關(guān)于涉水建設(shè)項(xiàng)目前期專(zhuān)項(xiàng)審批的思考

王海濱

摘 要：涉水建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)階段除開(kāi)展可行性研究外，還需取得環(huán)境保護(hù)、水利、航道管理等諸多部門(mén)的行政審批文件。近年來(lái)，從中央到地方大力推進(jìn)“放管服”改革，規(guī)范審批方式、精簡(jiǎn)審批流程，下放審批權(quán)限。以具體項(xiàng)目為例，梳理分析前期專(zhuān)項(xiàng)審批流程，闡述審批過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出解決思路。

關(guān)鍵詞：涉水建設(shè)項(xiàng)目 專(zhuān)項(xiàng)審批 放管服改革

近年來(lái)，長(zhǎng)江航運(yùn)迎來(lái)快速發(fā)展的黃金期，沿江各省市都在搶抓機(jī)遇，大力發(fā)展水路運(yùn)輸，涉水建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大。項(xiàng)目位于三峽庫(kù)區(qū)，沿岸新建直立式系靠船設(shè)施，前期不涉及用地審批等手續(xù)。由于不同區(qū)域涉及的專(zhuān)項(xiàng)審批種類(lèi)和程序要求不盡相同，僅就該項(xiàng)目涉及的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)程序、具體操作等方面進(jìn)行梳理分析，為類(lèi)似項(xiàng)目前期專(zhuān)項(xiàng)審批提供參考。

1.涉水專(zhuān)項(xiàng)審批概述

涉水項(xiàng)目主要是指跨越、穿越航道和航道保護(hù)范圍內(nèi)的臨河建筑物、構(gòu)筑物，主要包括橋梁、隧道、管道以及碼頭、?。ㄅ牛┧?、棧橋、護(hù)岸、船臺(tái)等。

1.1專(zhuān)項(xiàng)審批種類(lèi)及報(bào)批程序

根據(jù)項(xiàng)目選址位置、項(xiàng)目性質(zhì)和建設(shè)內(nèi)容對(duì)照相關(guān)許可要求，該項(xiàng)目需要開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)審批包括社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（簡(jiǎn)稱(chēng)穩(wěn)評(píng)）、選址方案及景觀(guān)影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)景觀(guān)評(píng)價(jià)）、環(huán)境影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)）、洪水影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)洪評(píng)）、航道通航條件影響評(píng)價(jià)（簡(jiǎn)稱(chēng)航評(píng)）和地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估（簡(jiǎn)稱(chēng)地災(zāi)評(píng)估）等專(zhuān)項(xiàng)審批。其中航評(píng)和穩(wěn)評(píng)是近年來(lái)分別根據(jù)《中華人民共和國(guó)航道法》與《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》而新增的前期專(zhuān)項(xiàng)審批，景觀(guān)評(píng)價(jià)和地災(zāi)評(píng)估是由于項(xiàng)目地處長(zhǎng)江三峽風(fēng)景名勝區(qū)（湖北省宜昌市—重慶市涪陵區(qū)）和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)而需要辦理的審批。在申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)審批時(shí)需要按編制導(dǎo)則編制不同專(zhuān)業(yè)要求的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告，并進(jìn)行咨詢(xún)審查，通過(guò)評(píng)審后方可進(jìn)行批復(fù)。

1.2 與可行性研究的關(guān)系

項(xiàng)目可行性研究是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、技術(shù)的可行性、經(jīng)濟(jì)的合理性等提出多方案綜合研究論證。專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)審批是落實(shí)國(guó)家及相關(guān)主管部門(mén)的要求，依法落實(shí)規(guī)劃、環(huán)保、水利等相關(guān)前置條件，確保相關(guān)手續(xù)的合法性、真實(shí)性、符合性。各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)是“宏觀(guān)意義”上的可行性研究的一部分，專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告編制要以可行性研究?jī)?nèi)容為依據(jù)。如“景觀(guān)評(píng)價(jià)”和“洪評(píng)”評(píng)審時(shí)要求編制項(xiàng)目選址論證報(bào)告與專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告一同提交評(píng)審，“環(huán)評(píng)”“航評(píng)”“穩(wěn)評(píng)”等專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告中也需對(duì)項(xiàng)目選址和建設(shè)方案及布置等進(jìn)行論述。反過(guò)來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)成果和結(jié)論對(duì)完善可行性研究中關(guān)于環(huán)保、安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)效益等具有指導(dǎo)作用。所以嚴(yán)格上說(shuō)，可行性研究報(bào)告與專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告是相互包含的關(guān)系。

1.3 “放管服”改革紅利

隨著國(guó)家“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，相關(guān)主管部門(mén)均出臺(tái)相應(yīng)政策，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，統(tǒng)一匯集審批、建設(shè)、監(jiān)管等項(xiàng)目信息，建成運(yùn)行全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)和各地方平臺(tái)，提高政府的管理和服務(wù)效率。例，該項(xiàng)目環(huán)評(píng)根據(jù)分類(lèi)管理目錄僅需編制報(bào)告表并下放到地方層級(jí)審批;地災(zāi)評(píng)估報(bào)告組織專(zhuān)家進(jìn)行審查后，評(píng)估報(bào)告不再報(bào)送主管部門(mén)備案登記。

