我國跨行政區(qū)劃檢察院改革對策研究

劉玨 嚴(yán)澤岷

〔摘要〕?隨著北京、上海成為跨行政區(qū)劃檢察院改革試點(diǎn)，取得了重要的階段性成果：職能管轄范圍基本明確化，案件辦理逐步正軌化;機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷科學(xué)化，業(yè)務(wù)人才不斷專業(yè)化，工作機(jī)制不斷規(guī)范化。但是，跨行政區(qū)劃檢察院改革仍然面臨著法律地位不明，立法較為滯后，層級(jí)設(shè)置不合理，案件管轄規(guī)劃不科學(xué)，機(jī)構(gòu)建制不明等瓶頸。為促進(jìn)繼續(xù)深化跨行政區(qū)劃檢察院改革，構(gòu)建跨行政區(qū)劃檢察院體系，要從明確法律地位、建構(gòu)組織體系、完善管理體制三個(gè)方面著手，全面落實(shí)跨行政區(qū)劃檢察院改革政策，促進(jìn)權(quán)力跨行政區(qū)劃落實(shí)落地。

〔關(guān)鍵詞〕?跨行政區(qū)劃檢察院改革;司法地方化;司法管轄;省級(jí)統(tǒng)管

〔中圖分類號(hào)〕D926〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2019）01-0080-09

一、 問題的提出

刑事訴訟中的管轄，是指國家專門機(jī)關(guān)依法在受理刑事案件方面的職權(quán)范圍與職責(zé)分工[1]（57）。在價(jià)值維度上，管轄是司法首先要討論的問題，是司法權(quán)運(yùn)作的起始與基礎(chǔ)[2]（51），同時(shí)更體現(xiàn)權(quán)力制約、人權(quán)保障、維護(hù)秩序等憲法功能。司法組織的建立、司法權(quán)力的配置、國家權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)、公權(quán)力的監(jiān)督制約、司法統(tǒng)一等諸多憲制范疇，是司法權(quán)運(yùn)作的根本追求[3]?？缧姓^(qū)域檢察院改革是本輪司法改革的重要內(nèi)容，設(shè)計(jì)跨行政區(qū)域檢察，主要基于以下兩個(gè)因素的考量：一是國家結(jié)構(gòu)形式。我國是單一制的結(jié)構(gòu)形式，中央職能與地方職能區(qū)別并不是很明顯，事權(quán)劃分是相對的[4]。二是司法區(qū)域劃分。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，由此產(chǎn)生的司法區(qū)劃與行政區(qū)劃是高度重合的。這兩者所形成的司法的屬地化加之地方利益的存在等多方面的因素導(dǎo)致在我國司法實(shí)踐中客觀地存在著司法上的地方保護(hù)主義傾向[5]?？缧姓^(qū)劃檢察院改革在中共十八屆三中全會(huì)首次被提出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！焙髞?，中共十八屆四中全會(huì)提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件?！敝醒肷罡慕M第七次會(huì)議進(jìn)一步提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！敝钡?014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），才正式拉開了在北京、上海兩地開展跨區(qū)劃法院、檢察院的改革試點(diǎn)序幕。試點(diǎn)至今已近四年，取得了一定的成果，但也面臨跨行政區(qū)劃定位不明確、缺乏法律依據(jù)、設(shè)置不合理等問題。在跨行政區(qū)劃檢察院改革面向全國逐步展開的趨勢下，不僅在理論層面還是實(shí)踐層面上都值得進(jìn)一步的探討。

二、 我國跨行政區(qū)劃檢察院改革的現(xiàn)狀

目前在全國范圍內(nèi)，跨行政區(qū)劃檢察院在全國范圍內(nèi)僅有兩個(gè)。2014年12月28日，跨行政區(qū)劃管轄案件的上海市檢察院第三分院掛牌成立。除管轄原有的涉鐵路運(yùn)輸、軌道交通案件外，經(jīng)市檢察院指定管轄下列案件：一是市第三中級(jí)人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件，二是市第三中級(jí)人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件，三是上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件，四是上海海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件，五是上級(jí)人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件，六是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件，七是民航、水運(yùn)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的重大刑事案件、海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事案件，八是上級(jí)人民檢察院指定管轄的其他重大案件。[6]2014年12月30日，跨行政區(qū)劃管轄案件的北京市檢察院第四分院掛牌成立，北京市人民檢察院第四分院管轄以下案件：一是北京市第四中級(jí)人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件;二是北京市第四中級(jí)人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件;三是北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類訴訟監(jiān)督案件;四是北京市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件及關(guān)聯(lián)案件;五是應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的環(huán)境資源保護(hù)和食品藥品安全刑事一審案件，以及北京市人民檢察院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事一審案件;六是應(yīng)由中級(jí)人民法院管轄的發(fā)生在民航、公交、水運(yùn)領(lǐng)域并由其所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事一審案件;七是海關(guān)所屬公安機(jī)關(guān)偵查的刑事一審案件;八是北京市人民檢察院指定管轄的其他重大案件。[7]

