新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村教育資源均衡發(fā)展探析

杜啟明

(合肥學(xué)院 教育學(xué)院,安徽 合肥230601)

一、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是指我國廣大農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化的過程。21世紀(jì)80年代以來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯的非均衡性，表現(xiàn)為農(nóng)民往長三角、珠三角和京津翼流動的異地城鎮(zhèn)化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。這在很大程度上影響了農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展，引發(fā)一系列諸如城鄉(xiāng)教育失衡、留守兒童安全、農(nóng)業(yè)效益低下等問題。

近年來就近和就地城鎮(zhèn)化越來越成為學(xué)界和政府關(guān)注重點(diǎn)?！熬偷爻擎?zhèn)化”是指農(nóng)村居民遷徙到附近市鎮(zhèn)，主要包括周邊縣級城鎮(zhèn)與地級市?！熬偷亍奔丛芯幼〉兀ㄔ咀匀淮?、行政村以及合并周圍村莊形成的新社區(qū)?！熬偷爻擎?zhèn)化”是指政府改善原居住地健康、教育和交通等公共服務(wù)設(shè)施，使農(nóng)民在本地區(qū)完成從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)化，在本地區(qū)享受城市居民能獲得的公共服務(wù)。與小城鎮(zhèn)相比，培育地級市和縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就近城鎮(zhèn)化是一個更好的選擇。[1]

就近就地城鎮(zhèn)化這一歷史過程，是村鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模發(fā)生變化的過程，也是原有結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行轉(zhuǎn)變的過程。在這一進(jìn)程中，農(nóng)村教育也必然會隨之產(chǎn)生改變。

二、新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村教育資源出現(xiàn)的問題

我國農(nóng)村教育包含幼兒教育、義務(wù)教育、中等教育、成人教育和職業(yè)教育以及各種農(nóng)村種植、養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn)等教育形式。在就近就地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國很多地區(qū)已逐步調(diào)整農(nóng)村教育布局，整合農(nóng)村教育資源，對于農(nóng)村地區(qū)教育在數(shù)量和質(zhì)量上都有明顯的幫扶作用，但也為農(nóng)村地區(qū)教育帶來了很多問題，主要表現(xiàn)如下。

(一)學(xué)生及其家庭負(fù)擔(dān)加重，學(xué)習(xí)效果不佳

在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程中，我國基于本國國情，倡導(dǎo)就近就地城鎮(zhèn)化的模式。在這種城鎮(zhèn)化的過程中，大規(guī)模農(nóng)村人口遷移到附近城市或城鎮(zhèn)，很多農(nóng)村學(xué)校因?yàn)楸镜貙W(xué)校生源減少出現(xiàn)撤并的現(xiàn)象，這可以減少當(dāng)?shù)亟逃虒W(xué)成本，整合教育資源，同時也導(dǎo)致學(xué)生及其家庭面臨許多新困境。主要體現(xiàn)在以下方面。

農(nóng)村學(xué)校合并到較為遠(yuǎn)距離的城鎮(zhèn)上，這導(dǎo)致很多年齡還小，缺少自理能力的學(xué)生只能寄宿在學(xué)校。也有些家庭沒有選擇寄宿，就需要接送學(xué)生上學(xué)放學(xué)。前者學(xué)生吃住在學(xué)校，與家長接觸時間和機(jī)會非常少，容易產(chǎn)生各種厭學(xué)、打架斗毆、校園霸凌等問題。后者家長每天接送又為家庭增加了額外的負(fù)擔(dān)，有些路途遙遠(yuǎn)的學(xué)生需要每日早起一個小時左右前往學(xué)校。有的學(xué)校設(shè)法解決這一困境，提供來往校車。但學(xué)校經(jīng)費(fèi)有限，又會出現(xiàn)低價但不安全的黑校車，近年來頻發(fā)的校車事故已給世人許多警示。這些現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致孩子的學(xué)習(xí)效果與身體健康都很難得到有效保證。

