遼寧省基層水利水行政執(zhí)法機(jī)制探討

馬 宇，江 震，史建國

（遼寧省水利廳水政監(jiān)察服務(wù)中心，遼寧 沈陽 110003）

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在此基礎(chǔ)上水利部出臺(tái)了《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)依法治水管水的實(shí)施意見》，要求完善水行政執(zhí)法體制，全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法，加快整合執(zhí)法職能和執(zhí)法力量，明確工作職責(zé)，健全工作機(jī)制，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，加大水行政執(zhí)法力度，全面落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制。各地按照以上精神陸續(xù)開啟水行政執(zhí)法改革，本文對(duì)遼寧省基層水利執(zhí)法機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析探討。

1 遼寧省基層水行政執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀

1.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同

在遼寧省的103個(gè)涉農(nóng)涉水市縣區(qū)中，設(shè)置了水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有82個(gè)，占總數(shù)的80%。其中，單獨(dú)設(shè)置的有45個(gè)，占總數(shù)的44%，合署辦公的有37個(gè)，占總數(shù)的36%。未設(shè)置水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有21個(gè)，占總數(shù)的20%。

全省的14個(gè)建制市中，有13個(gè)市設(shè)置了水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其中，單獨(dú)設(shè)置的有8個(gè)，合署辦公的有5個(gè)。未設(shè)置水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的有1個(gè)市。

全省的44個(gè)縣(市)，除長?？h外，其他各縣/市均設(shè)置了水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)。其中，單獨(dú)設(shè)置的有24個(gè)，合署辦公的有19個(gè)。明確由水政監(jiān)察綜合負(fù)責(zé)水行政處罰的不足60%。

1.2 執(zhí)法模式有差異

遼寧水政執(zhí)法將構(gòu)建水行政綜合執(zhí)法機(jī)制作為深化行政管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)原有行政管理職能進(jìn)行合理調(diào)整，對(duì)行政權(quán)力重新進(jìn)行合理劃分。水行政綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)的核心是權(quán)責(zé)明確，關(guān)鍵是相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)和有效監(jiān)督。根據(jù)行政執(zhí)法職權(quán)的集中程度，當(dāng)前基層執(zhí)法機(jī)制可劃分為部門（內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或部門）處罰、有限集中、一個(gè)窗口對(duì)外三種模式，各模式間既相對(duì)獨(dú)立又有遞進(jìn)關(guān)系[1]。

1.2.1 部門單獨(dú)執(zhí)法

部門單獨(dú)執(zhí)法是指各部門下屬機(jī)構(gòu)為行使自己部門范圍內(nèi)的日常監(jiān)管及行政處罰職能，按照自己部門日常管理情況直接實(shí)施的執(zhí)法模式。該模式基本沒有統(tǒng)一行政執(zhí)法權(quán)，各部門間行使執(zhí)法職權(quán)較為獨(dú)立，對(duì)其他部門基本沒有響應(yīng)要求，沒有實(shí)現(xiàn)行政綜合執(zhí)法的有效對(duì)接。但從機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)角度講，這種模式屬行業(yè)內(nèi)多頭執(zhí)法，存在交叉執(zhí)法、推諉扯皮等現(xiàn)象。有的單獨(dú)執(zhí)法部門還承擔(dān)其他業(yè)務(wù)，甚至以其他業(yè)務(wù)為主，如有的執(zhí)法部門與河道管理部門合署辦公，河道管理人員職責(zé)是管理河道，執(zhí)法人員負(fù)責(zé)水行政執(zhí)法等。

1.2.2 有限集中模式

所謂有限集中型，是指綜合執(zhí)法各部門的日常監(jiān)管及行政處罰職權(quán)相對(duì)分離，通過整合部分部門執(zhí)法權(quán)限，相對(duì)集中行使部分執(zhí)法職權(quán)的綜合執(zhí)法模式。該模式集中統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)有一定的緊密性，部分執(zhí)法職權(quán)集中統(tǒng)一行使，各部門執(zhí)法聯(lián)動(dòng)進(jìn)一步強(qiáng)化，從一定程度上解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題，但該體制模式具有明顯的過渡性，存在機(jī)構(gòu)重疊、授權(quán)沖突等問題，尚需通過法律法規(guī)等手段進(jìn)一步理順。如盤錦地區(qū)部分市縣水保部門單獨(dú)執(zhí)行水保法處罰條款，水政部門行使其他水利法規(guī)處罰職能，沈陽市水資源執(zhí)法也存在以上情形，其他執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中歸屬水政監(jiān)察部門等等。

