“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”河湖管理創(chuàng)新模式探討*

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.鹽城工學(xué)院人事處，江蘇 鹽城 224051；3.河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院，江蘇 常州 213022)

2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，要求各地于2018年底前全面建立河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)相關(guān)河湖的河長(zhǎng)，依法依規(guī)負(fù)責(zé)河湖綜合治理和保護(hù)的一種管理制度，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要推手，是解決我國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措。為深化河湖管理長(zhǎng)效機(jī)制，多地自2017年起陸續(xù)在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上試行河道警長(zhǎng)制，即在河長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，在相應(yīng)的河流設(shè)置警長(zhǎng)，警長(zhǎng)由公安機(jī)關(guān)人員擔(dān)任。警長(zhǎng)的首要職責(zé)是幫助河長(zhǎng)推行指導(dǎo)，重點(diǎn)是提供法律和安全保障，強(qiáng)化與水利、環(huán)保等職能部門的工作聯(lián)動(dòng)。河道警長(zhǎng)制推行前，民警對(duì)于河道的巡查較為零散，警情掌控不及時(shí)，打防存在短板。河道警長(zhǎng)制推行后，河道警長(zhǎng)的職責(zé)更明確，責(zé)任意識(shí)更強(qiáng)[1]。河道警長(zhǎng)制與河長(zhǎng)制的無(wú)縫對(duì)接有利于開(kāi)展常態(tài)化河湖綜合治理工作，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖保護(hù)機(jī)制，有利于形成符合各地實(shí)際的“生態(tài)警務(wù)”體系。

“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”模式是一種新型河道管理模式，雖然在一些地區(qū)取得較好成效，但未大規(guī)模推行，仍處于探索起步階段。根據(jù)“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”模式在一些地區(qū)的實(shí)踐情況，本文將探討其理論框架和運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)針對(duì)存在問(wèn)題提出相應(yīng)的解決方案。

1 “河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”模式綜述

1.1 組織體系

河長(zhǎng)共有省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)體系。各省(自治區(qū)、直轄市)設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)、分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；村級(jí)河長(zhǎng)一般由村長(zhǎng)擔(dān)任。縣級(jí)及以上設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。

警長(zhǎng)共有市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)體系。在全市設(shè)立河湖總警長(zhǎng)，由市公安局主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，市公安局其他領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)任市級(jí)河湖警長(zhǎng)。各縣市區(qū)按照市級(jí)河湖警長(zhǎng)組織形式，由縣市區(qū)公安局黨委成員擔(dān)任縣級(jí)河湖警長(zhǎng)，派出所所長(zhǎng)擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)河湖警長(zhǎng)，社區(qū)民警和村警務(wù)助理?yè)?dān)任村級(jí)河湖警長(zhǎng)。

1.2 目標(biāo)要求

河長(zhǎng)制要求各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作,目的是解決中國(guó)復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命、完善水治理體系和保障國(guó)家水安全。最終目標(biāo)是構(gòu)建起人水和諧的水生態(tài)環(huán)境，高水平全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。河長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)管理相應(yīng)河湖的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理等。

河道警長(zhǎng)制要求補(bǔ)全河長(zhǎng)制在河道水域內(nèi)外違法犯罪行為的打防短板，建立健全公安機(jī)關(guān)河道環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制和責(zé)任體系，構(gòu)建起全方位保護(hù)河湖生態(tài)環(huán)境的“立體屏障”。要求警長(zhǎng)做好“六大員”：做好幫助河長(zhǎng)決策的參謀員、掌握違法犯罪情況的信息員、依法打擊違法犯罪的戰(zhàn)斗員、開(kāi)展區(qū)域聯(lián)防的巡邏員、調(diào)節(jié)矛盾糾紛的調(diào)解員、宣傳法律法規(guī)和發(fā)動(dòng)大眾參與共治的宣傳員。

1.3 任務(wù)職責(zé)

