新型政黨制度法治化發(fā)展中黨內(nèi)法規(guī)作用研究

宛素賢　余曉竹

習近平總書記曾明確提出“我國核心政治制度是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，其是無黨派人士、各民族黨派、中國人民、中國共產(chǎn)黨的政治創(chuàng)造，是新型政黨制度?！毙滦驼h制度是全面概括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商和多黨合作制度，闡述了中國政黨制度的優(yōu)勢、特征和性質(zhì)。設(shè)計與發(fā)展政黨制度一定要基于實際和國情出發(fā)，不但要把握歷史傳承，也要把握政治原則、政治經(jīng)驗、發(fā)展道路，更要著眼處理現(xiàn)實問題、把握現(xiàn)實要求。現(xiàn)在是依法治國重要階段，要深入研究新型政黨制度法治化發(fā)展過程中黨內(nèi)法規(guī)所發(fā)揮出的作用，改革與創(chuàng)新新型政黨制度發(fā)展方式，并進一步健全新型政黨制度的宏觀規(guī)劃。

?一、黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵

中國共產(chǎn)黨成立至今在建立健全結(jié)構(gòu)功能過程中不斷構(gòu)建起壯觀、龐大的黨內(nèi)法規(guī)，其表現(xiàn)為不同層次的要求和規(guī)范、不同的內(nèi)容和形式。然而，從初步建立到正式提出此概念，卻經(jīng)歷了復(fù)雜的演變過程。在黨的歷史文獻中，曾有“黨的法律”、“黨的紀律”、“黨的規(guī)章”、“黨規(guī)黨法”、“黨的法規(guī)”、“黨法”等說法。毛澤東同志于1938年闡述黨內(nèi)既要有紀律，“還要制定實施詳細完善的黨內(nèi)法規(guī)”。歷經(jīng)多年，直到1990年我國才制定《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，明確界定“黨內(nèi)法規(guī)"的相關(guān)概念，“黨內(nèi)法規(guī)”才從之前習慣性用語正式轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性稱謂。2007年中央修改《中國共產(chǎn)黨黨章》明確規(guī)定遵守黨的章程以及其他黨內(nèi)法規(guī)的機構(gòu)、組織是黨的各級紀律檢查委員會，黨內(nèi)法規(guī)對其維護執(zhí)行主體、制定程序、制定主體、位階、名稱等方面進行詳細規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)的概念是，對黨組織活動、工作以及和黨員行為進行規(guī)范的黨內(nèi)規(guī)章制度。世界各國政黨提出的黨內(nèi)法規(guī)具有較廣的范圍，包括在政黨內(nèi)政治生活中保障政黨順利運行的綱領(lǐng)、章程、議事規(guī)則、慣例、政黨紀律、政黨聲明及領(lǐng)導(dǎo)人講話等等。國內(nèi)專家學者有著比較明確的黨內(nèi)法規(guī)研究規(guī)則，例如劉紅凜學者將黨內(nèi)法規(guī)叫做黨內(nèi)規(guī)范或黨內(nèi)規(guī)章制度?？偠灾h內(nèi)法規(guī)的定義是我黨為規(guī)范黨組織以及有序運行、黨員構(gòu)成以及黨員行為所實施的所有規(guī)范制度的合集。黨內(nèi)法規(guī)體系的概念是指黨內(nèi)法規(guī)的全部組成部分及其所顯示出的全部樣式與結(jié)構(gòu)。

就黨內(nèi)法規(guī)體系的內(nèi)涵而言.很多專家學者進行過較為詳實的論述。王韶興以黨建制度建設(shè)理論為基礎(chǔ)探討政黨的具體制度與基本制度。劉紅凜提出，黨內(nèi)法規(guī)體系是由政黨不同形式的規(guī)范建立起規(guī)范體系，包含外部規(guī)范與內(nèi)部規(guī)范兩部分，內(nèi)部規(guī)范涵蓋倫理文化、黨內(nèi)規(guī)章制度、抽象性規(guī)范等方面。韓強則在闡述黨內(nèi)法規(guī)制度在產(chǎn)生、制定主體、概念外延、主體不同權(quán)限等前提和基礎(chǔ)上，分析黨內(nèi)法規(guī)體系和黨制度體系的差異。由此可見，不管是外在形式還是內(nèi)在內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)已建立起制度系統(tǒng)，完善政黨的結(jié)構(gòu)和法治化、程序化運行，也維護其持續(xù)性、規(guī)范性政治功能。黨內(nèi)法規(guī)體系是我黨在功能與結(jié)構(gòu)方面逐步實現(xiàn)規(guī)范化的必然要求和結(jié)果，進一步優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)體系是我黨建設(shè)法治國家、依法治國、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的內(nèi)在需要。