1.2.3 相對(duì)集中模式

所謂相對(duì)集中型，是指設(shè)立專門執(zhí)法部門，集中行使對(duì)外的行政執(zhí)法權(quán)，履行內(nèi)部機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員監(jiān)察職能的綜合執(zhí)法模式。該模式集中統(tǒng)一行政執(zhí)法權(quán)程度高，綜合執(zhí)法主體較明晰，權(quán)責(zé)界定清晰，能從根本上解決多頭執(zhí)法，交叉執(zhí)法等問題，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部各部門互相銜接配合，一個(gè)窗口對(duì)外，行政處罰決策、執(zhí)行集中。這種模式建立難度不大，效果較好[3]。

另外，本溪市將原屬農(nóng)業(yè)部門的漁業(yè)管理職能劃轉(zhuǎn)到水利部門，整合漁政、水政兩支執(zhí)法隊(duì)伍，組建成立水政（漁業(yè)）執(zhí)法隊(duì)，集中行使水利、漁業(yè)的全部行政執(zhí)法職權(quán)。

1.3 執(zhí)法聯(lián)動(dòng)平臺(tái)初見成效

全省均配備了江河公安，建立了水利、公安等部門執(zhí)法工作聯(lián)席會(huì)議制度，充分協(xié)調(diào)執(zhí)法，解決水行政執(zhí)法過程中的重大問題，部署聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)。發(fā)揮公安部門“尖刀”作用和威懾力，為聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)提供保障，加強(qiáng)涉水刑事案件的查處和懲辦。

1.4 處罰標(biāo)準(zhǔn)不一

法律規(guī)定的處罰額度范圍較大，同時(shí)不同的法律對(duì)同一違法行為的處罰額度、措施不盡相同，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，在日常執(zhí)法中不好把握。特別對(duì)于跨區(qū)域的水事違法案件，處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致，如《中華人民共和國水法》規(guī)定擅自取水的，處二萬元以上十萬元以下罰款?！哆|寧省地下水資源保護(hù)條例》規(guī)定處五萬元以上十萬元以下罰款。

2 綜合執(zhí)法機(jī)制的思考

為穩(wěn)步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，有效整合監(jiān)管執(zhí)法力量，解決涉水執(zhí)法部門權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問題，各地都對(duì)水行政執(zhí)法機(jī)制建設(shè)進(jìn)行了有力實(shí)踐。

2.1 加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

好的制度也需要人來執(zhí)行。水行政綜合執(zhí)法是實(shí)現(xiàn)依法治水的重要環(huán)節(jié)，建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍就顯得尤為重要[2]。加強(qiáng)執(zhí)法資格管理。上崗前進(jìn)行考核，考核不合格，不能勝任執(zhí)法崗位的人員及時(shí)進(jìn)行換崗調(diào)整；增加學(xué)習(xí)培訓(xùn)。加強(qiáng)在崗人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，案卷評(píng)比，學(xué)習(xí)借鑒典型經(jīng)驗(yàn)，提高執(zhí)法能力和專業(yè)素質(zhì)；強(qiáng)化隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，開展主題教育活動(dòng)，嚴(yán)肅紀(jì)律作風(fēng)，規(guī)范執(zhí)法行為，樹立水行政綜合執(zhí)法部門的良好社會(huì)形象。

2.2 完善制度措施，提升綜合執(zhí)法效能

完善內(nèi)部管理制度，健全外部協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)用制度管人、管事，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法行為，提升綜合執(zhí)法效能。

2.2.1 制定裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政執(zhí)法

水行政處罰自由裁量權(quán)，是指水行政處罰實(shí)施主體在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為決定是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的權(quán)限。省水利廳出臺(tái)《水行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》、《水行政裁量權(quán)實(shí)施辦法》，作為執(zhí)法依據(jù)寫入《遼寧省東水濟(jì)遼工程管理?xiàng)l例》，各市縣可參照?qǐng)?zhí)行。水行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，能較好地規(guī)范行政執(zhí)法行為，使行政相對(duì)人能夠自覺接受處罰，從根本上消除因條件模糊、人為因素，減少行政自由裁量的隨意性和不公開、不公正性。

2.2.2 制定和完善執(zhí)法責(zé)任制、工作清單制，明確內(nèi)部工作職責(zé)

如在遼寧省水利廳出臺(tái)的東水濟(jì)遼聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制中，明確了工作目標(biāo)、職責(zé)、機(jī)制、聯(lián)系人名單。名單分區(qū)域落劃分，并公布聯(lián)系方式。

2.2.3 健全聯(lián)動(dòng)執(zhí)法和司法協(xié)作機(jī)制

進(jìn)一步加強(qiáng)水行政綜合執(zhí)法部門與其他行政部門以及屬地政府間的協(xié)調(diào)配合。在行政區(qū)域邊界地區(qū)，尤其是水事矛盾敏感地區(qū)之間，建立完善省際邊界水事協(xié)商工作機(jī)制，及時(shí)通報(bào)對(duì)岸、上下游邊界水事情況，互通信息，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題主動(dòng)進(jìn)行溝通，共同研究解決方案。共同維護(hù)邊界地區(qū)的水事秩序。此外，以河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理、取水許可管理、防洪防汛安全、省際水事糾紛預(yù)防為切入點(diǎn)，建立流域與地方聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高效協(xié)同的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對(duì)河道管理中存在的突出問題和重大水事違法案件，通過已建立的河長制平臺(tái)，開展聯(lián)合執(zhí)法、專項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)，切實(shí)提高執(zhí)法效能。