另外，許多村莊在調(diào)整合并后，撤銷了很多小規(guī)模學(xué)校，在原學(xué)校就讀的大量學(xué)生并入附近城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)習(xí)，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)很多學(xué)校規(guī)模大幅擴(kuò)大，學(xué)生就讀和住宿人數(shù)的增多，大大增加了合并學(xué)校的教學(xué)難度以及后勤管理的難度。一些師資力量和各種教學(xué)、后勤基礎(chǔ)設(shè)施本身就不足的學(xué)校更是雪上加霜，許多地區(qū)的城鎮(zhèn)初中和高中大班現(xiàn)象非常嚴(yán)重，有些班級甚至高達(dá)80人左右，學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性很難得到有效提高，整體學(xué)習(xí)質(zhì)量更是每況愈下。

(二)農(nóng)村義務(wù)教育資源出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象

城鎮(zhèn)化過程中，很多地區(qū)重新調(diào)整布置農(nóng)村義務(wù)教育，撤并小規(guī)模中小學(xué)，卻又造成各種教學(xué)設(shè)備遺失、大量土地和校舍等資源閑置。2017年重慶下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因合并原因造成校舍土地閑置的資產(chǎn)估值近6億元。據(jù)2018年江蘇省有關(guān)部門不完全統(tǒng)計，江蘇省農(nóng)村地區(qū)撤并的小學(xué)僅部分被改造成村民公共活動場所和幼兒園，大量土地和校舍被空置。這些閑置校舍也因建設(shè)時代較早，土地性質(zhì)，難以厘清地上建筑產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系等一系列原因，而導(dǎo)致無人管理，基礎(chǔ)設(shè)施和建筑材料遭到盜竊。

除土地和校舍荒廢外，還有其他一些教育資源被浪費(fèi)的現(xiàn)象值得關(guān)注，如有些省份和地區(qū)在城鎮(zhèn)化加速的情形下建設(shè)新學(xué)校時，缺乏認(rèn)真詳細(xì)的調(diào)查和論證，規(guī)劃上出現(xiàn)嚴(yán)重不合理的現(xiàn)象，如有的地區(qū)重復(fù)建設(shè)，有的地區(qū)卻嚴(yán)重不足的現(xiàn)象并存，有的農(nóng)村中學(xué)為了課程需要，出資建設(shè)實(shí)驗(yàn)室，但是要么很少開設(shè)相關(guān)試驗(yàn)課程，要么空有實(shí)驗(yàn)室而實(shí)驗(yàn)設(shè)備卻仍然匱乏，造成教育資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。部分地區(qū)農(nóng)村學(xué)校為響應(yīng)素質(zhì)教育的號召和應(yīng)對上級檢查，建設(shè)了圖書館，但是圖書館購書方面卻緊縮開支，導(dǎo)致藏書量嚴(yán)重不足，而且很多學(xué)校沒有配置專業(yè)管理人員，不能滿足師生的借閱需求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)新開設(shè)的學(xué)校實(shí)驗(yàn)室和圖書館淪為擺設(shè)的現(xiàn)象屢見不鮮。

(三)政策制約下城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間教師流動效果式微

國家和政府為了推進(jìn)教育公平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，從20世紀(jì)末開始，就在逐步完善義務(wù)教育教師流動政策，以補(bǔ)齊農(nóng)村乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育發(fā)展的短板，希望通過建立教師流動政策來推動城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)教育發(fā)展不充分等問題的解決。2010年到2018年以來，教育部更是出臺了一系列文件來完善城鎮(zhèn)教師到村任教的相關(guān)措施，尤其是2014年開始推行的“縣管校聘”嘗試跨越阻礙教師流動的體制因素，拆除阻擋教師流動的身份藩籬。很多地區(qū)在國家政策引導(dǎo)下進(jìn)行了很多有益的探索，2010年浙江湖州啟動的“農(nóng)村教師進(jìn)城蹲點(diǎn)跟師學(xué)習(xí)”和“骨干教師校際流動”的長短期城鄉(xiāng)教師流動。2013年，福建省全省范圍內(nèi)開展“城鄉(xiāng)教師同薪同編同崗?fù)ā钡目h內(nèi)流動活動，2015年江蘇省一些城市實(shí)施“走校式”教師流動政策，這些舉措都十分有效地推動了不同層次學(xué)校和教師教育的平衡發(fā)展。