1.3.1 主要職能區(qū)分

河長(zhǎng)是河湖管理的核心，是河湖管理總負(fù)責(zé)人。省級(jí)總河長(zhǎng)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全省范圍內(nèi)的河長(zhǎng)制工作，承擔(dān)總督導(dǎo)、總調(diào)度職責(zé)，注重頂層設(shè)計(jì)；省級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)其流域范圍內(nèi)河湖管理和保護(hù)工作，督導(dǎo)其流域內(nèi)市級(jí)河長(zhǎng)和省直有關(guān)責(zé)任部門履行職責(zé)；市級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織、推進(jìn)所轄區(qū)域內(nèi)河湖管理工作，責(zé)任到人；鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)具體實(shí)施所轄區(qū)域內(nèi)河流管理和保護(hù)工作。

警長(zhǎng)的職能主要在于實(shí)際執(zhí)法、震懾違規(guī)、日常巡河。河道警長(zhǎng)是打擊河道違法犯罪行為的第一負(fù)責(zé)人，立足公安機(jī)關(guān)職能，牽頭組織包干河道的相關(guān)工作，并密切聯(lián)系河長(zhǎng)，及時(shí)向河長(zhǎng)請(qǐng)示匯報(bào)，是河長(zhǎng)的“參謀助手”。對(duì)于污染水資源、惡意破壞堤壩等重點(diǎn)違法行為，警長(zhǎng)將現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲打擊；對(duì)于尚未構(gòu)成犯罪的違規(guī)行為，警長(zhǎng)將發(fā)揮其震懾作用，引導(dǎo)其及時(shí)整改。各級(jí)河湖警長(zhǎng)按照分級(jí)管理、屬地負(fù)責(zé)的原則，在各河段落實(shí)治安管理責(zé)任，做到巡河常態(tài)化、制度化。

河長(zhǎng)和警長(zhǎng)的職能各有側(cè)重，河長(zhǎng)更注重河湖體系的組織管理，把握大的方向，進(jìn)行重要的決策，角色上更像是“督導(dǎo)”；警長(zhǎng)更注重具體案件的執(zhí)法、河湖水況的動(dòng)態(tài)掌控以及借助警務(wù)人員身份優(yōu)勢(shì)對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行震懾，角色上更像是“執(zhí)行者”。

1.3.2 職能協(xié)同

河長(zhǎng)對(duì)警長(zhǎng)起到指揮、協(xié)調(diào)、督促作用，警長(zhǎng)是河長(zhǎng)的參謀助手和執(zhí)法協(xié)助者。河長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)把控河流整體情況，統(tǒng)籌各部門協(xié)作；警長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)聯(lián)動(dòng)各公安部門對(duì)河流進(jìn)行區(qū)域聯(lián)防。在巡河時(shí)若發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法犯罪行為，警長(zhǎng)將立即行政執(zhí)法，然后移交給司法檢查部門，并將案件具體情況及時(shí)上報(bào)給河長(zhǎng)進(jìn)行決策處理；若未發(fā)現(xiàn)重大違法犯罪行為，但出現(xiàn)不配合、違規(guī)行為時(shí)，警長(zhǎng)起到震懾作用，河長(zhǎng)和警長(zhǎng)一同對(duì)違規(guī)不配合行為進(jìn)行引導(dǎo)。河長(zhǎng)和警長(zhǎng)互為幫手，河長(zhǎng)無(wú)法進(jìn)行的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法可以交給警長(zhǎng)處理，警長(zhǎng)處理完匯報(bào)給河長(zhǎng)，河長(zhǎng)再進(jìn)行下一步任務(wù)分配，各司其職又互相配合，河長(zhǎng)和警長(zhǎng)的職能協(xié)調(diào)大大提高了河湖管理工作的效率。

2 存在的問(wèn)題

“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”雙長(zhǎng)制雖然取得了一些成效，在深化河湖管理長(zhǎng)效機(jī)制方面發(fā)揮了重大作用，但由于“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”雙長(zhǎng)模式還處于初期探索實(shí)踐階段，仍存在一些問(wèn)題。