1.4 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

該項(xiàng)目是利用財(cái)政資金建設(shè)的公益類(lèi)項(xiàng)目，各級(jí)審批較嚴(yán)且環(huán)節(jié)多。為確保建設(shè)項(xiàng)目盡快順利獲批，避免項(xiàng)目實(shí)施之前出現(xiàn)不可預(yù)見(jiàn)性的問(wèn)題，在初步明確選址、建設(shè)內(nèi)容和總體平面布置方案后即同步開(kāi)展各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)工作。充分利用“放管服”改革紅利，通過(guò)協(xié)調(diào)可行性研究及各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)咨詢(xún)單位共同調(diào)研、資源共享等方式加強(qiáng)可研與各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)的銜接配合，實(shí)現(xiàn)各報(bào)告編制內(nèi)容相互“串聯(lián)”優(yōu)化，各專(zhuān)項(xiàng)審批同步“并聯(lián)”報(bào)批，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)項(xiàng)目前期工作。如，穩(wěn)評(píng)報(bào)告在編制過(guò)程中采取走訪(fǎng)群眾、抽樣調(diào)查、與利益相關(guān)方座談、專(zhuān)家咨詢(xún)等形式廣泛征求管理單位及社會(huì)各界意見(jiàn)及建議，形成調(diào)查分析匯總材料，該匯總材料不僅僅用于指導(dǎo)穩(wěn)評(píng)報(bào)告編制，同時(shí)用于可行性研究及其他專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告的編制和完善。各專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告同步推進(jìn)，大大節(jié)約前期專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)審批時(shí)間。

2.存在的問(wèn)題

目前全國(guó)投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)和各省市自建的地方平臺(tái)，在更好鞏固簡(jiǎn)政放權(quán)成果、更大釋放改革紅利取得了一定成效。但為實(shí)現(xiàn)各類(lèi)投資項(xiàng)目在“一張網(wǎng)申辦、一個(gè)平臺(tái)審批”的最終目標(biāo)，尤其是專(zhuān)項(xiàng)審批方面還存在以下幾方面問(wèn)題。

2.1 各級(jí)平臺(tái)之間的聯(lián)系不夠

各級(jí)平臺(tái)建設(shè)的目的將部門(mén)審批系統(tǒng)整合到網(wǎng)上公共審批系統(tǒng)，實(shí)行一個(gè)系統(tǒng)辦理審批，讓信息多跑路、群眾少跑腿。但實(shí)際實(shí)施效果并不理想，目前僅有少數(shù)部門(mén)的投資審批事項(xiàng)納入同級(jí)網(wǎng)上公共審批系統(tǒng)辦理，大部分事項(xiàng)仍分散在各部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中辦理。以該項(xiàng)目為例，航評(píng)、洪評(píng)分別在交通運(yùn)輸部和水利部垂直業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理，環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)和景觀(guān)評(píng)價(jià)則在不同層級(jí)系統(tǒng)分級(jí)辦理。垂直審批和地方分級(jí)審批之間缺乏聯(lián)系，不同行政部門(mén)的相互交叉進(jìn)行，使項(xiàng)目極易陷入死循環(huán)。

2.2 專(zhuān)項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)不一、服務(wù)不便

各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)化是優(yōu)化服務(wù)、實(shí)行各類(lèi)審批并聯(lián)辦理的基礎(chǔ)，目前各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)審批標(biāo)準(zhǔn)化程度同實(shí)施階段的審批相比明顯不足。同類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)審批事項(xiàng)，有的在市級(jí)辦理，有的下放到縣區(qū)辦理;同一層級(jí)的同一事項(xiàng)，各地辦事指南、審批流程各不相同，交材料要求也各不相同，尤其區(qū)縣一級(jí)仍主要沿用地方制定的規(guī)范、制度;未實(shí)現(xiàn)所有事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，地方層級(jí)審查或評(píng)估事項(xiàng)大多因未列入政務(wù)服務(wù)網(wǎng)辦事項(xiàng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上直接辦理;部分網(wǎng)辦事項(xiàng)仍需現(xiàn)場(chǎng)同步辦理，存在“體外循環(huán)”現(xiàn)象。

2.3 專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制的收費(fèi)依據(jù)不完善

前期涉及的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告編制中除環(huán)評(píng)、景觀(guān)評(píng)價(jià)報(bào)告編制及評(píng)估費(fèi)按照《關(guān)于規(guī)范環(huán)境影響咨詢(xún)收費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》有比較規(guī)范的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，其他專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)主要參考《建設(shè)項(xiàng)目前期工作咨詢(xún)收費(fèi)暫行規(guī)定》實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，沒(méi)有一個(gè)成熟的收費(fèi)模式和收費(fèi)依據(jù)。極易報(bào)價(jià)不規(guī)范、偏差過(guò)大等問(wèn)題，造成建設(shè)單位不能較好控制預(yù)算。

3.結(jié)束語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)時(shí)需要不同部門(mén)的行政審批文件，每個(gè)部門(mén)的行政審批文件又需要不同資質(zhì)的咨詢(xún)單位編制不同種類(lèi)的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告。在國(guó)家持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的基礎(chǔ)上，國(guó)家和地方均在大力推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目審批監(jiān)管平臺(tái)，取得了明顯成效[3]。但針對(duì)前期專(zhuān)項(xiàng)審批暴露出的一些問(wèn)題，需要各級(jí)管理單位根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目審批實(shí)際和發(fā)展需求，及時(shí)動(dòng)態(tài)修訂專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則，減少審批之間的串聯(lián)、交叉，推動(dòng)垂直審批與地方各級(jí)審批之間的聯(lián)系、整合，將審批全流程統(tǒng)一到同一層級(jí)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，逐步做到“一個(gè)項(xiàng)目、一張表單、一套材料”完成多個(gè)事項(xiàng)的申辦和并聯(lián)審批、實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦。

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