然而我們在看到成績的同時，也要看到城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師流動在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的隱憂。對于每一個人來說，內(nèi)心都有一個追求自身利益最優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)人，尋找優(yōu)裕的生活和工作條件是人之本能。對于城市教師而言，因其個體需求層次不同，對教師流動的態(tài)度也會呈現(xiàn)一定差異，也直接影響其在流動后的表現(xiàn)。同時國家和地區(qū)在進(jìn)行教師流動宣傳時，強(qiáng)調(diào)教師的奉獻(xiàn)犧牲精神，希望通過教師間流動解決和平衡城鄉(xiāng)教育問題，但是由于現(xiàn)實(shí)中教師流動制度存在很多缺陷，部分教師只是服從強(qiáng)制性政策規(guī)則和要求。

總體來說，復(fù)雜的流動動機(jī)、服膺于上級安排和不適應(yīng)新工作環(huán)境等，必然會在流動實(shí)踐中滋生意料之外的流弊。2018年一項在農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研顯示，高達(dá)70%的教師是被動來到農(nóng)村，一些主動申請到鄉(xiāng)村任教的教師一般是出于工資提高、職稱評定等各種因素。在這種背景下，依靠宣傳奉獻(xiàn)精神和設(shè)立優(yōu)惠保障作為引導(dǎo)因素的教師流動，常常出現(xiàn)低效果和不可延續(xù)性，也給學(xué)校管理帶來很多負(fù)面因素。這說明教師流動是一項系統(tǒng)工程，它需要系列相關(guān)的制度保障體系下才能實(shí)現(xiàn)其最初的均衡配置教育資源目標(biāo)。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下配置農(nóng)村教育資源的策略

(一)科學(xué)推行“撤點(diǎn)并校”政策，減輕農(nóng)村學(xué)生及其家庭負(fù)擔(dān)，保證教學(xué)質(zhì)量

就近和就地城鎮(zhèn)化需要在新聚集的較大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)和新整合的農(nóng)村社區(qū)統(tǒng)合配置教育、交通和醫(yī)療保健的基本公共服務(wù)資源。長期以來，這些地區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品已存在投入不足的情況，教育公平理論認(rèn)為，“全面推進(jìn)教育公平，集中體現(xiàn)為教育機(jī)會、教育過程、教育結(jié)果公平的綜合實(shí)現(xiàn)。”[2]教育資源作為一種無形的社會資源，必須盡量合理公平分配。人人都本能地追求擁有更多的社會資源，但是一定時期的社會資源總量是有限的，這也決定了不平等難以避免。針對傳統(tǒng)農(nóng)村教育資源匱乏現(xiàn)狀，如何重塑教育政策的包容，是目前應(yīng)優(yōu)先處理的問題。

目前農(nóng)村家庭即使是就近遷移到附近城鎮(zhèn)或在原地整合而成新社區(qū)生活，依然會承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，因此如何減輕這些家庭的負(fù)擔(dān)是合理分配有限的財力資源，提升其使用效率應(yīng)優(yōu)先考慮的問題。

首先，要求政府提供的公共服務(wù)不僅能覆蓋而且能強(qiáng)有力地資助這些學(xué)校，實(shí)現(xiàn)公共教育資源向這些新型城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村社區(qū)學(xué)校傾斜。譬如學(xué)校生均財政撥款要高于城市學(xué)校生均財政撥款，同時根據(jù)本地情形設(shè)計構(gòu)建一批“小而精”的學(xué)校，針對小規(guī)模學(xué)校、寄宿制學(xué)校以及集中連片特困地區(qū)學(xué)校提供差別補(bǔ)助，使這些學(xué)校能提供質(zhì)量較高的教師、教學(xué)設(shè)施和教具。

