探討貴州省河長制工作的四個(gè)“點(diǎn)”*

(1.貴州大學(xué)法學(xué)院，貴州 貴陽 550025；2.貴州省水利廳河長制工作處，貴州 貴陽 550002)

貴州地處“兩江”(長江、珠江)上游，流域面積達(dá)50km2，河流有1059條。其江河湖泊水質(zhì)的好壞以及治理保護(hù)情況，關(guān)系到整個(gè)水域的良性發(fā)展，直接影響到“兩江”流域的生態(tài)安全，制約著全國生態(tài)安全整體格局，事關(guān)國家生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。大力推進(jìn)河長制，形成完善、有效的河湖保護(hù)體系，對貴州省守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 河長制工作的立足點(diǎn)

1.1 河長制工作理念的要求

以往我國的環(huán)境保護(hù)工作，大多是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，污染后再被動治理，花費(fèi)高、成效差。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”，確定了“保護(hù)優(yōu)先”的基本原則，規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線制度，以確保生態(tài)功能顯著提升，國家生態(tài)安全得到全面保障。環(huán)境保護(hù)工作的理念正式由污染后治理轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持生態(tài)優(yōu)先。在水資源保護(hù)領(lǐng)域，國務(wù)院于2012年發(fā)布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，強(qiáng)調(diào)在水資源管理保護(hù)領(lǐng)域嚴(yán)守“水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污”的“三條紅線”，經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展必須與水資源、水環(huán)境承載能力相適應(yīng)；2015年國務(wù)院發(fā)布《水污染防治行動計(jì)劃》，強(qiáng)調(diào)貫徹“安全、清潔、健康”的方針，強(qiáng)化源頭控制；黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)保護(hù)優(yōu)先、源頭控制的理念，指出中國特色社會主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，不平衡、不充分的發(fā)展尚不能充分滿足人民日益增長的美好生活的需要。享受清潔的空氣、潔凈的水、良好的生態(tài)應(yīng)是人民美好生活的“基本”而不是“奢望”。只有創(chuàng)造出更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，才能滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。這就要求除了堅(jiān)守基礎(chǔ)的生態(tài)紅線，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，環(huán)境質(zhì)量無劣質(zhì)，資源消耗不突破“天花板”以外，更要堅(jiān)持將環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任紅線。我國河長制2007年在江蘇無錫首創(chuàng)，其實(shí)施因由是地方政府在水污染危機(jī)出現(xiàn)后面對嚴(yán)峻壓力所做的非常之舉。污染河流容易，但治理被污染的河流則需付出巨大成本?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出，河長制工作應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，將未污染河流的維護(hù)、優(yōu)化、改良都作為河長的職責(zé)范圍[1]，而不是等到河湖被污染后才來治理。

1.2 貴州河長制工作理念的實(shí)踐與創(chuàng)新

貴州省河長制試點(diǎn)工作起步較早。近年來，尤其是“十二五”以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，貴州省江河湖泊的污染破壞加劇，水的問題已經(jīng)成為制約貴州省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要問題之一。雖然各級部門進(jìn)行了積極的整治，但河水中特征污染物超標(biāo)現(xiàn)象仍有發(fā)生。為有效保障兩江上游水環(huán)境安全，走出“污染—治理—再污染—再治理”的怪圈，貴州省進(jìn)行了多年探索。2009年貴州省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在三岔河流域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)河長制的通知》，明確在黔中水利樞紐工程的源頭三岔河試行河長制，涉及畢節(jié)、六盤水、安順等9個(gè)市縣。畢節(jié)、六盤水、安順的市縣政府一把手擔(dān)任三岔河流域主要河流的河長，至此貴州邁出了“河長制”的第一步，通過實(shí)施整治措施，累計(jì)投資30多億元，三岔河水環(huán)境得到明顯改善。2012年4月，貴州省政府相繼批準(zhǔn)在烏江、清水江實(shí)施環(huán)境保護(hù)河長制。2013年4月，為保護(hù)赤水河，省政府決定在赤水河流域(貴州段)實(shí)施環(huán)境保護(hù)河長制，對評優(yōu)晉升實(shí)行河長制落實(shí)情況一票否決，輔予新項(xiàng)目的區(qū)域限批，徹底治理遭受嚴(yán)重破壞的赤水河生態(tài)環(huán)境。2014年起，貴州省政府下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于在烏江等重點(diǎn)流域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)河長制的通知》，決定在烏江等八大水系實(shí)施環(huán)保河長制。貴州省河長制工作起步階段的工作理念以污染治理為主。

