(xiàng)目，通過對各部門以往年度績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)狀況、成本節(jié)約或效率改進(jìn)狀況等績效指標(biāo)的考核，將項(xiàng)目資金分配給績效高的部門，剔除其他部門中相似的低績效項(xiàng)目。此外，還需從整體上掌握經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育、農(nóng)業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生等民生支出占比(及占比變動(dòng)率)等績效指標(biāo)，以保證各類民生事業(yè)相對均衡地發(fā)展。

事后評價(jià)的目的在于，掌握本年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等績效信息，探尋低績效項(xiàng)目所存在的諸如預(yù)算配置不合理或部門履責(zé)缺失等原因，作為未來年度的預(yù)算決策參考?；诮?jīng)濟(jì)性，財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門負(fù)責(zé)對部門整體支出進(jìn)行績效評價(jià)，通過對工作實(shí)際完成率、完成及時(shí)率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率、重點(diǎn)工作辦結(jié)率、運(yùn)營成本控制率等指標(biāo)的考核，重點(diǎn)關(guān)注部門履行職責(zé)的能力，履職能力強(qiáng)的部門將在下年度的預(yù)算分配中具有優(yōu)先獲得權(quán)。財(cái)政預(yù)算管理部門負(fù)責(zé)對財(cái)政預(yù)算整體進(jìn)行績效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算整體所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益，通過對各效益指標(biāo)的分析，找出薄弱環(huán)節(jié)并制定整改方案，為下年度的預(yù)算安排提供基礎(chǔ)性信息。以社會(huì)效益為例，可通過貧困人口減少率、人均受教育年限變動(dòng)率、失業(yè)變動(dòng)率、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率等績效指標(biāo)，考核重點(diǎn)民生問題的改善程度。若其中某項(xiàng)指標(biāo)未達(dá)到預(yù)期水平，在排除管理因素的前提下，可在下年度適度追加預(yù)算；如系管理因素所致，則啟動(dòng)相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。

(二)預(yù)算資金使用部門的側(cè)重點(diǎn)

基于績效信息分布的基本機(jī)理，應(yīng)該由預(yù)算資金使用部門主導(dǎo)項(xiàng)目支出績效評價(jià)。某些支出部門作為“項(xiàng)目資金申請者”對于千辛萬苦爭取到的資金，很少有動(dòng)力去關(guān)注資金配置是否合理等事前規(guī)劃問題，而是面對問責(zé)壓力，側(cè)重于對項(xiàng)目支出進(jìn)行事中控制及事后評價(jià)。事中控制主要體現(xiàn)為追蹤績效信息，通過對資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理及財(cái)務(wù)管理三類指標(biāo)的考核，及時(shí)識別管理過程中的問題，借以尋求改善現(xiàn)有的管理方式或管理流程；并通過對項(xiàng)目完成進(jìn)度、計(jì)劃完成率、驗(yàn)收合格率等績效指標(biāo)的考核，辨別各項(xiàng)計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度與狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正偏差。

事后評價(jià)側(cè)重于對項(xiàng)目產(chǎn)出及效果的考核。雖然基于以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算理念，應(yīng)以效果指標(biāo)為主導(dǎo)進(jìn)行績效評價(jià)，但因效果的難以控制性，預(yù)算資金使用部門往往退而求其次，關(guān)注于產(chǎn)出類指標(biāo)。具體來說，首先，產(chǎn)出與效果之間的因果關(guān)系很難確定。效果往往是多因之果，很難分辨某種效果是否由此項(xiàng)目而引發(fā)，也很難判別該項(xiàng)目對某種效果做出了多大貢獻(xiàn)。其次，受各種環(huán)境因素的影響，有時(shí)所預(yù)期的效果并不能顯現(xiàn)。Bouckaert將這種特征形象地稱為公共部門的“大峽谷”，產(chǎn)出與效果分別位于兩端，[注]Bouckaert G and Halligan J，Managing Performance：International Comparisons，New York：Routledge，2007，pp.33.兩者間的聯(lián)系是間斷且遙不可及的。譬如，就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目想要達(dá)到的效果為提升就業(yè)率，但預(yù)算資金使用部門往往只能對培訓(xùn)合格率等產(chǎn)出指標(biāo)負(fù)責(zé)。因?yàn)榕嘤?xùn)只能保證學(xué)員在某一領(lǐng)域的技能提升，但就業(yè)還會(huì)受到諸如崗位限制、學(xué)員個(gè)人因素(家庭環(huán)境、心理方面)等的影響，即使通過培訓(xùn)，最終也可能就業(yè)失敗。而且就業(yè)率的提升也可能是由教育、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)等項(xiàng)目所導(dǎo)致的，培訓(xùn)本身到底對提升就業(yè)率有多大的貢獻(xiàn)是很難測量的。