其次，在這些地區(qū)學(xué)校資金使用上，要規(guī)范這些學(xué)校的資金流向，促使學(xué)校把經(jīng)費(fèi)用到孩子身上，提供安全正規(guī)的校車，豐富有營養(yǎng)的午餐，等等。農(nóng)村學(xué)校之間要開展教學(xué)研究，提升每一位教師的教育能力，縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民家庭的孩子在學(xué)校上有更多的選擇，減少復(fù)雜的入學(xué)程序要求。

最后，為了保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新興城鎮(zhèn)能提升教育質(zhì)量，推動這些地區(qū)的教育發(fā)展，各地區(qū)政府應(yīng)齊頭并進(jìn)地協(xié)調(diào)推進(jìn)教育均衡和教育布局調(diào)整，一方面要從新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和農(nóng)民人力資源開發(fā)的需求出發(fā)，出臺措施支持諸如地區(qū)學(xué)校教師強(qiáng)化培訓(xùn)、城鄉(xiāng)一體、共享資源的教育集團(tuán)等。另一方面“撤點(diǎn)并?！笔菍r(nóng)村教育重新配置不得已和有效的政策，但在推行的過程中不能單純強(qiáng)調(diào)宏觀效率，還應(yīng)關(guān)注這一舉措的人文性和科學(xué)性，可撤銷相距不遠(yuǎn)、生源分散且逐漸減少、周邊進(jìn)城讀書便利地區(qū)的學(xué)校，而邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)、交通不便地區(qū)可以不撤，真正有針對性配置農(nóng)村教育資源。

(二)從微觀合理統(tǒng)籌新農(nóng)村的教育資源，解決匱乏與浪費(fèi)并存的問題

現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村地區(qū)教育資源配置更多是從宏觀角度來考慮落實(shí)的，對于當(dāng)前面臨的諸多困境來說，更需要從微觀思考如何解決農(nóng)村地區(qū)教育資源匱乏且存在結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)的問題。

大量撤掉的校舍及其土地閑置，主要原因在于這些學(xué)校一般由村莊提供土地，當(dāng)?shù)卮迕窦Y建成，國家給予的補(bǔ)助額比例較小。很多校舍在建設(shè)時沒有辦理土地使用證明和房產(chǎn)登記手續(xù)，所以校舍歸屬權(quán)十分模糊，容易造成糾紛，因此閑置校舍已成為地方政府老大難問題。政府應(yīng)該結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕娨庖姡瑥慕ㄔO(shè)資金來源、土歸屬、政府收購等方法來明晰產(chǎn)權(quán)，同時，可以將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育行政部門可以利用學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)，將空置校舍改造修建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園，提升農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育水平。也可以將這些校舍改建為商店、社區(qū)醫(yī)院、老人公寓等公共服務(wù)設(shè)施。

在如何利用現(xiàn)有教育資源，避免浪費(fèi)方面，各地政府部門除明晰產(chǎn)權(quán)以及加強(qiáng)過程監(jiān)管外，可以針對農(nóng)村具體環(huán)境、農(nóng)民素質(zhì)等特殊性，考慮引入國外“社區(qū)”這一理念?！吧鐓^(qū)”是社會學(xué)中的一個概念，它從空間上反映人們的社會生活。判斷一個相對獨(dú)立社區(qū)存在的標(biāo)準(zhǔn)主要是社區(qū)成員之間交往范圍、頻率、情感和價值傾向等各方面的一致性。社區(qū)理論創(chuàng)始人滕尼斯指出：“社區(qū)是由一種具有共同習(xí)俗和價值觀的同質(zhì)人口所形成的社會聯(lián)合?！盵3]就近和就地城鎮(zhèn)化形成的聚居地具有先天性優(yōu)勢，內(nèi)部成員之間情感傾向、社會心理和價值觀等一致性程度較高，有助于達(dá)成一致認(rèn)識，可以有效調(diào)動社區(qū)民眾對本社區(qū)發(fā)展的積極性。在社區(qū)成員的積極配合下，以社區(qū)為范圍配置教育資源，可以極大地推動道德倫理等文化因素滲透進(jìn)來，也可以避免宏觀層面的行政規(guī)劃帶來的能動性不足，個體追求經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致社會效益難以實(shí)現(xiàn)等不良后果。