二、新型政黨制度法治化發(fā)展中黨內(nèi)法規(guī)的作用

（一）?能夠促進黨內(nèi)法規(guī)體系的完善

黨的18大提出“建立健全黨內(nèi)法規(guī)體系”是新時代的重要任務(wù)，為全面實施依規(guī)治黨和依法治國提供了制度保障和法理支撐，是對社會主義法治建設(shè)實踐和理論進行創(chuàng)新。2016年，我國制定實施的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》整體設(shè)計和統(tǒng)籌部署黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，第一次明確闡述要全面建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)保障體系、實施體系與制度體系，對黨內(nèi)法規(guī)體系的重要架構(gòu)予以明確。黨內(nèi)法規(guī)的各個體系彼此聯(lián)系、相得益彰，一起形成黨內(nèi)法規(guī)體系。制度體系作為支柱和基礎(chǔ)，是黨內(nèi)法規(guī)體系的關(guān)鍵體系與核心規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建起“1?+?4”的基本結(jié)構(gòu)，就是在黨章之下分為黨的監(jiān)督保障、黨的自身建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織等方面的法規(guī)制度4大板塊。此制度體系成為以黨章為統(tǒng)領(lǐng)與核心，四大板塊制度彼此協(xié)同、相互關(guān)聯(lián)的制度體系，涵蓋黨領(lǐng)導(dǎo)與黨建設(shè)的所有領(lǐng)域。黨內(nèi)法規(guī)體系以制度體系為核心，如果制度體系不完善，就會造成制度保障體系沒有保障對象、制度實施體系沒有執(zhí)行對象的現(xiàn)象，那么二者難免會成為擺設(shè)、流于形式。黨內(nèi)法規(guī)體系如果沒有制度體系則喪失了依托和根基，就無法談及新型政黨制度法治化的建設(shè)與發(fā)展。

（二）能夠有效促進從嚴治黨的實施與發(fā)展

黨的19大會議報告闡述，新時代要“維護黨的戰(zhàn)略定力，促進從嚴治黨逐步向縱深發(fā)展”。新時代習近平總書記領(lǐng)導(dǎo)的黨中央需應(yīng)對嚴峻的“四種危險”和“四大考驗”，以自我革命精神實施從嚴治黨戰(zhàn)略，將其當做是作新型政黨制度法治化和治國理政的重要抓手，列入我國社會主義事業(yè)的“四個全面”的宏觀戰(zhàn)略中，夯實共產(chǎn)黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，為社會主義建設(shè)提供必要的政治保證。構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是實施從嚴治黨的長遠、根本策略。一方面，對從嚴治黨的遵循進行明確。從嚴治黨并非是看人下菜的場所，也不是權(quán)力斗爭的地方，而是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，以去掉黨的政治毒瘤為任務(wù)的自我提高、自我革新、自我凈化與自我完善的史無前例的革命。另一方面，為促進從嚴治黨戰(zhàn)略向縱深發(fā)展給予制度保障。從嚴治黨是一直在路上前進的黨建工程。重視建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度，能夠讓管黨、治黨逐步實現(xiàn)制度化、長效化、常態(tài)化給予制度支持和法理支撐，為從嚴治黨和新型政黨制度法治化打下制度基礎(chǔ)。

（三） 能夠有效增加黨的建設(shè)質(zhì)量

黨的十九大會議對“偉大工程”的建立與發(fā)展進行頂層設(shè)計，明確闡述“逐步增加黨建質(zhì)量”的重要命題，是踐行管黨治黨理論的創(chuàng)新，不斷增加黨建規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律的了解與認識。黨內(nèi)法規(guī)是新型政黨制度法治化和增加黨建設(shè)水平的保障，彰顯出黨建現(xiàn)實邏輯、歷史邏輯、理論邏輯的統(tǒng)一。

