通川區(qū)土地整治現(xiàn)狀、問題及對策研究

鄧 偉，胡玉福，王 琴

(1.四川省達州市國土資源局通川分局，四川 達州 635000；2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)資源學(xué)院，成都 溫江 611130)

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化速度不斷加快，人多地少的矛盾日益尖銳。土地整治作為土地制度改革和科學(xué)利用土地的創(chuàng)新舉措之一，對于提高有效耕地面積，緩解人地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，意義重大[1-3]。低山丘陵區(qū)受地形條件和資源分布的限制，土地利用分散、破碎，水土流失嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套和共享，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)較差，土地集約利用程度不高。開展低山丘陵區(qū)土地整治工作對于增加該區(qū)域有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量及土地節(jié)約集約利用程度具有積極作用[4]。通川區(qū)位于四川盆地東北部，是典型的低山丘陵區(qū)。本文首先分析通川區(qū)2011年至2015年期間土地整治現(xiàn)狀，梳理土地整治工作存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出科學(xué)合理的整治對策建議，以推動通川區(qū)土地整治事業(yè)發(fā)展。

1 土地整治現(xiàn)狀

在通川區(qū)人民政府和達州市國土資源局通川分局的支持和指導(dǎo)下，全區(qū)土地整治工作穩(wěn)步推進。2011年至2015年，通川區(qū)實施并通過驗收的蒲家鎮(zhèn)農(nóng)用地整治項目、新村鄉(xiāng)農(nóng)用地整治項目、龍灘鄉(xiāng)土地整治項目等15個項目，綜合整治規(guī)模達8378.90hm2，新增耕地面積849.03hm2，新增耕地系數(shù)10.13%；已實施并通過驗收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目建設(shè)規(guī)模達8977.43hm2；實施災(zāi)毀耕地復(fù)墾項目1個，復(fù)墾受災(zāi)耕地面積達365.04hm2；已驗收土地開發(fā)補充耕地項目整理規(guī)模達10468.54hm2，累積新增耕地面積達852.32hm2，新增耕地系數(shù)達8.14%；完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目1宗，涉及拆遷區(qū)規(guī)模28.13hm2，節(jié)約城鎮(zhèn)建新指標(biāo)17.79hm2，農(nóng)村聚居安置指標(biāo)7.05hm2，新增耕地3.29hm2。通過以上土地整治項目的有效實施，取得了以下成效。

1.1 補充數(shù)量與提升質(zhì)量并舉，促進耕地占補平衡

規(guī)劃實施5年，全區(qū)新增耕地共計852.32hm2。按照土地整治標(biāo)準(zhǔn)要求，通過合理平整土地，新建灌渠、排水溝及新增泵站座，極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，經(jīng)整治后的耕地利用等別平均提高1個，糧食增產(chǎn)80kg/667m2以上，在數(shù)量和質(zhì)量上促進耕地“占補平衡”和基本農(nóng)田占一補一目標(biāo)的實現(xiàn)，進一步緩解土地承載壓力，為完成國家和四川省下達給通川區(qū)糧食增產(chǎn)增收的任務(wù)提供了保障。

1.2 保護資源與保障發(fā)展并重，提高農(nóng)村生活水平

通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，通川區(qū)在15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)65個村建成了8977.43hm2集中連片、設(shè)施完善、土壤肥沃、生態(tài)良好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。同時通過土地開發(fā)整理，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，從而極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高了土地利用率和產(chǎn)出率，進而提高了農(nóng)村人民生活水平。

1.3 有力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

通川區(qū)緊緊圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局及結(jié)構(gòu)調(diào)整開展土地綜合整治，并加強與相關(guān)規(guī)劃的銜接，合理布局土地整治措施，一方面通過田塊規(guī)整、權(quán)屬調(diào)整等措施使田塊趨于集中，大小和形狀適中，適合機械化作業(yè)，降低了勞動成本；另一方面推動了土地流轉(zhuǎn)，不僅促進傳統(tǒng)分散農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代的規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，而且擴大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，從而加快農(nóng)村致富步伐，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.4 改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，提升土地生產(chǎn)力