北京、上海率先成立的跨行政區(qū)劃檢察院試點(diǎn)，從性質(zhì)到形式上全面創(chuàng)新，在根本性質(zhì)上與以往在軍事、鐵路運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域設(shè)立的專門檢察院明顯不同?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)立，是深化司法改革、建立法治社會(huì)的重要途徑，對打破檢察院管轄行政區(qū)劃及其案件管轄范圍限制具有積極的作用，可以促進(jìn)經(jīng)費(fèi)、人事等多方面的統(tǒng)一管理和體制創(chuàng)新，可以更加明晰普通案件與特殊案件的區(qū)別，更好地處理特殊案件。行政區(qū)劃檢察院管轄一般案件，而特殊案件現(xiàn)在就是由跨行政區(qū)劃檢察院管轄，也形成了新的訴訟格局。目前陜西省鐵路法院、檢察院就“行政案件和環(huán)境資源案件”正在積極推進(jìn)跨行政區(qū)劃管轄試點(diǎn)改革[8]。

（一） 跨行政區(qū)劃檢察院的特點(diǎn)

第一，管轄范圍具有分離性?？缧姓^(qū)劃檢察院設(shè)立前行政區(qū)與檢察院之間仿佛是“母體雙胞胎”，行政區(qū)域甚至將各級(jí)檢察院管轄范圍包括進(jìn)去，使得檢察院管轄范圍、設(shè)置、變更、范圍等成為了行政區(qū)域的完全依附品?？缧姓^(qū)劃檢察院設(shè)立最突出的特點(diǎn)就是“跨行政區(qū)劃”，打破了依托于行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的限制，檢察院管轄范圍真正意義上與行政區(qū)劃進(jìn)行了適度分離。

第二，管轄案件具有特殊性。新的訴訟格局的產(chǎn)生中行政區(qū)劃檢察院管轄一般案件，而特殊案件現(xiàn)在就是由跨行政區(qū)劃檢察院管轄?？缧姓^(qū)劃檢察院設(shè)立前，主要是以級(jí)別和地域管轄為主要方式，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)劃分案件管轄范圍。對于跨行政區(qū)劃的案件、容易受到地方主義影響等案件被定義為“特殊案件”?？缧姓^(qū)劃檢察院設(shè)立有利于這類特殊案件的專項(xiàng)管理和解決，對防止區(qū)域化與地方主義具有積極的作用。

第三，設(shè)置形式具有獨(dú)立性。從司法實(shí)踐的具體情況來看，跨行政區(qū)劃的司法權(quán)極容易受到地方權(quán)力、地方主義及其個(gè)人的干擾。深究其原因，主要是因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)人財(cái)物是受到地方的管轄與牽制的，某些情況下是被迫“地方化”。跨行政區(qū)劃檢察院對打破行政區(qū)劃界限具有積極的作用，與其他檢察院來說具有獨(dú)立性、獨(dú)特性和專門性，從形式設(shè)置上也具有明顯的獨(dú)立性，不需要受到地方主義的牽制和影響，對檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的依法行使和獨(dú)立行使具有積極的保證作用。

（二） 跨行政區(qū)劃檢察院改革試點(diǎn)取得的成效

黨的十八屆四中全會(huì)后，多次召開會(huì)議確定上海和北京為試點(diǎn)，在管轄范圍和辦案機(jī)制方面取得了新的突破。以上海市檢察院第三分院為例，作為首個(gè)跨行政區(qū)劃檢察改革試點(diǎn)的檢察院，截止2017年12月31日，共受理新增管轄案件615件1070人，其中海關(guān)案件405件737人，危害食品藥品安全案件24件102人，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件51件78人[9]，確定的各類跨行政區(qū)劃檢察院特殊案件管轄已全部覆蓋。從改革試點(diǎn)方案八類特殊案件管轄情況來看，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院全部覆蓋。總的來說，跨行政區(qū)劃檢察院改革試點(diǎn)取得了明顯的階段性成效，具體包括以下幾方面：

第一，職能管轄范圍基本明確化。堅(jiān)持以“構(gòu)建普通類型案件由行政區(qū)劃檢察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃檢察院辦理的訴訟格局”為目標(biāo)，上海市檢察院第三分院、北京市檢察院第四分院就案件管轄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了積極的探索和研究，以跨地區(qū)與易受地方因素影響為原則進(jìn)一步明確了跨行政區(qū)劃檢察院受理特殊案件的范圍與標(biāo)準(zhǔn)[10]。其中北京《關(guān)于北京市人民檢察院第四分院（北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院）案件管轄的規(guī)定（暫行）》，以及上?！蛾P(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》和《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》，都對試點(diǎn)跨行政區(qū)劃檢察院的職能管轄范圍進(jìn)行了進(jìn)一步界定和明確。

第二，案件辦理逐步正軌化。就目前北京四分院與上海三分院特殊案件辦理情況來看，已經(jīng)覆蓋到中央確定的八類（“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、行政訴訟、環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、海關(guān)、海事、航空、水運(yùn)”）特殊案件，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、食品藥品監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的跨行政區(qū)劃特殊類案件辦理已經(jīng)步入正軌。從案件內(nèi)容來看，跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍正在逐漸拓寬，也正在積極向與人們切身利益相關(guān)且人們深刻關(guān)心的案件辦理靠齊。