針對此類問題，可將項(xiàng)目按照效果實(shí)現(xiàn)的高、低概率進(jìn)行分類。對于低概率項(xiàng)目可重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)出類指標(biāo)，對于高概率項(xiàng)目，則重點(diǎn)關(guān)注效果類指標(biāo)。一般來說，基本建設(shè)工程類項(xiàng)目，比如高速公路修繕、農(nóng)村供水項(xiàng)目等，屬于高概率的效果實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目；而社會(huì)類項(xiàng)目，比如長期失業(yè)人員就業(yè)培訓(xùn)、防止虐待兒童項(xiàng)目等，則屬于低概率的效果實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目，此類項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)容易受不可控因素干擾。[注]詹姆斯·C.麥克戴維：《項(xiàng)目評價(jià)與績效測量：實(shí)踐入門》，李凌艷、張丹慧譯，北京：教育科學(xué)出版社，2011年，第63頁。

(三)立法審計(jì)機(jī)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)

基于獨(dú)立性分析，立法與審計(jì)機(jī)構(gòu)有必要發(fā)揮其監(jiān)督職能，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效審計(jì)。雖說績效評價(jià)與績效審計(jì)機(jī)構(gòu)均可視為對預(yù)算活動(dòng)結(jié)果與成效的信息反饋系統(tǒng)，但兩者仍舊存在不同的利益訴求，其評價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同?？傮w來說，立法與審計(jì)機(jī)關(guān)具有反映公眾需求與監(jiān)控內(nèi)部評價(jià)主體的先天訴求，側(cè)重于對預(yù)算進(jìn)行事前掌控與事后評價(jià)。就事前掌控來說，立法機(jī)構(gòu)側(cè)重于項(xiàng)目的相關(guān)性與民生支出的占比等績效指標(biāo)，重點(diǎn)考察項(xiàng)目與公眾需求的匹配度及財(cái)政改善民生的努力程度。此外，還關(guān)注預(yù)算細(xì)化度、預(yù)算完整度、債務(wù)率等績效指標(biāo)，從整體上考核財(cái)政預(yù)算的綜合管理水平及對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制程度。

就事后評價(jià)而言，審計(jì)機(jī)關(guān)受立法機(jī)構(gòu)委托，一方面驗(yàn)證績效信息的真實(shí)性，問責(zé)虛假信息，督促各部門客觀地進(jìn)行績效評價(jià)；另一方面在合規(guī)性審查基礎(chǔ)上，利用對預(yù)算活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率和效果的考察，查證預(yù)算活動(dòng)的真實(shí)績效狀況，并提出改進(jìn)績效的相關(guān)建議。故其績效指標(biāo)可分為績效信息驗(yàn)證(績效信息真實(shí)性、績效標(biāo)準(zhǔn)合理性)、績效水平評價(jià)(經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性)這樣兩大類。但就3E指標(biāo)來看，績效審計(jì)對于效率、有效性的關(guān)注程度要高于經(jīng)濟(jì)性。通過對澳大利亞審計(jì)總署績效審計(jì)報(bào)告的考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，自2008年起，經(jīng)濟(jì)性出現(xiàn)的頻率呈下降趨勢，而效率與有效性則成為主要焦點(diǎn)。[注]Tudor A T，“Performance audit in public sector entities：a new challenge for Eastern European countries”，Transylvanian Review of Administrative Sciences，vol.3，no.19(2007)，pp.126-141.而因績效審計(jì)往往關(guān)注規(guī)范性——比較“是什么”與“應(yīng)該是什么”的問題，相比于內(nèi)部績效評價(jià)關(guān)注有效性來說，績效審計(jì)更側(cè)重于關(guān)注效率指標(biāo)。

五、內(nèi)外部績效評價(jià)指標(biāo)體系的銜接與整合

基于內(nèi)外部評價(jià)主體的不同訴求，盡管其選取預(yù)算績效指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)存在差異，但從整體上來看，內(nèi)外部評價(jià)也存在諸多相似之處。比如作為重要外部評價(jià)主體的審計(jì)機(jī)關(guān)所開展的績效審計(jì)與內(nèi)部績效評價(jià)相比，兩者在評價(jià)內(nèi)容上就具有共同范圍(3E評價(jià))。[注]Hatry H P，Performance Measurement：Getting Results，Washington：The Urban Institute，2006，pp.8.從概念性出發(fā)，財(cái)政部預(yù)算司認(rèn)為，績效評價(jià)是對財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)性、效率和效益的評價(jià)，它實(shí)際來源于20世紀(jì)60年代美國審計(jì)署在績效審計(jì)中提出的3E評價(jià)法。[注]蔡立輝：《政府績效評估》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第3-4頁。另外，兩者同為對預(yù)算活動(dòng)結(jié)果與成效的信息反饋，不但要考核項(xiàng)目效果的實(shí)現(xiàn)程度，還要分析低績效產(chǎn)生的原因，提升其利用資源的經(jīng)濟(jì)效率。因此，有必要構(gòu)建內(nèi)外部績效評價(jià)指標(biāo)的有效銜接，規(guī)避內(nèi)外部評價(jià)“兩張皮”的狀況，具體可從以下兩方面著手：