規(guī)劃實施期間，通過坡改梯工程有效防止區(qū)域內(nèi)水土流失，新建蓄水池和山坪塘，布局形成一定的蓄水容積，把未滲透完的降水貯蓄起來以備以后使用，既可控制項目區(qū)的水土流失問題，又可保障項目區(qū)內(nèi)灌溉用水。通過土地平整和溝路渠建設(shè)工程，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。通過農(nóng)村建設(shè)用地整治，對村莊進行集中規(guī)劃建設(shè)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化生活小區(qū)，告別臟亂差的環(huán)境，提高農(nóng)民的生活環(huán)境質(zhì)量。通過田、水、路、林、村的綜合開發(fā)建設(shè)，提高土壤肥力水平，改善農(nóng)作物生長環(huán)境，促進生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和土地生產(chǎn)力的提高，同時，使農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力進一步提升，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定良好的生態(tài)環(huán)境。

2 土地整治存在的問題

2.1 土地整治相關(guān)規(guī)劃與工作滯后

土地整治規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案的實施性規(guī)劃，是落實土地整治規(guī)劃要求和指導(dǎo)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村等土地整治項目實施的銜接性規(guī)劃，是統(tǒng)籌區(qū)域土地整治的綱領(lǐng)性文件及行動計劃[5]。通川區(qū)土地利用總體規(guī)劃于2010年6月通過審查，得以實施，而土地整治規(guī)劃卻是2011年開始編制。在整治規(guī)劃編制過程中，規(guī)劃政策不斷調(diào)整，規(guī)劃目標(biāo)和土地利用方向不斷變動，使其與已實施的土地利用規(guī)劃之間銜接困難，部分現(xiàn)實問題無法得到有效解決，導(dǎo)致農(nóng)村土地整治工作無規(guī)可依。這不僅導(dǎo)致大量的人力、物力和財力浪費，還嚴(yán)重阻礙全區(qū)土地整治工作的深入推進。

2.2 土地綜合整治形式單一

土地整治的形式具有多樣性，主要包括農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)、土地復(fù)墾、土地復(fù)墾、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、市地整理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等。目前，通川區(qū)土地綜合整治工作仍以農(nóng)用地整理為主，適當(dāng)進行了一些土地復(fù)墾和掛鉤活動，形式過于單一，且土地復(fù)墾工作開展尚不夠深入，建設(shè)用地整治工作也暫未全面展開。

2.3 土地權(quán)屬糾紛頻發(fā)，產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度大

當(dāng)前，土地整治已上升為國家、省級重大戰(zhàn)略，在依法治國的時代背景下，在加快土地整治立法過程中，有效解決土地整治中產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛，才能確保土地整治對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐作用。在通川區(qū)土地整治工作開展過程中，由于我國土地權(quán)屬的復(fù)雜性，全國性的統(tǒng)一土地整治法律缺位，土地整治過程中權(quán)利主體缺位，以及村組集體和農(nóng)戶在現(xiàn)有的土地整治實踐和法規(guī)規(guī)范中參與立項、監(jiān)督等事項的途徑較為缺乏，導(dǎo)致權(quán)屬糾紛多發(fā)，產(chǎn)權(quán)調(diào)整難度較大。

2.4 公眾參與度不高，支持度不高

農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)人，只有賦予農(nóng)戶充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，開展切合當(dāng)?shù)貙嶋H需求的土地整治項目，才能在土地整治工作開展過程中得到農(nóng)戶充分的支持。然而，目前全區(qū)土地整治工作的公眾參與機制尚未真正建立，使得不少群眾甚至少數(shù)干部因認(rèn)識不夠，思想不夠解放，對項目實施存在不少疑慮，對土地整理熱情不高，對項目建設(shè)的支持不夠，因而基層協(xié)調(diào)工作存在一定難度。少數(shù)群眾站在一己利益的角度提出苛刻要求，阻撓工程施工，其負(fù)面影響不容忽視。

