水電建設(shè)工程管理中分包風(fēng)險(xiǎn)防控的法治手段研究

胡 佐 君, 王 洲 隆

(華電金沙江上游水電開(kāi)發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

1 前 言

當(dāng)前，金沙江上游川藏段梯級(jí)電站等西南水電基地建設(shè)加快，各大項(xiàng)目集中開(kāi)工建設(shè)，華電金沙江上游水電開(kāi)發(fā)有限公司面臨合同簽訂數(shù)量激增，涉法需求凸顯的法治建設(shè)新形勢(shì)，在依法治國(guó)的大背景下，如何推動(dòng)全面依法治企，合法合規(guī)管理，全面防范法律風(fēng)險(xiǎn)，特別是防控工程管理中歷來(lái)的難點(diǎn)、重點(diǎn)——分包管理帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障企業(yè)合法權(quán)益，是華電金上公司等水電建設(shè)單位管理研究的重要任務(wù)[1]。

2 研究背景

2.1 分包概述及存在的風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 承包商管理模式的轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，隨著國(guó)家基建投資增大，基建項(xiàng)目增多，施工企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目也不斷增加。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)效益等方面考量，施工單位自有的長(zhǎng)期從事工程建設(shè)的人員和隊(duì)伍難以支撐日益擴(kuò)大的建筑市場(chǎng)需求，傳統(tǒng)施工模式已不完全適應(yīng)工程施工行業(yè)發(fā)展需要，工程分包在工程建設(shè)施工過(guò)程中成為一種普遍存在的現(xiàn)象，違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等亂象亦不少見(jiàn)[2]。

2.1.2 建設(shè)單位方面臨的問(wèn)題

2.1.2.1 增加建設(shè)單位方管理難度

存在分包的情況下，工程施工過(guò)程各項(xiàng)責(zé)任由分包人實(shí)際承擔(dān)，承包商實(shí)際上未直接承擔(dān)任何管理職責(zé)，必將帶來(lái)對(duì)項(xiàng)目管理重視不夠、管理不善、以包代管、技術(shù)和施工設(shè)備投入不足等問(wèn)題，發(fā)包人因只與承包人發(fā)生合同關(guān)系，使工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度、造價(jià)等控制難度大大增加。另外，分包協(xié)作隊(duì)伍往往管理不善，資金周轉(zhuǎn)壓力大，實(shí)踐中經(jīng)常采取拖欠民企賬款、民工工資等手段緩解壓力，由此引出經(jīng)濟(jì)糾紛、民工阻工、上訪等不穩(wěn)定問(wèn)題，法律風(fēng)險(xiǎn)和維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)大。

2.1.2.2 承擔(dān)分包人導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)

在分包中，相應(yīng)的原料購(gòu)置、器械服務(wù)等施工與管理業(yè)務(wù)由實(shí)際施工人實(shí)施，由于其管理能力相對(duì)滯后，人力、財(cái)力、物力相對(duì)較差，施工技術(shù)水平較低，容易導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)無(wú)法按既定計(jì)劃推進(jìn)，其資金周轉(zhuǎn)等財(cái)務(wù)狀況長(zhǎng)期欠佳。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)糾紛難以避免。

實(shí)際上，施工人會(huì)在承包人面前維護(hù)自身權(quán)益，往往會(huì)將建設(shè)單位方作為承擔(dān)連帶責(zé)任的第三人乃至共同被告提起訴訟。建設(shè)單位將面臨賬戶資金應(yīng)保全要求被凍結(jié)、承擔(dān)連帶責(zé)任等法律風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上會(huì)給自身名譽(yù)形象帶來(lái)?yè)p害，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失。即使勝訴，訴訟過(guò)程也會(huì)導(dǎo)致大量人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)。

2.2 分包法律風(fēng)險(xiǎn)防范研究的必要性

隨著我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在水電工程建設(shè)領(lǐng)域，工程項(xiàng)目實(shí)行的工程總承包呈現(xiàn)出建筑施工企業(yè)資源不足等狀況。在此形勢(shì)下，國(guó)家相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，明確了總承包單位和分包單位的關(guān)系，確立總承包單位的主體地位和分包的合法性。但是，由于目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全，管理人員法律意識(shí)淡薄等原因，在實(shí)行項(xiàng)目分包管理過(guò)程中還存在不少問(wèn)題。違法分包、掛靠行為通常被認(rèn)為是工程質(zhì)量低劣、安全事故頻發(fā)、債務(wù)關(guān)系混亂的重要誘因,嚴(yán)重干擾建設(shè)工程施工市場(chǎng)秩序,危害工程質(zhì)量安全。鑒于此，工程管理中分包風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)當(dāng)引起建設(shè)單位和施工企業(yè)的高度重視和足夠研究。

3 控制分包、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的法治手段

3.1 強(qiáng)化依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)