(一)整合內(nèi)外部績效評價(jià)的共性指標(biāo)框架

2018年，美國審計(jì)署重新修訂了國家審計(jì)準(zhǔn)則，包括關(guān)于績效審計(jì)如何進(jìn)行有效性評判的18條舉例說明。比如預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算方案的可替代性、項(xiàng)目計(jì)劃的非重復(fù)性、資源到位及到位及時(shí)性、采購經(jīng)濟(jì)及時(shí)性、績效測量可靠相關(guān)性、財(cái)務(wù)信息可靠性等。[注]GAO：“Goverment Auditing Standars 2018 Revision”，July 17，2018，https：//www.Gao.Gov/assets/700/693136，September 24，2018.從中可以發(fā)現(xiàn)，績效審計(jì)不僅包含經(jīng)濟(jì)、效率、有效性測評，還包含對績效信息的驗(yàn)證。就中國而言，雖然審計(jì)機(jī)構(gòu)并未統(tǒng)一發(fā)布績效審計(jì)指標(biāo)，但審計(jì)署外資運(yùn)用審計(jì)司統(tǒng)一制定了國外貸援款項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)通用指標(biāo)體系，包括對資金、管理經(jīng)濟(jì)性、項(xiàng)目執(zhí)行效率、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效果等指標(biāo)。[注]審計(jì)署外資運(yùn)用審計(jì)司：《國外貸援款項(xiàng)目績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系研究建立》，北京：中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2012年，第53頁。這對于中國績效審計(jì)指標(biāo)的構(gòu)建也具有一定的借鑒意義。

需要注意的是，將上述績效審計(jì)指標(biāo)與中國財(cái)政部2013年發(fā)布的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)共性指標(biāo)體系》進(jìn)行對比就會(huì)發(fā)現(xiàn)，績效審計(jì)除增添績效信息驗(yàn)證指標(biāo)外，對于3E的評判，兩者存在極大的相似性。特別是效率與效果指標(biāo)，如資金到位率、預(yù)期目標(biāo)完成率、采購有效性等指標(biāo)均存在于財(cái)政績效評價(jià)指標(biāo)體系中。只不過兩者在表現(xiàn)形式上有所不同，內(nèi)部績效評價(jià)因其注重內(nèi)部管理與控制，除以結(jié)果為導(dǎo)向外，還側(cè)重于歸因分析，關(guān)注活動(dòng)是否有成效，故多采用“投入-過程-產(chǎn)出-結(jié)果”的邏輯模式，描述該活動(dòng)在一定的人力、物力、財(cái)力投入下，借助哪些活動(dòng)計(jì)劃，到底產(chǎn)生了什么具體成果。而績效審計(jì)多關(guān)注“是什么”與“應(yīng)該是什么”的對比規(guī)范性問題，以問題為導(dǎo)向，在核實(shí)內(nèi)部績效指標(biāo)真實(shí)性與績效目標(biāo)合理性的前提下，對“投入-過程-產(chǎn)出-結(jié)果”績效指標(biāo)直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性、效率、有效性的審核。

故外部績效審計(jì)指標(biāo)應(yīng)依托于內(nèi)部績效評價(jià)指標(biāo)來加以構(gòu)建(見圖1)，兩者除一級指標(biāo)有所區(qū)分外，細(xì)化指標(biāo)應(yīng)具有統(tǒng)一性。具體來說，就經(jīng)濟(jì)性而言，主要以投入、過程指標(biāo)為依托，考察預(yù)算配置、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理及資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)性或成本節(jié)約率；就效率而言，主要以過程、產(chǎn)出指標(biāo)為依托，考察預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)管理、資金運(yùn)行、資產(chǎn)利用效率及產(chǎn)出完成的及時(shí)性效率；就有效性而言，主要以過程、產(chǎn)出、效果指標(biāo)為依托，考察管理制度的有效性和預(yù)期產(chǎn)出、效果目標(biāo)的完成率。

圖1 內(nèi)外部績效評價(jià)共性指標(biāo)的對接

(二)構(gòu)建個(gè)體績效指標(biāo)庫的共享平臺(tái)

由于各資金使用部門的職責(zé)和分工不同，以及項(xiàng)目活動(dòng)類型的多樣性，還需各部門根據(jù)其職責(zé)與目標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的個(gè)體指標(biāo)，以供績效評價(jià)使用。目前央地之間以及各地之間尚未開通個(gè)體指標(biāo)庫共享平臺(tái)，各省之間以及內(nèi)外部評價(jià)主體之間所使用的績效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性與共享性，使得績效測評結(jié)果難以進(jìn)行橫向與縱向比較。實(shí)際上，基于內(nèi)外部評價(jià)主體共同的評價(jià)對象，開設(shè)績效指標(biāo)庫共享平臺(tái)已成為當(dāng)務(wù)之急。這種平臺(tái)一方面使績效測評結(jié)果更具對比性，另一方面在外部評價(jià)主體的監(jiān)控下，使績效指標(biāo)更具合理性。