淺析食品安全欺詐問題

張舉

摘 要：食品安全欺詐嚴(yán)重損害消費者身體健康，降低國家和政府的公信力，具有極大的社會危害性。中國食品安全欺詐責(zé)任制度存在缺少精神損害賠償?shù)囊?guī)定，民事賠償優(yōu)先制度難以落實，懲罰性賠償制度不完善等問題。所以應(yīng)貫徹食品安全社會共治原則，規(guī)范食品企業(yè)責(zé)任法律制度，建立多元化的訴訟主體，增強食品安全科普宣傳和法律維權(quán)意識，建設(shè)食品安全欺詐問題的救濟路徑。

關(guān)鍵詞：食品安全;欺詐;救濟

一、食品安全欺詐的定義與構(gòu)成要件

對于“食品安全欺詐”，《食品安全法》《消費者權(quán)益保護法》等法律并沒有給出明確的定義，而僅規(guī)定了欺詐行為的法律后果，即“經(jīng)營者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務(wù)費用的3倍;增加賠償?shù)慕痤~不足500元的，為500元。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。

上述法條中的“欺詐行為”，我們可以參照最高院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第六十八條的規(guī)定：“一方當(dāng)事人故意告知對方虛假情況，或者故意隱瞞真實情況，誘使對方當(dāng)事人做出錯誤意思表示的，可以認(rèn)定為欺詐行為”。

“食品安全欺詐”的具體定義散見于國務(wù)院各部門發(fā)布的部門規(guī)章中，如：1996年3月15日，國家工商行政管理局發(fā)布施行的《欺詐消費者行為處罰辦法》第二條：“本辦法所稱欺詐消費者行為，是指經(jīng)營者在提供商品或者服務(wù)中，采取虛假或者其他不正當(dāng)手段欺騙、誤導(dǎo)消費者，使消費者的合法權(quán)益受到損害的行為”。但此處，將食品安全欺詐的主體限定為“經(jīng)營者”，顯然有失公允。2017年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局起草的《食品安全欺詐行為查處辦法》（征求意見稿）第三條：“本辦法所稱食品安全欺詐是指行為人在食品生產(chǎn)、貯存、運輸、銷售、餐飲服務(wù)等活動中故意提供虛假情況，或者故意隱瞞真實情況的行為”，該辦法第二章第七條到第十六條具體規(guī)定了食品安全欺詐行為，包括：產(chǎn)品欺詐，食品生產(chǎn)經(jīng)營行為欺詐，標(biāo)簽說明書欺詐，食品宣傳欺詐，信息欺詐，食品檢驗、認(rèn)證欺詐，許可申請欺詐，備案信息欺詐，報告信息欺詐，提交虛假監(jiān)管信息。通過概括式和列舉式兩種方式充分闡明了“食品安全欺詐”的定義。

首先，從主體來看，食品“從農(nóng)場到餐桌”這一過程中，要經(jīng)歷生產(chǎn)、貯存、運輸、宣傳、銷售等多個環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)的控制者都有可能產(chǎn)生食品安全欺詐行為，我們不能將主體局限于生產(chǎn)者和銷售者，而應(yīng)該包括所有經(jīng)手食品的行為人。其次，食品安全欺詐行為的主觀方面為故意，即行為人是有目的、有計劃的實施欺詐行為。最后，食品安全欺詐行為的客觀方面表現(xiàn)為向消費者或者食品安全監(jiān)管機構(gòu)故意隱瞞食品真實信息或者提供虛假食品信息，以期達到逃避監(jiān)管、獲取經(jīng)濟利潤的目的。

綜上所述，本文認(rèn)為，食品安全欺詐行為即在食品生產(chǎn)到銷售的過程中，食品的實際控制人向消費者、食品安全監(jiān)管部門所為的故意隱瞞食品真實信息或者提供虛假視頻信息的行為。

二、食品安全欺詐的社會危害性

2019年6月7日是聯(lián)合國確定的首個“世界食品安全日”，主題為“食品安全——與每個人都息息相關(guān)”。食品安全是重大的民生問題，事關(guān)人民群眾的切身利益。食品安全欺詐所帶來的危害首先是針對消費者的，不僅給消費者帶來經(jīng)濟損失，還損害了消費者的生命健康。食品作為一種公共產(chǎn)品，受眾范圍廣，現(xiàn)在伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和交通物流的便捷，有毒有害的產(chǎn)品進入市場后，影響范圍更廣，危害更大，一旦發(fā)生安全事故就是群體性事件。部分有毒有害產(chǎn)品對人體的危害潛伏期較長，短期內(nèi)很難發(fā)現(xiàn)，等發(fā)現(xiàn)時已經(jīng)對人體造成了嚴(yán)重危害，并且這些食物中的有害物質(zhì)在人體內(nèi)不斷累積，后續(xù)治療也相當(dāng)困難，據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計，工業(yè)化國家每年有30%的人受食源性疾病危害。據(jù)統(tǒng)計，美國每年發(fā)生食源性疾病達7 600萬例，導(dǎo)致320 000人住院和5 000人死亡，發(fā)展中國家更為嚴(yán)重。