2016年《意見》頒布以后，2017年1月1日生效的《貴州省水資源保護(hù)條例》又率先在國內(nèi)將河長制通過立法的形式予以落實(shí)，規(guī)定全省江河(湖泊、水庫)水資源管理和保護(hù)全面推行各級人民政府行政首長負(fù)責(zé)的河長制。結(jié)合貴州屬內(nèi)陸山區(qū)省份、小河流居多的實(shí)際，2017年3月出臺《貴州省全面推行河長制總體工作方案》，在國家層面推行建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系的基礎(chǔ)上，要求在全省范圍內(nèi)推行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制。鄉(xiāng)級以上河流均設(shè)立“雙總河長”，由各級黨委同各級人民政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。截至2017年底，貴州全省3337條河流共設(shè)五級河長24450名，實(shí)現(xiàn)全省所有河流、湖泊、水庫全覆蓋。凡是有水長流的小河流，無論是否已經(jīng)受到污染，均能找到負(fù)責(zé)的河長。貴州省河長制的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了對區(qū)域內(nèi)河流的無縫對接，工作理念從污染后治理轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持生態(tài)優(yōu)先，將目前未被污染河流的維護(hù)、優(yōu)化及改良都作為各級河長的職責(zé)范圍。

2 河長制工作的核心點(diǎn)

2.1 對河流保護(hù)責(zé)任體系的要求

我國實(shí)施河長制的一個(gè)根本原因是由于水資源管理和保護(hù)機(jī)制的弊端——管理職能分散、區(qū)域分割、部門分割，導(dǎo)致水資源管理和保護(hù)政出多門、效率低下、難以協(xié)調(diào)。以行政區(qū)劃為核心的屬地管理及多部門管理的水資源管理和保護(hù)形式，各個(gè)涉水部門基于自身承擔(dān)的任務(wù)，職責(zé)界限模糊，使水污染治理存在九龍治水、水不得治的難題，而河長制則集中統(tǒng)一了水環(huán)境行政管理的權(quán)力，克服了這些弊端。[2]

2014修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定地方各級人民政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中首次提出，各級黨委和政府對本行政區(qū)域的生態(tài)文明建設(shè)負(fù)總責(zé)。之后中共中央通過的一系列文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭悬h政同責(zé)。河流保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，各級人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)=各級黨委人民政府對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)=各級河長對轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。地方黨政一把手擔(dān)任河長，有利于調(diào)動行政資源，對不認(rèn)真履責(zé)的人加強(qiáng)監(jiān)督，有利于在最短時(shí)間內(nèi)解決環(huán)境問題[3]，有效降低分散管理布局可能產(chǎn)生的管理成本和難度，增強(qiáng)管理效率[4]。《意見》指出，要建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人為核心的責(zé)任體系，明確各級河長職責(zé)。河長制抓住了“河長”這一河湖管理保護(hù)的關(guān)鍵，通過河長這一流域內(nèi)的一把手的行政權(quán)威，借助信息共享平臺和流域內(nèi)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，在最短時(shí)間內(nèi)最大限度地進(jìn)行人、財(cái)、物等資源整合，有效保護(hù)河流。