第三，機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷科學(xué)化。就試點(diǎn)效果來說，堅(jiān)持以“精簡高效”為基本原則，管理扁平化為發(fā)展方向，促進(jìn)辦案組織更加專業(yè)化方。同時(shí)其中，機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷科學(xué)化，將精兵強(qiáng)將輸出到檢察院管轄工作最需要的部門中去。目前北京四分院機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)初具成效，檢察院已經(jīng)從14個(gè)部門整合減少縮減為為9大部門[11]。

第四，業(yè)務(wù)人才不斷專業(yè)化。隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，北京四分院與上海三分院加強(qiáng)了主任檢察官、檢察官助理、入額檢察官等的選聘任用，推動(dòng)業(yè)務(wù)人才不斷提高專業(yè)化高素質(zhì)，而這正是保障跨行政區(qū)劃案件管轄與辦理的根本保證。其中，北京四分院與上海三分院以考察測評為方式，分別完成了“首批10名主任檢察官、40名檢察官助理”的任命工作，以及“36名入額檢察官，26名檢察官助理”的擇優(yōu)確認(rèn)工作[12]。兩個(gè)分院試點(diǎn)以選任、選調(diào)與招錄等方式，充實(shí)了檢察院中層干部力量，圍繞“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、行政訴訟、環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、海關(guān)、海事、航空、水運(yùn)”八類特殊案件類型擇優(yōu)確認(rèn)了高素質(zhì)專業(yè)化檢察類人才，在一定程度上也充實(shí)了檢察院跨行政區(qū)劃辦案力量。

第五，工作機(jī)制不斷規(guī)范化。北京四分院與上海三分院兩試點(diǎn)檢察院積極加強(qiáng)工作機(jī)制的建立和完善，促進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院工作機(jī)制不斷規(guī)范化。其中北京四分院建立了良好的溝通聯(lián)系工作機(jī)制，與北京四中院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等通過溝通交流，在民事、行政審判等方面達(dá)成框架協(xié)議;按照檢察改革部署要求擬訂《檢察官辦案權(quán)限規(guī)定》等12項(xiàng)配套制度以及《在辦理職務(wù)犯罪案件中加強(qiáng)偵捕訴監(jiān)督配合的實(shí)施辦法》等文件9個(gè)[12]。而上海三分院通過探索也建立了高效的工作聯(lián)系配合制度以及執(zhí)法辦案銜接制度。

三、 我國跨行政區(qū)劃檢察院改革遭遇的瓶頸

新形勢下跨行政區(qū)劃檢察院改革也受到了人們的廣泛關(guān)注，上海三分院、北京四分院跨行政區(qū)劃檢察院掛牌成立是新的起點(diǎn)。但無論從試點(diǎn)范圍來看，還是從格局設(shè)置情況來看，都與四中全會(huì)所提出來的要求還存在著差距，主要問題體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一） 法律地位不明確

跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位是指其在檢察機(jī)關(guān)組織體系中所處的位置，具體而言包括兩方面的內(nèi)容，即其與其他檢察機(jī)關(guān)之間的縱向、橫向關(guān)系[13]?？缧姓^(qū)劃檢察院并非憑空產(chǎn)生的“空中樓閣”，而是依托于原鐵路運(yùn)輸檢察院建立起來的?！度嗣駲z察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）第二條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。”在人民檢察院組織體系中并無對跨行政區(qū)劃檢察院的定性，故其法律定位一直存在爭議。隨著監(jiān)察體制的改革，無形中檢察機(jī)關(guān)被推向了重大改革的當(dāng)口。2017年5月2日，全國人大常委會(huì)公布了2017年立法工作計(jì)劃，《檢察院組織法》啟動(dòng)修改[14]。在草案形成過程中，跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位問題就受到了廣泛的關(guān)注。關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位，主要存在以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨行政區(qū)劃檢察院是不同于地方檢察院與專門檢察院以外的獨(dú)立地位的檢察院。“一是跨行政區(qū)劃檢察院是相對于地方檢察院而言的，其與地方檢察院是對應(yīng)、平行關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)屬于地方檢察院范疇。二是跨行政區(qū)劃檢察院管轄的是易受干擾的特殊案件?？缧姓^(qū)劃檢察院相對寬泛、多樣性的管轄與對特定領(lǐng)域案件進(jìn)行專屬管轄的專門檢察院有著明顯的區(qū)別，跨行政區(qū)劃檢察院不宜歸為專門檢察院，只能定性為新型、獨(dú)立類型的檢察院?！盵13]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)定義為專門檢察院?！皩⒖鐓^(qū)劃檢察機(jī)關(guān)確定為專門檢察機(jī)關(guān)既符合跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)在原鐵路運(yùn)輸檢察院基礎(chǔ)上改造、擴(kuò)充的制度沿承關(guān)系;也有利于最大程度地避免跨區(qū)劃檢察院受到地方權(quán)力機(jī)關(guān)各種體制內(nèi)與體制外的干預(yù)。同時(shí)，這還有利于降低機(jī)關(guān)組織性改革的難度，便于推進(jìn)跨區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的相關(guān)改革，確保改革的合法性、合憲性。”[15]第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)定位為派出檢察院。其中，有意見認(rèn)為跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)定位為最高檢的派出院。“將跨行政區(qū)劃檢察院定位為最高人民檢察院的派出機(jī)關(guān)，既可以最大限度地實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置初衷，也有利于降低《檢察院組織法》的修法難度?！盵16]（310）還有意見認(rèn)為，跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)定位為省級(jí)檢察院的派出檢察院。“作為最高人民檢察院或省級(jí)檢察院的派出院，其直接受最高人民檢察院或省級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)，有利于跨開各級(jí)地方保護(hù)，排除各級(jí)地方干擾，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置目的。”[13]