食品安全欺詐會影響整個食品行業(yè)的長遠發(fā)展，甚至引發(fā)整個社會的信任危機。食品安全欺詐中所涉及的產(chǎn)品往往售價低廉，或者與同類產(chǎn)品相比，成本較低，通過這種不正當(dāng)競爭方式擴大市場份額，排擠同種安全產(chǎn)品，打破了原先穩(wěn)定有序的食品市場競爭環(huán)境，使一些正當(dāng)商家安全產(chǎn)品的生產(chǎn)難以為繼。同時，食品安全欺詐行為削弱了消費者、生產(chǎn)者和銷售者之間的信任關(guān)系，即便是正當(dāng)經(jīng)營的商家，誠信度也會遭受連帶影響，進而引發(fā)社會誠信危機。以2008年“三聚氰胺”奶粉事件為例，該事件重創(chuàng)了中國奶業(yè)的商業(yè)信譽，多個國家禁止了中國奶制品進口，在事件發(fā)生3年后，中央電視臺《每周質(zhì)量報告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有70%的中國民眾不敢買國產(chǎn)奶，奶制品行業(yè)深陷質(zhì)量泥沼。

食品安全欺詐問題也會大幅度降低國家和政府的公信力。食品安全欺詐行為的發(fā)生，很大的原因在于政府管理水平低下與安全監(jiān)管缺失，因為問題食品直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，所以群眾往往反應(yīng)較為激烈。在事件得不到妥善解決時，群眾會將這種負面情緒轉(zhuǎn)向政府部門，認(rèn)為是政府管理部門的不作為才導(dǎo)致食品安全欺詐行為發(fā)生，導(dǎo)致政府管理部門的公信力大大降低。

三、中國食品安全欺詐責(zé)任制度的現(xiàn)狀

（一）缺少關(guān)于精神損害賠償?shù)囊?guī)定

2001年，最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》首度認(rèn)可精神損害賠償?shù)恼?dāng)性，《侵權(quán)責(zé)任法》第二十二條規(guī)定“侵害他人人身權(quán)益，造成他人嚴(yán)重精神損害的，被侵權(quán)人可以請求精神損害賠償”，但對于“嚴(yán)重精神損害”并沒有進行詳細規(guī)定。其他現(xiàn)行法律及實施條例并沒有規(guī)定精神損害賠償責(zé)任。我國的侵權(quán)民事賠償制度在理論上遵循全面賠償原則，即實際損失實際賠償原則，但精神損害往往難以實現(xiàn)，在實踐中，法院往往會以不屬于精神損害賠償范圍和證據(jù)不足等為由不支持受害者精神損害賠償?shù)脑V訟請求，即使是支持，關(guān)于精神損害賠償金的確定，也尚未形成一致意見，可能造成同案不同判，影響司法的權(quán)威和公正。

（二）民事賠償優(yōu)先制度難以落實

《食品安全法》第一百四十七條和《消費者權(quán)益保護法》第五十八條都規(guī)定了生產(chǎn)者或者經(jīng)營者在財產(chǎn)不足以同時承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任時，民事賠償優(yōu)先。但在實踐中因為消費者往往是在食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的違法行為被有關(guān)部門追究行政責(zé)任或者刑事責(zé)任后，才得知自己的合法權(quán)益受到了損害，此時消費者提出請求民事賠償，因生產(chǎn)者或經(jīng)營者因為已經(jīng)承擔(dān)了行政責(zé)任或者刑事責(zé)任，可能無力再進行民事賠償，導(dǎo)致該項制度難以真正實行。

（三）懲罰性賠償制度不完善

首先，從計算基數(shù)上看，《食品安全法》懲罰性賠償以價款或者損失作為計算基數(shù)，《消費者權(quán)益保護法》懲罰性賠償以價款作為計算基數(shù)。食品安全欺詐行為所涉及的食品價格可能相差很大，但造成的損害卻可能是一樣的，損害與價款并沒有必然的聯(lián)系，若以價款定賠償，可能造成在不同的案件中，消費者遭受了同樣損害，得到的賠償卻不相同。