水電企業(yè)是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一。在新形勢(shì)下,水電企業(yè)要保持健康穩(wěn)定的發(fā)展,就必須依法治企,建立完善的法律風(fēng)險(xiǎn)防范體系[3]。全面加強(qiáng)干部員工的法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。應(yīng)全面推行依法決策、依法管理、依法經(jīng)營(yíng)等依法治企戰(zhàn)略，并將法治理念貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的全過(guò)程中。為此，在建設(shè)單位和總承包企業(yè)內(nèi)部，應(yīng)采取各種形式，廣泛深入地開(kāi)展與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的《合同法》《建筑法》《招投標(biāo)法》《質(zhì)量管理?xiàng)l例》及相關(guān)司法解釋等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，不斷強(qiáng)化廣大職工特別是企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、項(xiàng)目經(jīng)理、財(cái)務(wù)經(jīng)理等相關(guān)管理人員的法律意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。通過(guò)實(shí)際案例分層次地推行法律法規(guī)及風(fēng)險(xiǎn)防范教育的反復(fù)輪訓(xùn)，使他們?cè)诤粚?shí)學(xué)法、知法、守法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高依法經(jīng)營(yíng)、依法辦事的自覺(jué)性，積極運(yùn)用法律手段維護(hù)施工企業(yè)的合法權(quán)益，充分認(rèn)識(shí)工程施工分包過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)，從思想上、制度上、組織上筑起防范施工經(jīng)營(yíng)法律風(fēng)險(xiǎn)的有效屏障。

3.2 全力杜絕違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠，規(guī)范分包，防范法律風(fēng)險(xiǎn)

3.2.1 嚴(yán)防違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠

業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)綜合《合同法》第二百七十二條，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十八條、《建筑法》第二十六條、第二十八條、第二十九條、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七十八條和《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》第五條等法律法規(guī)所述，依法要求總承包商按照法律法規(guī)，認(rèn)真篩選鑒別并嚴(yán)格禁止違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠，杜絕由此帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 規(guī)范分包

由“讀若”線索可得出“介”通過(guò)音同借了“丯”草的意義，并由此引申出“微小”的意義。但是解釋假借單憑聲音關(guān)系是不夠的，還要結(jié)合字形來(lái)分析。

依《建筑法》第二十九條規(guī)定，“除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認(rèn)可。”為避免風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)全面使用好此項(xiàng)權(quán)利，據(jù)此要求總承包商做好相關(guān)工作。

3.2.2.1 嚴(yán)格審查主體資格

要求總承包方必須選擇有資質(zhì)的、有經(jīng)驗(yàn)的、經(jīng)評(píng)定合格的或有良好信譽(yù)的分包單位。分包商必須要有相應(yīng)的資質(zhì)和資格?？偝邪綉?yīng)當(dāng)向建設(shè)單位提交分包單位完整的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等相關(guān)資料，并核查分包單位所提供的資料的真實(shí)性。

3.2.2.2 依法簽訂分包合同

依法簽訂分包合同，是防控建設(shè)工程項(xiàng)目違法分包法律風(fēng)險(xiǎn)的重要措施?？偝邪嗽诤炗喒こ谭职?、勞務(wù)分包合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)工程專業(yè)分包、勞務(wù)分包合同示范文本，做到條款嚴(yán)密、內(nèi)容全面、單價(jià)合理。特別關(guān)注控制建設(shè)工程施工分包合同中的簽證變更條款、工程款支付條款、質(zhì)量與工期條款、違約處罰條款、結(jié)算條款等方面帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2.3 依法規(guī)范用工

總承包單位應(yīng)督促分包單位：一要盡量聘用成建制的、有資質(zhì)的分部分項(xiàng)工程勞務(wù)施工班組，并辦理用工備案、登記手續(xù)；二要為所聘人員購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)；三要及時(shí)、足額將工資發(fā)放到所聘人員手中，并留有原始憑證。以上資料均應(yīng)交建設(shè)單位備案。

3.2.3 加強(qiáng)對(duì)總承包商的管理

(1)應(yīng)當(dāng)設(shè)立項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)或派駐相應(yīng)人員，對(duì)分包工程的施工活動(dòng)實(shí)施管理，全面掌握安全、質(zhì)量、進(jìn)度等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；

(2)認(rèn)真開(kāi)展簽證工作，如簽證單應(yīng)采用書(shū)面形式且要素完備；簽證單上的簽字人必須為具備簽證資格的主體；制作簽證的期限、程序應(yīng)符合約定、及時(shí)等；

(3)建議要求分包單位的法定代表人(負(fù)責(zé)人)以貨幣、實(shí)物等方式對(duì)分包單位所負(fù)債務(wù)提供共同連帶擔(dān)保，可以避免分包單位及負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目施工責(zé)任置身事外。