在配置農(nóng)村教育資源的過程中，要用社區(qū)教育成為整合此地區(qū)基礎(chǔ)教育、成人教育與職業(yè)教育的主要杠桿。這里的社區(qū)教育并非傳統(tǒng)意義的非正規(guī)教育和成人教育，它具有自身獨(dú)特性，根據(jù)西方國家經(jīng)驗(yàn)，可以由政府授權(quán)，通過國家資助和民間集資的方式建立農(nóng)村社區(qū)教育中心，整合原有的農(nóng)村社區(qū)教育資源，包容原有成教、職教學(xué)校以及中小學(xué)校，有條件的話，可以建立社區(qū)學(xué)院，然后充分利用現(xiàn)代信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，對社區(qū)成員分類別開展全員、全方位的教育和培訓(xùn)活動，把觸角延伸到農(nóng)村社區(qū)的各個角落，形成密集性網(wǎng)絡(luò)。[4]在該過程中，要強(qiáng)化社區(qū)居民的參與意識，從以行政命令為主轉(zhuǎn)化為以社區(qū)居民自我教育、自我管理為主，既能滿足不同人群尤其是新進(jìn)城務(wù)工人員的學(xué)習(xí)需求，建立學(xué)習(xí)型社區(qū)，以提升新型城鎮(zhèn)居民的素質(zhì)和責(zé)任意識，避免教育資源結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)現(xiàn)象，推動新型城鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展。

(三)優(yōu)化教師流動機(jī)制

目前城鄉(xiāng)教師流動政策實(shí)施數(shù)十年，取得一定成效，同時也出現(xiàn)各種問題，為推動優(yōu)質(zhì)教師在城鄉(xiāng)內(nèi)有序、自愿、合理流動起來，均衡城鄉(xiāng)師資發(fā)展，要對現(xiàn)存流動制度進(jìn)行優(yōu)化，為教師流動構(gòu)建穩(wěn)固的制度保障體系。2014年實(shí)施的“縣管校聘”為教師流動打開了大門，一定程度上打破了教師流動的制度障礙，教師由固定的單位進(jìn)入一個大的系統(tǒng)內(nèi)自由流動，同時，目前政府設(shè)立的“特崗教師”政策已吸引很多優(yōu)秀師范生到農(nóng)村地區(qū)教學(xué)，為優(yōu)化農(nóng)村教育資源增加了活力，推動了農(nóng)村教育的發(fā)展。[5，6]以此為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)進(jìn)一步完善教師管理體制。

我國可以借鑒法國、韓國等國家教師管理政策，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師無區(qū)別對待，在同工同酬的基礎(chǔ)上，優(yōu)先補(bǔ)助邊遠(yuǎn)薄弱地區(qū)學(xué)校的教師。具體而言，教育資金投入和宣傳需要精準(zhǔn)識別學(xué)校和教師流動的需求，從經(jīng)濟(jì)和精神層面滿足流動教師需求，引導(dǎo)教師流動。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一支機(jī)動教師隊伍，除采取以往鼓勵以及強(qiáng)制性措施引導(dǎo)教師流動外，更要在尊重教師本人意愿和學(xué)校校情的基礎(chǔ)上，招募具有流動意愿的優(yōu)秀教師，以及社會符合教師從業(yè)資格的人員和應(yīng)屆畢業(yè)學(xué)生作為流動教師，在制定機(jī)動合理地進(jìn)入和退出機(jī)制的同時，在醫(yī)療補(bǔ)助、薪資工資、配偶子女待遇、專業(yè)成長等保障方面給予政策傾斜，為實(shí)現(xiàn)教師合理有序的流動構(gòu)筑堅實(shí)的制度保障體系。

四、結(jié)語

在新型城鎮(zhèn)化背景下，廣大農(nóng)村地區(qū)教育需求和資源都發(fā)生了很大變化，通過對這些需求和資源的深入探討，希望能夠在就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化改革過程中，為新形成的城鎮(zhèn)聚居點(diǎn)提高教育資源利用的效率，降低教育資源的浪費(fèi)，提升教育質(zhì)量，達(dá)成城鄉(xiāng)之間教育平衡。