實(shí)行河長制并不意味河湖管理只有“河長抓”。黨的十八屆三中全會提出要大力推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。國家治理現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性和治理過程的民主性，治理主體根據(jù)明確而具體的治理原則、制度有序參與到國家治理中。[5]具體到河長制工作中，河長制絕不只是“河長抓”，不是強(qiáng)調(diào)只由河長負(fù)責(zé)河流治理和保護(hù)，也不僅是由水利或環(huán)保一兩家部門來配合河長負(fù)責(zé)河流的治理和保護(hù)，而是需要工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、公安、司法等多個(gè)部門既各司其職又全面協(xié)調(diào)、合力推進(jìn)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。河長作為河流保護(hù)與管理的第一責(zé)任人，督促下一級河長和相關(guān)部門完成河流生態(tài)保護(hù)任務(wù)，協(xié)調(diào)解決河流保護(hù)與管理中的問題。河長制通過明確各級河長及相關(guān)部門的職責(zé)，引導(dǎo)和整合各方力量，協(xié)調(diào)推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作，形成黨政牽頭、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全民參與的水治理體系，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的治理格局[6]，即河長制是抓水治理責(zé)任體系的關(guān)鍵，通過 “抓河長”，在河長主導(dǎo)下建立各部門協(xié)同、全民參與的水治理體系。

2.2 貴州河流責(zé)任體系的實(shí)踐與創(chuàng)新

2017年出臺的《貴州省全面推行河長制總體工作方案》《貴州省河長職責(zé)及聯(lián)席會議成員單位職責(zé)》《貴州省河長巡河制度》等文件，詳細(xì)規(guī)定了貴州省各級總河長、副總河長、河長的職責(zé)。同時(shí)，對各省級責(zé)任單位的職責(zé)作了明確界定，厘清了職責(zé)、統(tǒng)一了權(quán)責(zé)。通過河長履行職責(zé)，做到保持河流水資源、水域岸線與周邊環(huán)境不惡化，排除一切能直接破壞或危害河流，使河流水質(zhì)量明顯下降的各種危險(xiǎn)，處理任何可能造成河流水資源污染以及破壞水域岸線環(huán)境的因素[7]。

在河長制工作推行的過程中，貴州各地積極探索了有益的做法，例如盤州市將河長工作納入盤州市檢察院督查工作范疇，設(shè)立河道警長；貴陽市白云公安分局推行河湖警長，助推轄區(qū)內(nèi)河湖生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

與此同時(shí)，積極吸納民間力量參與河湖管理保護(hù)。早在 2009年，貴陽市就成立了第一家民間環(huán)保組織——貴陽公眾環(huán)境教育中心，由各人大代表、政協(xié)委員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位以及新聞媒體等單位的志愿者組成，通過簽訂“責(zé)任書”、實(shí)行“民間河長”，協(xié)助“政府河長”督查，此 “雙河長制”為貴陽市的98條河流的水環(huán)境保護(hù)上了雙重保險(xiǎn)。2017年，在全面推行建立河長制的過程中，貴州省在省內(nèi)八大水系的干流及其主要的一二級支流、縣級以上168個(gè)集中飲用水源地、重點(diǎn)湖庫聘請了河湖民間義務(wù)監(jiān)督員，全省已招募監(jiān)督員11220名，保潔員13738名，出臺了《貴州省省級河湖志愿者監(jiān)督員管理辦法》，規(guī)定了對河湖志愿者的職責(zé)紀(jì)律以及考核獎(jiǎng)懲辦法。