2018年6月19日上午，全國人大常委會(huì)再次審議“兩院”組織法修訂草案，對比一審稿，二審稿刪除了有關(guān)設(shè)立跨行政區(qū)劃檢察院的條款[17]。遺憾的是本次修法仍未對跨行政區(qū)劃檢察院作出明確定位，雖然相關(guān)負(fù)責(zé)人表示“條件尚不成熟”，但跨行政區(qū)劃檢察院體制改革的開展均需以其法律定位為基礎(chǔ)，故這一問題的解決亟待解決。

（二） 立法較為滯后

從現(xiàn)行法律框架來看，針對跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立的法律規(guī)定還基本上處于空白領(lǐng)域。一方面，是因?yàn)槿狈易罡吡⒎C(jī)關(guān)授權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條的規(guī)定，人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，以及訴訟制度只能制定法律，并不能以其他途徑產(chǎn)生?，F(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立是通過中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《方案》建立的，根據(jù)《立法法》第7條的規(guī)定，只有全國人大或全國人大常委會(huì)（在全國人大閉會(huì)期間）才有權(quán)修改或補(bǔ)充基本法律。故目前跨行政區(qū)劃檢察院是缺乏國家最高立法機(jī)關(guān)的授權(quán)的。另一方面，是因?yàn)榕c現(xiàn)行法律無法銜接。如前述，目前跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位尚不明確，故其組織機(jī)制上并不能對應(yīng)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國憲法》第135條規(guī)定：“中華人民共和國設(shè)立最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院檢察長每屆任期同全國人民代表大會(huì)每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。人民檢察院的組織由法律規(guī)定。”與《檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定。此外，在其管轄范圍上也無法與相關(guān)法律相銜接。從現(xiàn)行《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）來看，只針對按照行政區(qū)劃劃分的檢察院以及專門檢察院管轄的范圍，并未規(guī)定跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍，因此相關(guān)法律必須做出相應(yīng)的修改或者擴(kuò)大解釋才能夠完成與跨行政區(qū)劃檢察院的相銜接[18]。

因此，立法的之后導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察院試點(diǎn)舉步維艱，如果沒有具體可行的法律制度作為依據(jù)，將難以更大范圍進(jìn)行推廣和輻射試點(diǎn)范圍。

（三） 單一訴訟層級(jí)“銜接”困難

就目前跨行政區(qū)劃檢察院的改革，試點(diǎn)的上海三分檢與北京四分檢兩個(gè)檢察院，對應(yīng)的均是中級(jí)人民法院。單一的訴訟層級(jí)導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察院改革中出現(xiàn)“多頭管理”的現(xiàn)象，而且在與基層院、法院以及鐵路公安院對接中難免存在許多問題。

第一，與上下級(jí)檢察院、法院的銜接問題。單層級(jí)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，意味著跨行政區(qū)劃的檢察院、法院的上下級(jí)檢察院、法院仍以行政區(qū)劃為劃分。也就是說，跨行政區(qū)劃檢察院所辦理、相應(yīng)跨行政區(qū)劃法院審結(jié)后的案件，若由于檢察院抗訴或當(dāng)事人上訴、申訴等引發(fā)案件的上、下級(jí)移動(dòng)，案件將會(huì)回到以行政區(qū)劃劃分管轄的法院、檢察院辦理[13]。離開了跨行政區(qū)劃的檢察院、法院，這些案件是否會(huì)受到司法地方化的影響？跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革的意義還能否得以實(shí)現(xiàn)？“上海市檢察院第三分院發(fā)揮鐵檢系統(tǒng)原本就有的‘去行政化的體制基因和‘跨行政區(qū)劃的優(yōu)勢，把分布在長三角的三省一市的5個(gè)鐵檢基層院納入改革視野，提出鐵檢基層院與上海市檢三分院在改革試點(diǎn)中，實(shí)現(xiàn)工作聯(lián)系體、改革結(jié)合體、命運(yùn)共同體的‘互動(dòng)?！盵19]顯然單層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置仍無法從根本上解決這一問題。