2.5 土地整治重數(shù)量，輕質(zhì)量及生態(tài)保護

通川區(qū)通過土地整治，有效耕地面積增加，土地平整程度提高，灌排條件得到改善，但部分項目區(qū)域由于缺乏有效的地力保持和改善措施，耕地質(zhì)量卻未得到應(yīng)有的改善。在全區(qū)項目規(guī)劃設(shè)計或?qū)嵤┑倪^程中，忽略了對原有耕地熟土層的保護，使其地力降低，如土地平整過程中，挖土處表土大量移走、底土暴露，從而導(dǎo)致了耕地地力的下降。同時全區(qū)水土流失較為嚴(yán)重，雖經(jīng)多年水土流失治理，但仍有近37%的土地面積遭到水土流失的危害，且洪澇、山體滑坡、泥石流、崩塌、干旱等自然災(zāi)害易發(fā)、頻發(fā)，境內(nèi)州河及明月江、雙龍河和其他支流流域受工業(yè)污染、城鎮(zhèn)污染、農(nóng)村面源污染及混合型污染情況較為嚴(yán)重，土地承載力狀況不容樂觀。

2.6 土地整治建后管護機制缺位

土地整治效益的發(fā)揮有賴于基礎(chǔ)工程設(shè)施的使用，但相關(guān)設(shè)施在利用階段不可避免地會發(fā)生損耗和破壞，為了實現(xiàn)工程的長效利用，客觀上要求建立科學(xué)有效的建后管護機制對其進行管理[6]。通川區(qū)開展土地整治工作的五年來，非常重視項目前期評價和建設(shè)管理，但驗收后項目交接、運營管理和后期評價的辦法或制度很少。由于缺少相關(guān)制度規(guī)定，未明確所有人和使用管理負(fù)責(zé)人，加之后期管護資金有限，使得工程受到損壞時，得不到及時修復(fù)；部分基本農(nóng)田建設(shè)后出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。這不僅浪費項目建設(shè)資金、閑置工程設(shè)施，也制約了區(qū)域生產(chǎn)潛力發(fā)揮和可持續(xù)發(fā)展。

3 土地整治的對策建議

3.1 結(jié)合客觀實際，統(tǒng)籌開展土地整治規(guī)劃

土地整治規(guī)劃是對未來土地整治工作進行“超前”的布局和安排。一是規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)提高認(rèn)識，調(diào)整思路，統(tǒng)籌安排土地整治活動；二是規(guī)劃編制課題組應(yīng)在充分借鑒國內(nèi)外規(guī)劃經(jīng)驗和技術(shù)方法成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合全區(qū)各行政村土地整治工作實際，積極開展新形勢下土地整治專題研究，不斷完善規(guī)劃制度建設(shè)；三是按照“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的總體部署，充分運用信息技術(shù)與二調(diào)成果，與同級土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫建設(shè)相銜接，同步建設(shè)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)規(guī)劃成果疊加上圖、動態(tài)更新，積極推進土地整治規(guī)劃信息化建設(shè)。

3.2 完善創(chuàng)新土地整治形式，突出土地整治差異化

土地整治目標(biāo)從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體，土地整治也應(yīng)體現(xiàn)出不同區(qū)域、不同目標(biāo)、不同整治形式的變化。在新形勢下，為實現(xiàn)耕地質(zhì)量提升、占補平衡、推進新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等目標(biāo)，必須結(jié)合通川區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，順應(yīng)人民群眾改善生產(chǎn)生活條件的期待與能力，考慮資金平衡和地區(qū)用地需求，統(tǒng)籌安排、因地制宜。圍繞農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活中最迫切需要解決的問題，有針對性的提出不同的整治形式，分類推進，堅持突出重點、差別化整治、循序漸進、量力而行。