2.2.4 其他

包括強(qiáng)化督查考核，確保各項(xiàng)制度落到實(shí)處，獎(jiǎng)懲措施到位，不走過場。實(shí)行競爭上崗、過錯(cuò)待崗等制度，規(guī)范執(zhí)法行為，保證執(zhí)法人員能進(jìn)能出等。

2.3 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營造良好執(zhí)法氛圍

水法規(guī)宣傳教育是實(shí)施依法治河、依法管理的基礎(chǔ)性、長期性工作。流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級(jí)水行政主管部門應(yīng)針對(duì)水事違法案件多發(fā)地區(qū)、水事矛盾敏感地區(qū)、開展形式多樣的水法規(guī)宣傳教育話動(dòng)，增強(qiáng)廣大干部群眾的水法制觀念和遵守水法規(guī)的自覺性，努力營造依法辦事，團(tuán)結(jié)治水的法制環(huán)境。一方面，要加強(qiáng)水法律法規(guī)的宣傳，堅(jiān)持以案釋法。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)造良好的內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境，爭取領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對(duì)水行政綜合執(zhí)法工作的支持。

2.4 創(chuàng)建柔性執(zhí)法等新型執(zhí)法模式

處罰本身不是目的。根據(jù)已有的規(guī)章制度，對(duì)違法者采取相應(yīng)的懲罰舉措，最終目的是為了提高全社會(huì)制度化、規(guī)范化運(yùn)行的能力。從這個(gè)角度而言，“留紙條違停免罰”不是對(duì)失范行為的漠視和縱容，而是社會(huì)治理觀念更新的體現(xiàn)。也有人擔(dān)心，人性化執(zhí)法會(huì)不會(huì)走入“任性執(zhí)法”的歧途。其實(shí)不然。人性化執(zhí)法并不意味著任意裁量，更不意味著我行我素，而是將人性化執(zhí)法置于公共規(guī)則的框架內(nèi)，提前在違法初期及早發(fā)現(xiàn)，通過說服教育、感化等方式及時(shí)制止違法行為進(jìn)一步蔓延。即人性化執(zhí)法，依然需要尊重規(guī)則，而非無原則地自由裁量。正如網(wǎng)友所言，柔性執(zhí)法有一種“潤物細(xì)無聲”的作用，讓當(dāng)事人感受公共規(guī)則溫度的同時(shí)，提升其對(duì)公共規(guī)則的文化認(rèn)同和價(jià)值追求。與那種生硬、冰冷的“一罰了之”相比，這樣人性化執(zhí)法更有意義[4]。

2.5 加快立法及與司法銜接

水行政執(zhí)法實(shí)踐中還存在一些無法可依，有法難依的情況，如群眾反映強(qiáng)烈的“地籠”未被明確列為禁用漁具，查處依據(jù)不足；沿河垂釣、洗滌等行為目前尚處于法律真空地帶。因此，要利用地方立法的有利時(shí)機(jī)，充分反饋執(zhí)法過程中碰到的法律困境。另外，在打擊違法中，單純依靠行政處罰難以遏制犯罪，如原采砂違法案件在入刑以后才得到一定遏制。其他破壞水利工程、盜采地下水等與司法銜接還有待研究[5]。

2.6 加大改革力度，推進(jìn)執(zhí)法職權(quán)整合

推進(jìn)一個(gè)窗口對(duì)外，相對(duì)集中的執(zhí)法模式。隨著綜合執(zhí)法體制改革的不斷深入，仍需加大力度，進(jìn)一步推進(jìn)涉水各行政主管部門執(zhí)法職權(quán)、人員、裝備的整合劃轉(zhuǎn)，徹底解決職責(zé)不清、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，實(shí)現(xiàn)水行政執(zhí)法一體化，切實(shí)提高水行政綜合執(zhí)法效能。

3 結(jié)語

依法治國是國家建設(shè)發(fā)展的迫切需要，推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革也是國家體制機(jī)制改革的方向，探索符合新時(shí)期依法治水的新形勢是時(shí)代賦予的要求。我們要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)和推進(jìn)水行政綜合執(zhí)法改革的必要性和重要性，在現(xiàn)有機(jī)制體制基礎(chǔ)上，不斷充實(shí)豐富水行政綜合執(zhí)法內(nèi)容，建立完善運(yùn)行機(jī)制，工作機(jī)制，為推動(dòng)水行政綜合執(zhí)法而努力工作。