第二，跨行政區(qū)劃檢察院與法院對接問題。跨行政區(qū)劃法院、檢察院，由于自身的定位不同，決定了他們工作側(cè)重點(diǎn)與辦案格局方面的差異性?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第18條規(guī)定：“省級(jí)人民法院根據(jù)實(shí)際情況，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)后，可確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！倍度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要（2014—2018）》提出鐵路法院變?yōu)榭缧姓^(qū)劃法院時(shí)管轄范圍仍然包括重大行政案件的這一內(nèi)容保持不變?？缧姓^(qū)劃法院設(shè)立時(shí)更加關(guān)注行政、民商事案件，其行政、審判力量配備自然根據(jù)行政、民商事案件來決定;跨行政區(qū)劃檢察院設(shè)立強(qiáng)調(diào)“跨區(qū)域”“重大”“易受地方影響”等因素，賦予了跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的“特殊性”，對于刑事案件辦理則處于一個(gè)被動(dòng)區(qū)域，人員配備、職能對接等出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)、不一致的問題。

第三，跨行政區(qū)劃檢察院與鐵路公安對接問題。鐵路檢法系統(tǒng)改革堅(jiān)持屬地管理模式，考慮到鐵路安全和運(yùn)輸秩序維護(hù)的重要性，目前鐵路公安是受公安部、鐵路總公司的雙重管理和領(lǐng)導(dǎo)，這使得鐵路公安處于尷尬的局面。再者，鐵路公安與鐵路系統(tǒng)又不可能剝離出來，如果人為割裂開來將會(huì)對地方公安帶來新的矛盾，也不急于鐵路運(yùn)輸安全管理與秩序維護(hù)。新形勢下正在啟動(dòng)鐵路局新一輪整合重組工作，在管轄范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面公安部和鐵路檢察院仍然會(huì)存在著矛盾，如何加強(qiáng)工作配合成為跨行政區(qū)劃檢察院改革的心瓶頸。

（四） 案件管轄規(guī)劃不科學(xué)

從具體實(shí)踐情況來看，跨行政區(qū)劃檢察院“特殊性”“跨地區(qū)”“重大”“易受地方影響”等因素不易體現(xiàn)，這主要因?yàn)槭呛诵母拍疃ㄎ徊磺逦?，管轄范圍?guī)定難以精準(zhǔn)準(zhǔn)確把握。

第一，跨行政區(qū)劃檢察院的文件規(guī)定與具體實(shí)踐情況相矛盾。以環(huán)境資源保護(hù)特殊類案件管轄來說，犯罪具有直接的行為危害性和跨行政區(qū)劃性，這也是跨行政區(qū)劃檢察院改革的重要理論依據(jù)。但是，《中國人民共和國刑法》《中華人民共和國刑法》第338～346條規(guī)定了破壞環(huán)境資源類犯罪。的規(guī)定，關(guān)于環(huán)境資源保護(hù)類犯罪的最高刑期為十年以上有期徒刑，而《刑事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》第20條規(guī)定：“中級(jí)人民法院管轄下列第一審刑事案件：（一）危害國家安全、恐怖活動(dòng)案件;（二）可能判處無期徒刑、死刑的案件?！敝幸?guī)定突出了中級(jí)法院管轄標(biāo)準(zhǔn)，為無期徒刑、死刑的案件。這就明顯使得對于跨行政區(qū)劃檢察院中的“重大”“跨地區(qū)”的概念及具體范圍缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)作為支撐，判斷標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一，案件辦理與處置存在著多種情況，易破壞司法的公正性與權(quán)威性[20]。

第二，跨行政區(qū)劃檢察院指定管轄過多。指定管轄帶有極強(qiáng)的主觀性，對于“跨地區(qū)”“重大”“易受地方影響”等特性的判斷缺乏明確的法律依據(jù)，只能依靠主觀性判斷，難以形成管轄與案件辦理的常態(tài)化。而且跨行政區(qū)劃檢察院要受到上級(jí)檢察院的管理領(lǐng)導(dǎo)，對于指定管轄他們只能選擇被動(dòng)接受，同時(shí)地方公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)又具有明顯的獨(dú)立性，他們是不可能提前通報(bào)有效的證據(jù)。于是在案件辦理過程中充當(dāng)?shù)氖浅鐾?yīng)訴的地位，造成了嚴(yán)重的司法環(huán)節(jié)重復(fù)現(xiàn)象，大大降低了案件辦理效率低下，最后影響了司法公信力。

第三，管轄范圍重復(fù)?？缧姓^(qū)劃檢察院設(shè)立后存在著重復(fù)性的地區(qū)管轄。改革前主要是進(jìn)行地方線狀管轄設(shè)置，改革后采用跨省管轄，與屬地管轄不相匹配。同時(shí)，屬地移交和管轄是跨行政區(qū)劃管理的根本途徑，但是這容易導(dǎo)致部分案件管轄存在著“真空”領(lǐng)域。

第四，民行對跨行政區(qū)劃檢察院監(jiān)督有限?？缧姓^(qū)劃檢察院下轄非本省的基層院，主要是由省級(jí)院指定，對于民商事、環(huán)境污染、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等重大案件來說主要是受市檢察院理監(jiān)督，則排除了跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督，這種情況下消解了“跨”的功能，也會(huì)導(dǎo)致民行對跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督不力。