其次，規(guī)定賠償?shù)纳舷?，不一定對食品行業(yè)從業(yè)者起到懲罰、威懾作用。對于已經(jīng)獲取巨額不法利潤或者大型企業(yè)來說，10倍價款或者3倍損失的懲罰性賠償如同隔靴搔癢，更何況它們往往將這部分賠償費用納入運行成本，或者由其購買的責(zé)任保險負擔(dān)，這在一定程度上削弱了該項制度對違法行為的懲罰性功能。

行政法律責(zé)任是責(zé)任主體由于行政違法行為而應(yīng)承擔(dān)的不利后果，既包括對市場主體的行政處罰，又包括行政機構(gòu)及其工作人員在行政管理中因違法失職等而產(chǎn)生的行政責(zé)任。目前，我國行政責(zé)任缺失主要表現(xiàn)為以下幾點。

（四）多部門監(jiān)管困境依然存在

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，將國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。2018年4月10日，國家市場監(jiān)督管理總局正式掛牌。

市場監(jiān)督管理局的成立并不意味食品安全領(lǐng)域飽受詬病的“九個部委管不了一頭豬”的局面。在所謂的“大部制”改革之后，我國食品安全領(lǐng)域多部門監(jiān)管架構(gòu)仍未改變，如：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理;國家衛(wèi)生健康委員會負責(zé)食品安全風(fēng)險評估工作等，進而職權(quán)交叉重疊或是模糊不清，監(jiān)管沖突、缺位，問責(zé)不到位等問題仍然存在。

（五）食品安全監(jiān)管信息不透明

食品安全是關(guān)系民生的重大問題，這個領(lǐng)域的信息屬于政府重點公開的范圍?！妒称钒踩ā返谝话僖皇藯l規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度”，但從實踐中看，有關(guān)監(jiān)管部門對食品安全的監(jiān)管信息發(fā)布數(shù)量屈指可數(shù)，并形成了以被動公開為原則，主動公開為例外的特殊局面。

消費者所獲得的食品安全信息主要來自食品生產(chǎn)經(jīng)營者、大眾傳媒、消費者協(xié)會和政府有關(guān)部門。在食品安全欺詐行為中，消費者與食品生產(chǎn)經(jīng)營者之間的信任已經(jīng)破裂，他們所提供的信息無法獲得消費者的認(rèn)可;大眾傳媒因為追求閱讀量，報道往往具有片面性，使消費者產(chǎn)生認(rèn)識上的偏差;消費者協(xié)會在披露食品安全問題時更像是一場“龍卷風(fēng)式的運動”，來得兇猛，消失得也迅速，沒有充分發(fā)揮自身主觀能動性。行政機關(guān)執(zhí)法往往滯后于公眾訴求和媒體監(jiān)督，存在被動性。

（六）社會參與的激勵制度不足

食品安全欺詐問題的解決，依賴于信息交流。食品安全監(jiān)管離不開政府部門，但也不能只靠政府部門，消費者也是重要的一環(huán)。消費者可以通過自身選擇行為影響市場，從而影響生產(chǎn)經(jīng)營者的行為。通過良好的激勵制度，提供舉報信息的消費者獲得政府的獎勵，并不斷向政府反饋信息，形成信息互通。

我國各地方已出臺許多食品安全舉報獎勵機制和責(zé)任追究機制，對舉報者的獎勵往往與監(jiān)管部門對企業(yè)的罰款掛鉤，按照《食品安全法》的規(guī)定，對違法企業(yè)的罰款數(shù)額并不大，相應(yīng)的，按罰款數(shù)額百分比來確定的獎金數(shù)額也不會太大，無法激勵消費者產(chǎn)生參與食品安全監(jiān)管的動力。同時，消費者出于自身安全等問題考慮，往往不愿意去單位領(lǐng)獎。

（七）對食品企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的規(guī)定缺失

目前，我國的食品安全欺詐法律責(zé)任并沒有將著眼點放在企業(yè)的社會責(zé)任上，企業(yè)與社會是一種相互依賴的關(guān)系，各種社會關(guān)系對一個企業(yè)都十分重要，無論是哪種企業(yè)，顧客的滿意度和消費需求對企業(yè)的發(fā)展都至關(guān)重要，尤其對食品企業(yè)來說，只有獲得消費者的真正認(rèn)可，企業(yè)才能長遠發(fā)展。企業(yè)社會責(zé)任的承擔(dān)不僅需要自我覺醒，更需要依靠法律的權(quán)威和強制力對食品安全生產(chǎn)過程進行合理約束。企業(yè)作為食品安全最重要的經(jīng)濟主體，必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，通過規(guī)范、系統(tǒng)和全面的法律來規(guī)范食品企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)。