以往各部門之間由于職責(zé)界限模糊、交叉，造成水污染防治職責(zé)不明，例如：地下水由國土資源部門負(fù)責(zé)，地表水資源是由水利部門負(fù)責(zé)，水污染防治則是環(huán)保部門的職責(zé)。由于水的流動性、滲透性，地表水和地下水是難以分開的[8]。2018年機(jī)構(gòu)改革，改變以往的弊端，將原來由國土部門負(fù)責(zé)的地下水污染防治監(jiān)督劃入生態(tài)環(huán)境部，打通了“地上和地下”；將水利部門的組織編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理、流域水環(huán)境保護(hù)以及南水北調(diào)工程區(qū)環(huán)保職責(zé)劃入生態(tài)環(huán)境部，打通了“岸上和水里”；將農(nóng)業(yè)部監(jiān)管的農(nóng)業(yè)面源污染劃入生態(tài)環(huán)境部，打通了“城市和鄉(xiāng)村”，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法職能。新組建的生態(tài)環(huán)境保護(hù)部，從職能劃分上進(jìn)一步破解了原來江河湖泊保護(hù)職能條塊分割的局面，更加有利于全面統(tǒng)籌推進(jìn)河長制工作。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案確定后，地方政府的機(jī)構(gòu)改革方案也隨之進(jìn)行，可以肯定的是，河長制工作只會繼續(xù)加強(qiáng)，河長主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、全民參與的水治理體系不會動搖。

3 河長制工作的關(guān)鍵點(diǎn)

3.1 對河長制工作方法的要求

工作方法是否得當(dāng)，是河長制工作能否取得成效的關(guān)鍵。生態(tài)系統(tǒng)最基本的特征是整體性、系統(tǒng)性，即生態(tài)系統(tǒng)中各要素之間相互聯(lián)系、彼此作用、相互依存。生態(tài)文明建設(shè)必須遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性的內(nèi)在規(guī)律，尊重、順從和保護(hù)自然，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，進(jìn)行系統(tǒng)整體保護(hù)，從而達(dá)到增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力、維護(hù)生態(tài)平衡的目標(biāo)[9]。黨的十九大報(bào)告在關(guān)于新時(shí)代中國特色社會主義基本方略中，提出要統(tǒng)籌“山水林田湖草”進(jìn)行系統(tǒng)治理，土壤是各種自然資源的物質(zhì)載體，樹木、草、農(nóng)作物等在土地上生長發(fā)育；水是地球生命的源泉，它分布在江河湖泊及地下，與土地資源合理配置，才能形成良好的生境而適應(yīng)生物資源的生長發(fā)育；而樹和草則為水與土壤資源的良好配合提供了保障。根據(jù)十九大報(bào)告的精神，新時(shí)代河長制工作在工作方法上必須堅(jiān)持系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法，按照“系統(tǒng)治理”的思路做好水生態(tài)修復(fù)和水環(huán)境治理工作。

根據(jù)系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的要求，河湖污染問題表現(xiàn)在水里，但根源在岸上，深入實(shí)施河長制，要從岸上找問題根源，加強(qiáng)源頭控制，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，統(tǒng)籌陸地水域、岸線水體、水量水質(zhì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水利工程建設(shè)等等。按照《意見》的規(guī)定，河長的工作任務(wù)由過去單一的對河流進(jìn)行水污染防治進(jìn)一步擴(kuò)展為水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水執(zhí)法監(jiān)督等，職責(zé)比過去寬泛得多，任務(wù)也重得多，意味著河長制不是簡單的清垃圾、截污，而是要在治表中倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變，最終促使河流生態(tài)系統(tǒng)的健康穩(wěn)定。

根據(jù)系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的要求，“山水林田湖草”是一個(gè)生命共同體，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)必須整合流域水環(huán)境管理體制并優(yōu)化配套管理政策。因此河長制工作必須尊重流域自身統(tǒng)一性的生態(tài)規(guī)律，不能只重視本轄區(qū)內(nèi)的水資源保護(hù)和水污染治理，要以流域系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法進(jìn)行工作。