（五） 機(jī)構(gòu)建制不完善

司法對跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督管理呈“線性”趨勢，對于跨行政區(qū)劃檢察院不能直接套用地方行政司法制度，條狀管理將會(huì)帶來許多問題，使得機(jī)關(guān)建制不明。首先會(huì)導(dǎo)致司法資源分布不均。“目前各地的檢察經(jīng)費(fèi)管理基本實(shí)行以同級(jí)政府管理為主、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)管理為輔的模式?！盵21]但是由于各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，使得全國各地檢察院待遇也存在著一定差距，容易引起人才流失，直接導(dǎo)致嚴(yán)重的案件辦理兩級(jí)分化。其次因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定持續(xù)有效的保障，加之體制改革過程中忽略的許多細(xì)節(jié)性問題，不僅會(huì)造成人員與制度的損失，更會(huì)使得檢察院工作人員工作不可預(yù)見性大大增強(qiáng)。同時(shí)經(jīng)費(fèi)保障對跨行政區(qū)劃檢察院存在的延遲情況，尤其是涉及到一些重大案件時(shí)正常職能履行存在著經(jīng)費(fèi)制約，更使得建制不明成為了跨行政區(qū)劃檢察院改革的一個(gè)新的問題。

四、 突破我國跨行政區(qū)劃檢察院改革瓶頸的對策及意義

如前所述，跨行政區(qū)劃檢察院體系改革主要旨在解決司法地方化的問題。因此，本次改革在增強(qiáng)權(quán)力制約、提高司法公信力等方面有重要意義。一方面，國家行政制度與司法制度作為國家治理體系的重要組成部分，新時(shí)期“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，必須要適度調(diào)整國家行政制度、司法制度，重新探索構(gòu)建行政與司法體系?？缧姓^(qū)劃檢察院的設(shè)置與改革也是促進(jìn)國家治理體系完善的重要內(nèi)容，對國家治理能力現(xiàn)代化與權(quán)力制約平衡具有不可替代的作用?？缧姓^(qū)劃檢察院改革，是繼續(xù)依托于法律強(qiáng)化其對權(quán)力及其職能的監(jiān)督與制約，從客觀因素來看也是“司法權(quán)回歸中央屬性”所提出來的要求。這不僅是對司法改革的有益補(bǔ)充，也是未來促進(jìn)權(quán)力進(jìn)一步制衡的根本選擇。另一方面，司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重合導(dǎo)致司法地方化問題難以避免，管轄實(shí)踐中的隨意性狀態(tài)使得案件辦理處于不穩(wěn)定、不可預(yù)見和不確定的狀態(tài)，不僅引起了檢察管轄方面的爭議，也造成了司法資源浪費(fèi)的問題，最終嚴(yán)重影響了司法的公信力。因此跨行政區(qū)劃檢察院改革中可以更好地分離特殊案件與普通案件，處理特殊案件，明確特殊案件處理原則，從而更好地利用司法資源、解決司法地方化問題，從根本上來提升司法制度的效率。此外，權(quán)力得不到相應(yīng)的監(jiān)督必然會(huì)受一些因素影響而滋生腐敗，由于目前在公安、法院監(jiān)督領(lǐng)域檢察院還沒有實(shí)現(xiàn)全面有效的監(jiān)督，監(jiān)督范圍還存在著真空領(lǐng)域。因此，跨行政區(qū)劃檢察院改革可以進(jìn)一步促進(jìn)法律監(jiān)督，明確各個(gè)問題管轄范圍，面對新問題、新情況有專門負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)去應(yīng)對和解決。

跨行政區(qū)劃檢察院是我國檢察院組織體系的新嘗試，在體制構(gòu)建的過程中需要“摸著石頭過河”，在探索中逐漸發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。故我們要以司法實(shí)踐作為檢驗(yàn)理論設(shè)想的藍(lán)本，時(shí)常反思與探討。對于前述現(xiàn)階段我國跨行政區(qū)劃檢察院存在的問題，主要沿著“法律定位—組織架構(gòu)—管理機(jī)制”的思路予以應(yīng)對，具體而言，體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一） 加快立法，明確跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位