首先，政黨政治時代以法治為主要模式進行政黨治理。依法治國與依規(guī)治黨有機結(jié)合，讓法治治理方式進一步延伸到新型政黨制度法治化黨建與領(lǐng)導(dǎo)的所有領(lǐng)域，有效增加黨現(xiàn)代化治理能力與水平，達到了治國與治黨統(tǒng)一，建立起依規(guī)治黨和依法治國一體現(xiàn)化建設(shè)與統(tǒng)籌推進的政治局面。而健全黨員法規(guī)體系是達到依法治國與依規(guī)治黨的著眼點，以體現(xiàn)其在增加黨建質(zhì)量、增加國家治理能力、完善國家治理體系中的保障作用。

其次，強調(diào)制度建設(shè)是新型政黨制度法治化建設(shè)的優(yōu)勢。管黨治黨以制度建設(shè)為基礎(chǔ)策略，在我黨的發(fā)展進程中，逐步建立起以黨章為基礎(chǔ)，保障制度權(quán)威、保障制度執(zhí)行，兼顧制度治黨和思想建黨，將制度建設(shè)落實在黨建各種環(huán)節(jié)的基本經(jīng)驗?，F(xiàn)實與歷史都表明，“制度問題體現(xiàn)出長期性、穩(wěn)定性、全局性、根本性特征，為促進管黨治黨科學化、規(guī)范化、制度化提供保障。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是我黨進行制度建設(shè)的具體化、細化措施，為增加黨建水平的工程給予根本原則和基礎(chǔ)保障。

最后，改革黨建制度是增強黨建質(zhì)量的核心動力。增強我黨依法執(zhí)政能力和水平是新的歷史階段中新型政黨制度法治化建設(shè)和黨建制度改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不但要求黨按照法律和憲法理政治國，又提出要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行科學執(zhí)政，對黨內(nèi)法規(guī)在增強黨建質(zhì)量工程中的價值功能和角色定位予以明確。

三、新型政黨制度法治化發(fā)展中發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)作用的策略

（一）?明確國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，提升黨內(nèi)法規(guī)的法治權(quán)威

黨的18大會議四中全會闡述將完善國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系一起當做建設(shè)社會主義法治體系的有機部分。認知與明確國家法律和黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系能夠有效把握依法治國和依規(guī)治黨的命脈?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）提出要“堅持黨必須在法律與憲法允許范圍內(nèi)開展活動的相關(guān)規(guī)定”，通過“立法法”形式強調(diào)法律與憲法的效力必須高于黨內(nèi)法規(guī)，體現(xiàn)出依規(guī)治黨、制度治黨的法治理念與法治思維。法治思維的定義是堅持憲法法律至上的一種思維，我國完善社會調(diào)整系統(tǒng)和新型政黨制度法治化過程中，以法律和憲法為基礎(chǔ)的法律系統(tǒng)是最權(quán)威、最重要的系統(tǒng)，其他社會調(diào)整方式和任何社會關(guān)系參加者都要遵守。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)一起建立起社會主義法治體系，雙方的協(xié)調(diào)和銜接以達到依法治國的最終目標。????堅持法治觀念和法治思維，才能建立科學完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。和國家法律相比較，基于黨章建立起的黨內(nèi)法規(guī)體系更加規(guī)范、嚴格，這是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的時代訴求，也是從嚴治黨、依規(guī)治黨的現(xiàn)實需要。分析國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，要以依法治國視域為著眼點和出發(fā)點。憲法體現(xiàn)出毋庸置疑的至上性，黨章是維護憲法的基本性保障，也成為最基礎(chǔ)、最根本的黨內(nèi)規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的重要技術(shù)是要《制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)的適用領(lǐng)域和調(diào)整對象進行明確，不能出現(xiàn)混淆國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)象，明確黨內(nèi)法規(guī)的解釋規(guī)則與適用規(guī)則，全面規(guī)范備案范圍與審查制度，以法治理念和法治思維提高黨內(nèi)法規(guī)效力的權(quán)威性和法治性。