3.2 貴州河長制工作方法的實(shí)踐與創(chuàng)新

貴州省在推行河長制伊始，就十分重視以系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法開展河長制工作。2013年貴州省在赤水河(貴州段)推行“環(huán)境保護(hù)河長制”。赤水河是長江中上游干流唯一沒有被開發(fā)利用的河流，赤水河的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理，對于修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境、推動長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展具有非常重要的經(jīng)濟(jì)與屏障作用。當(dāng)時(shí)赤水河的保護(hù)面臨兩個(gè)突出問題：?赤水河流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水及生活垃圾無序排放；?赤水河流域作為跨界河流(跨云南、四川、貴州三省)，由于行政區(qū)劃界限以及多頭管理的局限性，其上下游難以形成統(tǒng)一的發(fā)展與保護(hù)規(guī)劃。所以在對赤水河進(jìn)行治理和保護(hù)的過程中，一方面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引導(dǎo)民眾生活習(xí)慣和生產(chǎn)方式改變的方式，另一方面遵義市在自身開展專項(xiàng)執(zhí)法行動的同時(shí)，與瀘州市簽訂了《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動協(xié)議》，定期開展聯(lián)合執(zhí)法，目前赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動執(zhí)法已經(jīng)上升到貴州、云南、四川三省的聯(lián)合行動[10]。

2017年貴州省全面推行河長制以來，首先在全省范圍內(nèi)開展了“百千萬”清河行動，對流域面積50km2以上的1059條河流開展清岸清水活動，清理河道垃圾，聘請了1萬余名巡查保潔員負(fù)責(zé)河湖日常巡查和保潔；其次，各地積極以系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法開展河長制工作。例如：六盤水黃泥河市級河長積極與云南省曲靖市、貴州省黔西南州黃泥河市級河長共同發(fā)起“兩省三地”黃泥河聯(lián)合管理保護(hù)聯(lián)合行動，形成《貴州、云南兩省三市州共同打擊破壞黃泥河生態(tài)環(huán)境違法犯罪工作五項(xiàng)聯(lián)動機(jī)制》和《云南省曲靖市、貴州省六盤水市、黔西南州關(guān)于黃泥河環(huán)境保護(hù)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制》，成為全省保護(hù)跨界河流的典范；貴州錦屏與黎平兩縣聯(lián)合制定《亮江河流域保護(hù)公約》，以系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法開展流域河長制工作；貴州黔東南州通過全面開展垃圾清理、全面清理整頓嚴(yán)重污染的水產(chǎn)養(yǎng)殖場所、加強(qiáng)河道采砂管理和沿河建筑管理，加強(qiáng)河道治理與保護(hù)；貴州威寧縣以“治山、治水、治環(huán)境”為抓手加快推進(jìn)草海綜合治理步伐；貴州湄潭縣通過植樹造林、退耕還林、治土涵水、小流域綜合治理、改善農(nóng)村人居環(huán)境、人工增殖放流、養(yǎng)殖場排污整治、將嚴(yán)重抑制魚蝦類繁殖的劇毒農(nóng)藥甲氰菊酯和氰戊菊酯退出市場等系統(tǒng)綜合的措施開展河長制工作。

2018年以來，貴州全省河長制的重點(diǎn)工作除了繼續(xù)落實(shí)水污染防治首要責(zé)任以外，更強(qiáng)調(diào)用系統(tǒng)綜合統(tǒng)籌的方法，加強(qiáng)部門之間、行業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，跳出河湖抓河湖，例如：加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展，推進(jìn)清潔化養(yǎng)殖和種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展，以此減少對河湖生態(tài)環(huán)境的影響。2018年9月，貴州省頒布了第1號總河長令，要求統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流開展清除“亂占、亂采、亂堆、亂建”的“清四亂”行動。

4 河長制工作的保障點(diǎn)

4.1 對河長制工作責(zé)任考核的要求

河長是河流管理保護(hù)責(zé)任的守護(hù)者，只有建立健全河湖管理保護(hù)的考核和責(zé)任追究制度，才能有效督促各級河長盡責(zé)履職，從而讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善。因此公平有效的考核與責(zé)任追究是新時(shí)代河長制工作的保障，是河長制工作長久有序運(yùn)行的根本保證?！兑庖姟分赋觯阂⒔∪雍芾肀Ｗo(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，通過實(shí)效化與公平化的考核與責(zé)任追究，確保每位河長守河有責(zé)、守河盡責(zé)。