2.1 職能界限不夠明確

目前雖然已經(jīng)明確了各河湖的河長(zhǎng)、警長(zhǎng)，解決了“誰(shuí)牽頭、誰(shuí)執(zhí)法”的問(wèn)題，但在解決某些具體問(wèn)題時(shí)河長(zhǎng)和警長(zhǎng)的職責(zé)邊際仍然較為模糊。部分地區(qū)會(huì)出現(xiàn)有功績(jī)的事情河長(zhǎng)和警長(zhǎng)爭(zhēng)著管，涉及重大責(zé)任事故時(shí)河長(zhǎng)和警長(zhǎng)互相推諉的情況。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的根本原因在于河長(zhǎng)和警長(zhǎng)的具體職能界限不夠清晰，此類狀況的解決方法通常是政府協(xié)調(diào)劃分任務(wù)，但往往不能避免矛盾和糾紛。

2.2 日常履職不夠規(guī)范

民警對(duì)河道的巡查較為零散，沒(méi)有嚴(yán)格按照《基層警長(zhǎng)巡查工作細(xì)則》等相關(guān)文件要求落實(shí)巡河任務(wù)，警情掌握不及時(shí)，有的河流甚至沒(méi)有規(guī)范化的工作細(xì)則；部分民警沒(méi)有及時(shí)做好巡查記錄，對(duì)河流狀況不熟悉，缺乏責(zé)任意識(shí)；部分基層河長(zhǎng)的巡查制度與民警的巡查制度不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致基層河長(zhǎng)與警長(zhǎng)工作交接不及時(shí)、事務(wù)處理效率低下等。

2.3 隊(duì)伍質(zhì)量有待提升

警長(zhǎng)隊(duì)伍質(zhì)量參差不齊，警長(zhǎng)大多是由公安局、派出所人員兼職，對(duì)河流治理相關(guān)知識(shí)掌握不充分，加上自身日常工作任務(wù)繁重，業(yè)務(wù)水平有待提高。部分民警在處理違法行為時(shí)，采取的方式不夠恰當(dāng)，執(zhí)法時(shí)過(guò)于嚴(yán)厲，容易在執(zhí)法過(guò)程中與民眾產(chǎn)生矛盾，使得民眾產(chǎn)生抵制心理，反而大大減弱了河長(zhǎng)制的推行效果。

2.4 工作機(jī)制不夠完善

各市級(jí) “河道警長(zhǎng)制”工作方案實(shí)施以來(lái)，已相繼出臺(tái)了警長(zhǎng)制工作會(huì)議制度、信息通報(bào)制度、工作督辦制度和工作考核辦法。但河道警長(zhǎng)制涉及的部門多、層級(jí)多，需要聯(lián)動(dòng)的機(jī)關(guān)也多，協(xié)調(diào)工作量大，相關(guān)機(jī)制不夠完善。巡河發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，反饋渠道少，應(yīng)對(duì)時(shí)間長(zhǎng)?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法辦案困難，涉嫌環(huán)境污染犯罪案件移送和線索通報(bào)工作進(jìn)程緩慢，效率較低。雖然市級(jí)及以上河長(zhǎng)和警長(zhǎng)有聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但基層河長(zhǎng)和河道民警工作聯(lián)動(dòng)程度較低。

3 對(duì) 策

3.1 明確雙方職責(zé)

“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”雙長(zhǎng)制的核心是責(zé)任制，是以黨政領(lǐng)導(dǎo)和公安領(lǐng)導(dǎo)，特別是以主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為主的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系。要將河長(zhǎng)體系和警長(zhǎng)體系覆蓋每一條河流，明確各部門間、區(qū)域間的責(zé)任分工，同時(shí)要壓緊壓實(shí)總河長(zhǎng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)河湖管理保護(hù)的第一責(zé)任，盯緊盯牢各級(jí)河長(zhǎng)、警長(zhǎng)對(duì)相應(yīng)河湖管理的直接責(zé)任，健全河湖管理隊(duì)伍。在各部門權(quán)責(zé)不清時(shí)，總河長(zhǎng)要發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用，明確相關(guān)部門的責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任關(guān)系，避免因職責(zé)不清、權(quán)限不明而互相推卸責(zé)任的情況。