?（二）以黨的黨章和根本大法為基本遵循，建立黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)體系

在黨內(nèi)法規(guī)中，黨章被賦予最高效力。遵守黨章和根本大法，《制定條例》科學分析、詳細闡述黨內(nèi)法規(guī)的制定原則、制定權(quán)限、解釋和適用等內(nèi)容，并界定了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和名稱使用，借助黨內(nèi)法規(guī)的解釋和適用，明確規(guī)定了圍繞著黨章設(shè)置的黨內(nèi)法規(guī)四層效力層級?！吨贫l例》基本構(gòu)建起黨內(nèi)法規(guī)體系和效力框架，但黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于權(quán)限分配、制定主體以及解釋權(quán)歸屬等方面還存在一定的問題，在某種程度上黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部效力方面也有矛盾和沖突?？茖W合理的建立黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)，一定要以黨章為重要遵循，應(yīng)對黨內(nèi)法規(guī)中各種內(nèi)部效力的矛盾沖突，保障黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性與權(quán)威性。

科學建立健全黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)，首先，要讓制定黨內(nèi)法規(guī)的名稱適用和主體權(quán)限相對應(yīng)、相銜接，進而行成黨內(nèi)法規(guī)各個效力層級能夠?qū)?yīng)其名稱適用，推動黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化與制度化。其次，不斷深化“立法”邏輯和技術(shù)，指引黨內(nèi)法規(guī)各個效力位階之間的關(guān)系。最后，對黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍和等級原則進行明確闡述和清晰定位。黨內(nèi)法規(guī)要定位和闡釋不同效力等級的原則，例如和下位黨內(nèi)法規(guī)相比較，上位黨內(nèi)法規(guī)的層級較高;和地方黨內(nèi)法規(guī)相比較，中央黨內(nèi)法規(guī)的層級較高;同位黨內(nèi)法規(guī)的一般規(guī)定低于特別規(guī)定;舊規(guī)定低于新規(guī)定。通過制定明確規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)的不同效力體系層級結(jié)構(gòu)，才能在選擇與適用黨內(nèi)法規(guī)時不出現(xiàn)矛盾和沖突。

（三）規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋，提升黨內(nèi)法規(guī)的效力與適用范圍

新型政黨制度法治化建設(shè)過程中，黨內(nèi)法規(guī)體系從之前的“應(yīng)然狀態(tài)”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩嵢粻顟B(tài)”，因為制度話語局限性和語境變遷，需要通過黨內(nèi)法規(guī)的技術(shù)規(guī)則和解釋方法，制定以制度規(guī)范為基礎(chǔ)的適用規(guī)則，增強黨內(nèi)法規(guī)的效力與適用范圍。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)解釋效力所具有的重要作用，和構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計的構(gòu)成要素，制定黨內(nèi)法規(guī)解釋的主要和根本規(guī)范，提升黨內(nèi)法規(guī)的實際應(yīng)用效力。首先，制定黨內(nèi)法規(guī)解釋的重要原則，對解釋權(quán)主體歸屬進行明確，并有效銜接黨內(nèi)法規(guī)位階，讓黨內(nèi)法規(guī)各個效力層級結(jié)構(gòu)達到一致性。其次，建立適用于黨內(nèi)法規(guī)的各種解釋體系，并有效銜接國家法律解釋。最后，建立黨內(nèi)法規(guī)相應(yīng)的操作規(guī)則和解釋方法，為黨內(nèi)法規(guī)適用給予制度性保障。

善治以良法為前提。黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量的好壞對新型政黨制度法治化建設(shè)和依規(guī)治黨工作質(zhì)量有直接影響，而黨內(nèi)法規(guī)則是對黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量有決定性作用的重要因素。18大會議后建立起基本的黨內(nèi)法規(guī)體制，促進黨內(nèi)法規(guī)體系持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，形成黨內(nèi)法規(guī)的基本架構(gòu)?，F(xiàn)階段，黨和國家對建設(shè)與完善黨內(nèi)法規(guī)提出明確要求，不斷優(yōu)化的黨內(nèi)法規(guī)成為黨建的有力保障。建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)，不但要完善各項程序與制定程序，也又要確保不同程序間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在彼此配合與補充過程中為完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供服務(wù)。

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（作者單位：1.長春師范大學政法學院;2.長春市法學會）

作者簡介：宛素賢（1974.11），女?漢族?吉林遼源人?長春師范大學政法學院 法律碩士?講師，從事政府法治、行政法學研究

余曉竹（1969.5），男 漢族 吉林長春人 長春市法學會學術(shù)部主任