4.2 貴州河長制工作考核與責(zé)任追究的實(shí)踐與創(chuàng)新

2014年貴州省出臺了《赤水河流域環(huán)境保護(hù)河長制考核辦法》，要求赤水河貴州段所涉及的9個(gè)市(縣、區(qū))(即遵義市、畢節(jié)市、遵義縣、桐梓縣、仁懷縣、習(xí)水縣、赤水市、畢節(jié)七星關(guān)區(qū)、金沙縣)的政府主要負(fù)責(zé)人作為赤水河各河段的河長，對本行政區(qū)域內(nèi)赤水河水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。赤水河流域每年按照行政轄區(qū)分別考核河流水環(huán)境監(jiān)測斷面的水質(zhì)，要求每個(gè)行政轄區(qū)的河流出境斷面水體中的化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、鐵、錳等主要污染指標(biāo)濃度不得高于河流入境斷面濃度，沒有入境斷面只有出境斷面的河流，主要污染物指標(biāo)濃度則不得超過該河流規(guī)定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。每年從省環(huán)保專項(xiàng)資金中撥付1000萬元作為赤水河流域河長制獎(jiǎng)勵(lì)基金，獎(jiǎng)勵(lì)基金用于流域水污染防治設(shè)施的建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。每年度若有一個(gè)(及以上)河流考核斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果未達(dá)到規(guī)定水質(zhì)的，則暫停審批相關(guān)縣建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件，在連續(xù)3個(gè)月河流考核斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果達(dá)到規(guī)定水質(zhì)要求后，則解除該限制。對水環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下滑的河長問責(zé)。2017年全面推行河長制以來，貴州省出臺了《全面推行河長制工作考核暫行辦法》等文件，詳細(xì)規(guī)定了考核主體、考核原則、考核內(nèi)容、考核方式、考核結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容，規(guī)定省級總河長對市(自治州)總河長進(jìn)行考核，由省河長辦會同省級河長聯(lián)席會議相關(guān)單位組成考核工作組，對市(自治州)、貴安新區(qū)河長進(jìn)行考核?？己藞?jiān)持客觀公正、科學(xué)合理、系統(tǒng)綜合、差異性、協(xié)調(diào)性、動態(tài)性的原則?？己藘?nèi)容包括貴州省全面推行河長制目標(biāo)完成狀況、制度建設(shè)、措施落實(shí)等情況。對年度考核等次評為優(yōu)秀的市(自治州)級總河長，省級總河長予以通報(bào)表揚(yáng)；年度考核不合格的市(自治州)級總河長，在考核結(jié)果公示一個(gè)月內(nèi)向省級總河長作出書面報(bào)告，提出整改落實(shí)措施；整改落實(shí)不到位，由省級總河長對其約談；考核結(jié)果納入最嚴(yán)格水資源管理制度及水污染防治行動計(jì)劃，同時(shí)考核結(jié)果由省級總河長審定后進(jìn)行公告并作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。為貫徹考核的動態(tài)性、差異性、客觀公正的基本原則，貴州省河長制辦公室印發(fā)《貴州省全面推行河長制2017年度工作考核方案》的通知，具體規(guī)定了河長制考核的評判指標(biāo)，包括管理機(jī)制建設(shè)方面的指標(biāo)、整治工作和整治成效等，同時(shí)為了使考核結(jié)果不惟材料，更加切合實(shí)際，盡可能客觀公正，規(guī)定了加分項(xiàng)和扣分項(xiàng)。加分項(xiàng)包括：出臺六項(xiàng)制度以外的其他制度、一河一策編制在全省統(tǒng)一部署前完成、信息化平臺建設(shè)在省級之前完成?？鄯猪?xiàng)包括：前期工作推進(jìn)較慢并被下達(dá)過“督辦函”、信息報(bào)送不及時(shí)、工作簡報(bào)不及時(shí)。而在各地河長制的考核中，也在積極探索一些有益的經(jīng)驗(yàn)，例如：麻江縣規(guī)定河長要履行巡河職責(zé)，如果監(jiān)察發(fā)現(xiàn)有2次不到位，則取消年度評優(yōu)；年度累計(jì)2次督察不到位，政府工作考核則為不合格；綏陽縣將消除黑臭河道、水質(zhì)指標(biāo)提升、星級河道創(chuàng)建、媒體曝光等納入考核指標(biāo)；湄潭縣將河道和野生漁業(yè)資源管理納入考核。另外， 2018年貴州省除了對各級河長進(jìn)行考核以外，還將對各責(zé)任單位進(jìn)行考核。