3.2.4 嚴(yán)管工程款收支

應(yīng)當(dāng)抓好工程款收支這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)、“牛鼻子”。進(jìn)度款的支付情況應(yīng)當(dāng)與分包單位完成作業(yè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度掛鉤。在分包合同中應(yīng)當(dāng)明確違約金、賠償金、處理糾紛相關(guān)條款，強(qiáng)化控制。

3.2.5 規(guī)范、及時(shí)驗(yàn)收

驗(yàn)收，是工程管理過(guò)程中較為關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)。如總承包單位不及時(shí)進(jìn)行分包工程驗(yàn)收，可能導(dǎo)致工期拖延，承擔(dān)違約責(zé)任，分包方提出索賠、影響其他工程的進(jìn)度造成損失等法律風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，應(yīng)當(dāng)高度重視驗(yàn)收工作，要求總承包單位規(guī)范、及時(shí)開(kāi)展驗(yàn)收。

3.2.6 建立后評(píng)價(jià)制度，對(duì)違法分包單位制定“黑名單”

建立后評(píng)價(jià)制度，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、建成投產(chǎn)后應(yīng)及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作。其中對(duì)于存在違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠行為的總承包單位及分包方、包工頭，建設(shè)單位可以建立“黑名單”，禁止此類企業(yè)今后參與投標(biāo)和施工。

3.3 未雨綢繆，做好司法救濟(jì)準(zhǔn)備

建設(shè)單位在采取上述各項(xiàng)規(guī)范管理措施后，若總承包單位仍未能妥善處理與分包方、掛靠方或?qū)嶋H施工人的利益分配關(guān)系，則可能導(dǎo)致實(shí)際施工人利用法律規(guī)定向建設(shè)單位追索工程款的情況發(fā)生。此時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提前思考答辯策略，并據(jù)此建立制度，在工程施工期間高度注意相應(yīng)的前期證據(jù)搜集、準(zhǔn)備，最大程度維護(hù)自身合法權(quán)益。

總結(jié)來(lái)看，實(shí)際施工人追究建設(shè)單位付款責(zé)任的法律依據(jù)主要包括：《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋一》第二十六條以及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋二》第二十四條。

若建設(shè)單位面臨實(shí)際施工人的訴訟，建設(shè)單位可以從以下方面進(jìn)行抗辯并準(zhǔn)備相應(yīng)證據(jù)：

(1)依據(jù)2015年《四川省高級(jí)人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問(wèn)題的解答》第12條規(guī)定，若案涉項(xiàng)目的發(fā)包人與總包方簽訂的總承包合同以及總包方與分包方簽訂的分包合同均為有效合同，建設(shè)單位可以以此抗辯原告并非法律意義上的“實(shí)際施工人”，其應(yīng)依據(jù)合同相對(duì)性向合同相對(duì)方追償工程款，無(wú)權(quán)向發(fā)包人追償；

(2)依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(一)、(二)的規(guī)定，即便發(fā)包人要承擔(dān)工程款支付責(zé)任，也僅在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)。建設(shè)單位可以舉證證明其不存在欠付工程款的情形，建設(shè)單位是嚴(yán)格按照合同約定支付工程款的，即可最大程度消除連帶責(zé)任。

(3)若不能證明建設(shè)單位不存在欠付工程款的情形，則法院極有可能判令建設(shè)單位在欠付工程款范圍內(nèi)承擔(dān)代付責(zé)任，建設(shè)單位可將代付的工程款向總包方追償。鑒于此，建設(shè)單位與總承包單位簽訂的總包合同約定的工程進(jìn)度款支付比例不宜過(guò)高，避免如果建設(shè)單位需向?qū)嶋H施工人墊付工程款的，在總承包單位處已無(wú)資金扣回的情況發(fā)生。

(4)在建設(shè)工程總包合同中，建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)明確合同解除權(quán)的行使、加重違約金的處罰等方式，將工程違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠，以及分包對(duì)工程質(zhì)量、安全問(wèn)題等造成的影響降至最低。

4 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)水能資源總量、投產(chǎn)裝機(jī)容量和年發(fā)電量均居世界首位，已與 80 多個(gè)國(guó)家建立了水電規(guī)劃、建設(shè)和投資的長(zhǎng)期合作關(guān)系，是推動(dòng)世界水電發(fā)展的主要力量。身為中國(guó)水電建設(shè)的親歷、參與者，筆者深感使命光榮，責(zé)任重大。

在全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，依法治企、合法合規(guī)管理已成為企業(yè)管理的重要課題。其中，建設(shè)工程管理中由于分包乃至違法分包、轉(zhuǎn)包、掛靠等情況帶來(lái)的訴訟等法律風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期困擾工程管理人員。本文立足相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合企業(yè)法治工作實(shí)際，對(duì)水電建設(shè)單位工程建設(shè)分包管理措施、司法救濟(jì)手段進(jìn)行了思考和探討，希望共同推動(dòng)水電工程法律風(fēng)險(xiǎn)防范，同時(shí)也為類似工程管理中分包問(wèn)題的法治防控提供參考借鑒。