跨行政區(qū)劃檢察院改革的首要問題即明確其法律定位。縱觀各國司法制度的發(fā)展過程，都遇到過司法地方化的問題。司法制度較為成熟的國家普遍遵循司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的原則，以司法區(qū)劃為基礎(chǔ)設(shè)置司法機(jī)關(guān)，以減少地方保護(hù)主義對司法辦案的干擾[22]（300-309）?？紤]到我國司法資源的有限性與解決司法地方化的目的性，因此沒有必要將跨行政區(qū)劃檢察系統(tǒng)獨(dú)立于現(xiàn)行的檢察院組織體系之外。故筆者認(rèn)為，我國跨行政區(qū)劃檢察院應(yīng)當(dāng)定位為省、縣一級(jí)檢察院的派出機(jī)構(gòu)。第一，跨行政區(qū)劃檢察院不是新產(chǎn)生的獨(dú)立類型。我國原有建制較完整，無需建立新的獨(dú)立類型的檢察院體系。比如全國鐵路檢察機(jī)關(guān)管理體制改革使鐵路檢察體系成為跨區(qū)劃檢察院的天然依托[23]。具體而言，可以利用現(xiàn)有的鐵建體制進(jìn)行改造。“一是以現(xiàn)有的17個(gè)鐵檢分院和59個(gè)基層鐵檢院為基礎(chǔ)設(shè)立跨區(qū)縣的基層跨區(qū)劃檢察院和跨地市的上級(jí)跨區(qū)劃檢察分院。二是逐步建立跨省際區(qū)劃檢察院。”[20]第二，跨區(qū)劃檢察院與專門檢察院定義不符?！皩ｉT人民檢察院是指在我國特定組織系統(tǒng)設(shè)置的檢察機(jī)關(guān)，其有專屬管轄權(quán)，保護(hù)特定的社會(huì)關(guān)系?！盵24]（895）但從前述上海、北京兩地的試點(diǎn)跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍來看，管轄案件涉及多重社會(huì)領(lǐng)域，調(diào)解多重社會(huì)關(guān)系，故從定義的角度來看與專門檢察院有著本質(zhì)的不同。第三，跨行政區(qū)劃檢察院作為派出機(jī)構(gòu)是可行的?！稒z察院組織法》第2條規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)?！惫逝沙鰴z察機(jī)構(gòu)已發(fā)展成為我國檢察機(jī)關(guān)的重要組成部分[25]，跨行政區(qū)劃檢察院作為派出機(jī)構(gòu)不僅不與現(xiàn)行法律相矛盾，同時(shí)也能夠解決層級(jí)的銜接問題。

（二） 促進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置層級(jí)化，加強(qiáng)案件管轄規(guī)劃

層級(jí)設(shè)置是跨行政區(qū)劃檢察院繼法律定位之后第二重要的制度設(shè)計(jì)內(nèi)容。由于現(xiàn)階段建制單層設(shè)計(jì)的缺陷，因此“必須根據(jù)我國兩審終審制的審級(jí)制度，建立至少三層級(jí)的跨行政區(qū)劃檢察院組織體系，讓易受干擾的特殊案件從一審到二審，全程都在跨行政區(qū)檢察院組織體系中流轉(zhuǎn)、辦理?！盵13]具體而言，為防止司法機(jī)關(guān)地方化、行政化，排除地方保護(hù)主義對跨行政區(qū)劃檢察院的地方干預(yù)，可以借助經(jīng)驗(yàn)實(shí)施“小跨”“中跨”“大跨”跨行政區(qū)劃檢察院。首先，加強(qiáng)跨區(qū)劃基層檢察院設(shè)置，實(shí)現(xiàn)小跨。地級(jí)市基層檢察院行政區(qū)劃存在著過于細(xì)密化的問題，容易引起司法資源與司法工作效率不高。因此，要加強(qiáng)司法資源的整合和優(yōu)化，集中檢察院各個(gè)領(lǐng)域優(yōu)秀人才，加強(qiáng)跨區(qū)劃基層檢察院設(shè)置，著力緩解基層司法人才缺乏的壓力，為“特殊案件”跨區(qū)劃辦理創(chuàng)造條件[26]。其次，加強(qiáng)跨區(qū)劃地市級(jí)檢察院設(shè)置，實(shí)現(xiàn)中跨。某些地方地級(jí)市行政區(qū)劃設(shè)置仍然也存在著過密的現(xiàn)象，對于管轄地級(jí)市較多的省份來說，地級(jí)市過密設(shè)置檢察院也會(huì)導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)[27]，要針對案件類型實(shí)施特殊辦理。最后，加強(qiáng)跨省級(jí)區(qū)劃檢察院設(shè)置，實(shí)現(xiàn)“大跨”。圍繞中部、西部等地區(qū)，促進(jìn)特殊類訴訟案件、重大環(huán)境資源保護(hù)案件實(shí)現(xiàn)省級(jí)區(qū)劃檢察院合作辦理。這對跨行政區(qū)劃檢察院改革設(shè)置了新的難題。要靈活使用指定管轄、提級(jí)管轄、異地管轄等方式，跨行政區(qū)劃檢察院辦案過程要消除地方因素的干擾，并加強(qiáng)“負(fù)面清單制度”的建立，更好地促進(jìn)層級(jí)設(shè)置。

（三） 多部門協(xié)作探索，建立科學(xué)化管理體制

跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)立，是促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)依法行使檢察權(quán)、確定檢察權(quán)獨(dú)立的必然選擇[27]。促進(jìn)檢察權(quán)的獨(dú)立雖然有利于科學(xué)訴訟格局的構(gòu)建，但也對行政管理體制提出了新的要求，為司法管理體制改革帶來了新的情況和挑戰(zhàn)。具體而言，主要可以從以下三個(gè)角度入手。