3.3 完善農(nóng)村土地權(quán)屬治理結(jié)構(gòu)，有效解決權(quán)屬糾紛

在全區(qū)土地整治過程中，應(yīng)著力于探索建立新型土地整治工作方式和土地權(quán)屬治理結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留問題，理順各主體權(quán)屬關(guān)系，擴展農(nóng)村土地發(fā)展?jié)摿ΓP活存量土地，進而推動土地整治工作的順利進行，以充分發(fā)揮有限土地資源的優(yōu)化利用。首先在土地整治項目前期應(yīng)做好土地調(diào)查工作，掌握清晰的土地自然現(xiàn)狀和權(quán)屬情況，為制定科學(xué)合理的土地整治規(guī)劃、土地權(quán)屬調(diào)整方案，解決項目完成后土地權(quán)屬爭議提供依據(jù)。其次應(yīng)健全完善土地權(quán)屬調(diào)整機制，即充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，尊重村民個體意愿，切實維護原有土地承包關(guān)系穩(wěn)定。最后還可導(dǎo)入法定爭議解決機制，即在權(quán)屬爭議發(fā)生后，通過相關(guān)自然資源管理部門和基層行政機關(guān)、村民自治組織的引導(dǎo)，將矛盾導(dǎo)入法定爭議解決渠道，使矛盾得以有效化解。

3.4 加強宣傳引導(dǎo)，提高公眾參與度

健全的公眾參與機制，是堅持農(nóng)民主體地位、充分尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民土地合法權(quán)益，確保土地整治工作符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民需求的根本制度保障[7]。一是加大宣傳力度，通過媒體和網(wǎng)站等宣傳媒介，對土地整治規(guī)劃進展、目標(biāo)和主要內(nèi)容進行宣傳，并廣泛征詢社會公眾意見，接受社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督。二是建立科學(xué)有效的經(jīng)濟激勵機制。一方面加大對基本農(nóng)田保護和補充耕地重點地區(qū)的支持，完善基本農(nóng)田整治工程后續(xù)管護制度。另一方面探索建立耕地保護經(jīng)濟補償機制，對履行耕地保護、基本農(nóng)田建設(shè)義務(wù)較多的地方實行獎勵，對農(nóng)民實行直接補貼，充分調(diào)動地方和農(nóng)民耕地保護和建設(shè)的積極性。

3.5 明確三位一體的土地整治目標(biāo)，強化生態(tài)保護與修復(fù)

為實現(xiàn)保障發(fā)展和保護資源雙贏的“雙?！睉?zhàn)略方針，全區(qū)必須從保質(zhì)保量提供可利用的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”整治目標(biāo)。以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，大力推進農(nóng)用地整理和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)；以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，大力推進城鄉(xiāng)散亂、閑置、低效建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鄉(xiāng)化發(fā)展；以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為要求大力推進貧困地區(qū)土地綜合整治，加大政策、項目、資金支持，助力脫貧攻堅；以保護生態(tài)環(huán)境為前提，大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復(fù)，促進土地資源永續(xù)利用。

3.6 加強工程建后管護，建立長效管理運行機制

農(nóng)用地整治是一個多元、復(fù)合的耦合系統(tǒng)，其項目全生命周期包括前期準(zhǔn)備、工程建設(shè)和建后管護三個階段。前期準(zhǔn)備和工程建設(shè)是整治目標(biāo)實現(xiàn)的載體，規(guī)劃設(shè)計疏漏、工程質(zhì)量缺陷、產(chǎn)權(quán)矛盾等問題會在管護利用階段顯現(xiàn)[8]。在實踐中應(yīng)建立資金、技術(shù)和人員等多要素保障下的長效管理運行機制，最終實現(xiàn)整治效益最大化。第一，項目工程建成后要通過多種形式進行廣泛的宣傳教育，發(fā)動群眾參與工程設(shè)施的維護管理，增強群眾的管護意識，營造愛護工程設(shè)施的社會氛圍。第二，要高度重視工程設(shè)施的建后維護管理工作，責(zé)成下級政府主動承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，督促使用、受益人對工程設(shè)施進行管護，各級責(zé)任部門要把項目工程的建后管護視為己任，定期對維護管理情況進行檢查，確保工程設(shè)施的正常運行。第三，盡快制定農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的工程運行管理辦法，落實工程設(shè)施的維護管理經(jīng)費，確定工程設(shè)施監(jiān)管單位和受益人的責(zé)任，對破壞項目工程設(shè)施的行為，要嚴(yán)厲查處；對工程設(shè)施維護管理不力，發(fā)生非自然災(zāi)害重大事故的，要追究責(zé)任。