四、食品安全欺詐問題的救濟路徑

《食品安全法》確立了食品安全社會共治原則，對我國食品安全問題的解決提供了指導(dǎo)性原則，明確了食品安全欺詐問題治理的根本方向。在大的原則指導(dǎo)下，我們還應(yīng)進一步完善具體的法律制度。

（一）貫徹食品安全社會共治原則

現(xiàn)階段，企業(yè)社會責(zé)任的承擔(dān)，應(yīng)依靠法律制度的完善來督促，通過法律明確食品企業(yè)的社會責(zé)任制度。首先合理規(guī)劃食品安全風(fēng)險監(jiān)測機制，在食品安全風(fēng)險出現(xiàn)之前，做好應(yīng)對工作，降低食品安全事故對社會的危害。

1.建立食品企業(yè)社會責(zé)任監(jiān)督機制

一方面，鼓勵企業(yè)建設(shè)優(yōu)秀的企業(yè)文化，將社會責(zé)任滲透到每一位員工心中，實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)督。另一方面，建立企業(yè)社會責(zé)任的公開監(jiān)督制度，依靠社會輿論進行監(jiān)督。進一步完善企業(yè)的食品召回制度，對市場上流通的食品檢測不達標(biāo)，需要及時采取措施對不合格食品進行下架、回收集中處理。對于及時采取召回措施，減少損害的企業(yè)，可以考慮對其減少罰款。

2.加強社會輿論對食品企業(yè)的監(jiān)督

我們應(yīng)規(guī)定食品企業(yè)定期公布自己產(chǎn)品的相關(guān)信息，接受消費者的質(zhì)詢，行業(yè)組織應(yīng)不定期組織消費者前往食品企業(yè)，真正了解企業(yè)的生產(chǎn)過程。近年來，伴隨著自媒體的發(fā)展，食品安全領(lǐng)域的自媒體謠言層出不窮，嚴(yán)重影響了消費者的判斷和食品企業(yè)的發(fā)展。對于這類謠言制造者，監(jiān)管部門應(yīng)追究其行政責(zé)任。

（二）規(guī)范食品企業(yè)責(zé)任法律制度

建立實際賠償、懲罰性賠償與精神損害賠償相結(jié)合的民事賠償制度。一方面，我們應(yīng)將食品安全賠償中的精神損害賠償具體化，這里可以借鑒美國相關(guān)的立法經(jīng)驗，如：單獨的精神損害可以成為訴因;只要產(chǎn)生精神痛苦和情感傷害即可主張賠償;在賠償數(shù)額方面，能起到懲罰侵權(quán)人、補償和撫慰受害人的雙重作用。另一方面，對于懲罰性賠償，應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置，并將懲罰性賠償與受害者的損失相掛鉤，而不是與產(chǎn)品的價格相掛鉤。

實行罰款罰金回撥制度，保證受害消費者真正得到賠償。為充分體現(xiàn)以人為本的立法理念，應(yīng)將國家已經(jīng)收繳的罰款罰金作為賠償受害消費者的資金來源。

（三）建立多元化的訴訟主體

實踐中，普通的消費者處于弱勢地位，自行維權(quán)困難，應(yīng)該讓有更多法律資源、有能力的個人、機構(gòu)、團體參與，通過食品安全事故的公益訴訟來維護公共利益。一方面，應(yīng)明確規(guī)定檢察機關(guān)可以作為社會公共利益的代表進行訴訟;另一方面，公民個人和社會公益性團體也可以作為公益訴訟主體。只有全社會共同參與，才能有效治理食品安全問題。

（四）增強食品安全科普宣傳和法律維權(quán)意識

通過媒體曝光當(dāng)前存在的食品安全事故，告知消費者如何識別有毒有害食品和正常有機食品，告知消費者國家安全標(biāo)準(zhǔn)的添加劑范圍、違規(guī)使用添加劑的危害，重點公布一批違法食品添加劑的化學(xué)名稱和致害原理，從消費者終端共同抵制有毒有害產(chǎn)品。

同時，應(yīng)當(dāng)通過媒體向消費者宣傳，在發(fā)現(xiàn)食品安全問題時，如何維權(quán)、舉證，給消費者提供司法援助，不斷增強消費者維護自己合法權(quán)益的能力。

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