3.2 加強(qiáng)培訓(xùn) ，提升素質(zhì)

定期開(kāi)展警長(zhǎng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，開(kāi)展治水執(zhí)法相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)與專題講座。組織河道警長(zhǎng)交流會(huì)，邀請(qǐng)優(yōu)秀的警長(zhǎng)交流典型做法；組織河道警長(zhǎng)前往示范城市進(jìn)行實(shí)地觀摩學(xué)習(xí)，加深各級(jí)警長(zhǎng)對(duì)河道警長(zhǎng)制和河長(zhǎng)制工作的認(rèn)識(shí)，不斷提高警長(zhǎng)業(yè)務(wù)水平。結(jié)合河長(zhǎng)制建設(shè)“雙百雙清”行動(dòng)，開(kāi)展“百佳警長(zhǎng)”評(píng)選等活動(dòng)，從警長(zhǎng)履職情況、河道治理成效、民眾支持度等方面進(jìn)行評(píng)比，表彰優(yōu)秀的警長(zhǎng)，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。同時(shí)評(píng)選活動(dòng)也能激勵(lì)各級(jí)警長(zhǎng)認(rèn)真履職，貫徹落實(shí)河道警長(zhǎng)制的工作要求。

3.3 實(shí)行“一河一策一案”

各區(qū)級(jí)對(duì)全區(qū)的河流、水庫(kù)要進(jìn)行摸底登記，完善河流的基礎(chǔ)信息，編制“一河一檔”方案，登記流域內(nèi)人口數(shù)量、河流長(zhǎng)度、河流水位、流域面積以及工業(yè)企業(yè)分布情況等。將河流流域內(nèi)發(fā)生過(guò)的污染水源、破壞環(huán)境的違法犯罪行為進(jìn)行歸檔記載；編制“一河一策”方案，根據(jù)河流自身的流域情況編制警長(zhǎng)工作實(shí)施細(xì)則；同時(shí)組織開(kāi)展城鎮(zhèn)生活水污染、工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)化學(xué)肥料污染等專項(xiàng)治理。

3.4 建立長(zhǎng)效優(yōu)化機(jī)制

積極建立“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”雙長(zhǎng)制建設(shè)相關(guān)工作制度。在工作機(jī)制方面，制定工作聯(lián)動(dòng)制度、信息報(bào)送制度、投訴舉報(bào)受理制度、重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)制度、督查指導(dǎo)制度等多項(xiàng)制度；在制度建設(shè)方面，制定常態(tài)管理制度、動(dòng)態(tài)跟蹤制度等多項(xiàng)制度。針對(duì)基層環(huán)境辦案難的問(wèn)題，省公檢法和環(huán)保四部門建立打擊環(huán)境違法犯罪協(xié)作機(jī)制、涉嫌環(huán)境污染違法犯罪案件調(diào)查機(jī)制等多項(xiàng)機(jī)制。

4 結(jié) 語(yǔ)

“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”模式是落實(shí)河長(zhǎng)制實(shí)踐中的創(chuàng)新性舉措，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手?！昂娱L(zhǎng)+警長(zhǎng)”在河長(zhǎng)制基礎(chǔ)上融入了“河道警長(zhǎng)”概念，克服了河長(zhǎng)工作短板，優(yōu)化了河長(zhǎng)制組織體系。目前，河道警長(zhǎng)制以水域治安環(huán)境為重點(diǎn)，但不僅局限于此，未來(lái)的河道警長(zhǎng)制將聚焦所有相關(guān)的破壞生態(tài)環(huán)境案件，構(gòu)建“生態(tài)警務(wù)”體系。河湖水環(huán)境管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，“河長(zhǎng)+警長(zhǎng)”模式仍需在實(shí)踐中不斷優(yōu)化和發(fā)展。