第一，加強(qiáng)信息化平臺(tái)的應(yīng)用與資源共享，促進(jìn)“偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督、審查起訴、執(zhí)行檢察、公益訴訟”等領(lǐng)域建立與對應(yīng)“法院、地方公檢法機(jī)關(guān)、地方黨委政府”等高效的工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)跨行政區(qū)劃檢察院與基層院、法院以及鐵路公安的銜接。對于案件辦理及其管轄權(quán)爭議問題，要借助行政權(quán)力促進(jìn)基層院加強(qiáng)辦理。首先，要加強(qiáng)信息資源共享平臺(tái)在跨行政區(qū)劃檢察院改革工作中的應(yīng)用，建立嚴(yán)格高效的聯(lián)系溝通機(jī)制?？缧姓^(qū)劃檢察院要與下轄區(qū)域內(nèi)的公安部門、稅務(wù)局、環(huán)保部門、國土廳等單位加強(qiáng)合作，構(gòu)建信息共享平臺(tái)促進(jìn)案件網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督系統(tǒng)化和全面化，全面掌握案件辦理情況。要與律師協(xié)會(huì)等加強(qiáng)協(xié)作配合工作機(jī)制的構(gòu)建，為跨行政區(qū)劃檢察院工作提供保障。其次，促進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院與行政執(zhí)法、刑事司法進(jìn)行有效的銜接。要合理利用利用信息化平臺(tái)，加強(qiáng)信息資源收集、共享與權(quán)力監(jiān)督，重點(diǎn)解決和突破“發(fā)現(xiàn)線索難、立案監(jiān)督難、監(jiān)督處理難”問題，促進(jìn)行政執(zhí)法方面構(gòu)建科學(xué)合理的模式。

第二，加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍的專業(yè)性。跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的良性運(yùn)行有賴于高素質(zhì)專業(yè)化的法官、檢察官隊(duì)伍。不僅要完善司法人員選任管理制度，改革法院院長、檢察院檢察長的產(chǎn)生方式，而且要建立法官、檢察官遴選委員會(huì)制度[28]。結(jié)合前述的管轄規(guī)劃，跨行政區(qū)劃檢察院才能達(dá)到司法資源分配最優(yōu)，避免兩極分化的現(xiàn)象。

第三，分階段逐漸實(shí)現(xiàn)檢察院人財(cái)物管理的獨(dú)立。本輪司法改革如火如荼的“人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管”改革正是為了解決司法地方化、行政化的問題[29]。由于我國尚未完全實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的省級(jí)統(tǒng)管，因此為避免司法地方化而設(shè)立的跨行政區(qū)劃檢察院來講，人、財(cái)、物的獨(dú)立就顯得尤為重要。“檢察機(jī)關(guān)的設(shè)立形式并非關(guān)鍵，人財(cái)物的控制才是核心?！盵22]（309）就目前而言，貫徹落實(shí)檢察院、法院的人財(cái)物的省級(jí)統(tǒng)管是十分必要的。

五、 結(jié) 論

跨行政區(qū)劃檢察院改革，促進(jìn)人民法院和人民檢察院跨行政區(qū)劃辦理案件，是黨和國家為“全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國”所提出來的一項(xiàng)創(chuàng)新性舉措，對促進(jìn)權(quán)力制約、解決司法地方化、促進(jìn)檢察權(quán)獨(dú)立與提高司法公信力具有積極的作用，有利于構(gòu)建和完善具有中國特色的社會(huì)主義檢察制度?？缧姓^(qū)劃檢察院改革，旨在解決由國家結(jié)構(gòu)形式與司法區(qū)域劃分等因素導(dǎo)致的司法地方化的問題。目前我國跨行政區(qū)劃檢察院改革實(shí)施過程中，遇到了一些瓶頸。具體而言，在法律屬性上來看，相關(guān)立法較為滯后導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位尚不明確;從訴訟層級(jí)設(shè)置角度上來看，單一訴訟層級(jí)的設(shè)置導(dǎo)致不同層級(jí)、不同區(qū)域的案件銜接較為困難;從組織機(jī)制來看，也存在案件管轄規(guī)劃不科學(xué)、機(jī)構(gòu)建制不完善的問題。這些都導(dǎo)致跨行政區(qū)劃檢察院在嵌入既有檢察院體系的過程中存在一些障礙。解決前述問題，要從立法、司法兩個(gè)角度進(jìn)行。在法律層面，要加快立法，明確跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位，這對于跨行政區(qū)劃檢察院體系的發(fā)展、完善起到?jīng)Q定性、方向性的作用;要設(shè)置合理化的層級(jí)，在“兩審終審”的原則下與既有檢察院、法院層級(jí)進(jìn)行合理銜接。在司法實(shí)踐上，應(yīng)實(shí)行多部門協(xié)作探索，建立科學(xué)化管理體制，要注意具體實(shí)踐過程中潛在問題的挖掘和預(yù)防，建立動(dòng)態(tài)化常態(tài)化的改革工作機(jī)制，為促進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院改革精準(zhǔn)化落實(shí)落地、構(gòu)筑司法改革新高地創(chuàng)造條件。

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（責(zé)任編輯：夏?雪）