可以看出，目前貴州河長制工作的考核目標(biāo)不是單純的以結(jié)果為導(dǎo)向，而是實(shí)行結(jié)果與過程并重。在考核的時(shí)間上，以定期考核為主，輔以經(jīng)?？己恕Ｔ谂c中央目標(biāo)任務(wù)方向契合的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜，對不同地區(qū)、不同河湖區(qū)域采取差異化對待和差異化考核，設(shè)計(jì)科學(xué)的考核指標(biāo)體系，保證考核實(shí)效、公平。在2017年河長制工作考核中，各級河長完成情況較好，未出現(xiàn)被追究責(zé)任的事例。

4.3 河長制考核工作存在的問題

貴州省河長制工作的考核仍需進(jìn)一步完善，存在以下幾個(gè)方面的問題：

a.目前河長工作任務(wù)的完成與否，考核監(jiān)督是由行政內(nèi)部考核小組評定的，屬于自上而下的體制內(nèi)自考，考核的可信度和公信力有待加強(qiáng)。為解決這一問題，下一步應(yīng)建立多方考核機(jī)制，吸收公眾和第三方機(jī)構(gòu)參與考核，以確保考核的公信度[11]。

b.現(xiàn)有的考核指標(biāo)以水質(zhì)改善和水質(zhì)綜合污染指數(shù)為主要評價(jià)指標(biāo)，沒有考慮群眾的滿意度，使考核實(shí)效化打了折扣。

c.現(xiàn)行河長制主要是在其負(fù)責(zé)的行政區(qū)域內(nèi)組織領(lǐng)導(dǎo)水環(huán)境治理、水污染防治等工作，是屬地責(zé)任[12]，這雖然有利于提高流域內(nèi)水環(huán)境治理的行政效率，但將流域分成不同管轄范圍進(jìn)行管理，違背了流域生態(tài)整體性規(guī)律，河湖的治理需要考慮流域?qū)傩?，進(jìn)行系統(tǒng)化處理，因此考評不但要考評河長在本地區(qū)的作為，還要考慮其行為對同一流域其他地區(qū)的影響[13]，要建立以改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)責(zé)任體系，建成以流域生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效防控為重點(diǎn)的生態(tài)安全體系。

d.目前在考核結(jié)果的運(yùn)用上，主要是與行政問責(zé)掛鉤和與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)調(diào)整相結(jié)合，與財(cái)政資金分配和補(bǔ)助結(jié)合不緊密。

5 結(jié) 語

貴州省已于2017年底全面建立了河長制，為貴州生態(tài)文明先行試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供了有力的水生態(tài)保障，為筑牢“兩江”上游生態(tài)屏障，實(shí)現(xiàn)貴州與全國同步全面建成小康提供了堅(jiān)實(shí)的生態(tài)屏障。全面建立并實(shí)施河長制以來，貴州省重要江河湖庫水功能區(qū)總體達(dá)標(biāo)率和水質(zhì)總體達(dá)到優(yōu)良的河段長度都顯著提高。新時(shí)代站在新的歷史起點(diǎn)，作為國家生態(tài)文明實(shí)驗(yàn)區(qū)，貴州省的河長制工作必須進(jìn)一步推進(jìn)深入，以新的認(rèn)識、新的作為取得新的成就。