人民監(jiān)督員制度應(yīng)退出司法舞臺(tái)嗎

陳衛(wèi)東

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度 國家監(jiān)察體制改革 檢察機(jī)關(guān) 【中圖分類號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

經(jīng)過過多年的改革探索，人民監(jiān)督員制度不斷發(fā)展完善，其科學(xué)性和公信力不斷提升，重大意義和實(shí)施成效多次得到中央認(rèn)可。但是，隨著國家監(jiān)察體制改革和“捕訴合一”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的推行，人民監(jiān)督員制度在檢察工作中的運(yùn)行面臨新的重大挑戰(zhàn)，需要我們從理論和實(shí)務(wù)層面作出積極回應(yīng)。

國家監(jiān)察體制改革對(duì)人民監(jiān)督員制度的影響

從人民監(jiān)督員制度設(shè)立的初衷來看，其根本目的在于回應(yīng)“誰來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”以及“自偵自捕自訴的檢察工作模式是否具備正當(dāng)性”的社會(huì)質(zhì)疑，以引入外部制約機(jī)制的方式來強(qiáng)化對(duì)于檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督，以此來實(shí)現(xiàn)化解檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部壓力的效果。但是，隨著國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，自偵案件訴訟格局發(fā)生重大變化，原來由檢察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)犯罪偵查職能已在絕大程度上轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)，據(jù)此，人民監(jiān)督員制度失去了主要工作基礎(chǔ)。新的改革形勢(shì)下，原本立足于自偵案件監(jiān)督工作的人民監(jiān)督員制度徘徊在“十字路口”，引發(fā)了關(guān)于該制度應(yīng)否繼續(xù)保留、是否予以劃轉(zhuǎn)及如何進(jìn)行調(diào)整的討論。

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的過程中，有關(guān)人民監(jiān)督員制度改革方案的討論意見主要有三種：一是隨著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能的轉(zhuǎn)隸，人民監(jiān)督員制度已完成歷史使命，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出司法舞臺(tái);二是應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國家監(jiān)察委員會(huì)，并維持或者擴(kuò)展現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍;三是繼續(xù)維持檢察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度，并將其監(jiān)督范圍予以重新調(diào)整。筆者認(rèn)為，第三種方式更加符合實(shí)踐需求和監(jiān)督規(guī)律，并具有較強(qiáng)的可行性。

人民監(jiān)督員制度應(yīng)成為“捕訴合一”模式的配套措施

除了國家監(jiān)察體制改革外，檢察機(jī)關(guān)“捕訴合一”的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整也對(duì)檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制帶來強(qiáng)烈沖擊，并引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于該模式是否契合法治社會(huì)建設(shè)這一宏大時(shí)代命題的深度關(guān)切。一般認(rèn)為，所謂“捕訴合一”模式，是指由檢察機(jī)關(guān)的員額檢察官或辦案組織對(duì)于本院管轄的刑事案件予以全面負(fù)責(zé)，并集中行使該案的審查批捕職能和公訴職能。

外界對(duì)于該種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的看法在其推行之初就存在很大分歧，利弊之辯此起彼伏。支持“捕訴合一”的主要理由：一是有助于提高辦案效率，解決實(shí)際辦案過程中“案多人少”的現(xiàn)實(shí)問題。二是有助于強(qiáng)化偵查監(jiān)督，并為公訴部門引導(dǎo)偵查取證提供便利。不可否認(rèn)，以上理由具有一定的合理性，但反而言之，“捕訴合一”所帶來的切實(shí)問題也是不容忽視的，其中最為重要的一點(diǎn)就是其對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力分離與制約功能的舍棄。“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，為了防止權(quán)力濫用，法治發(fā)展的過程必然伴隨權(quán)力的分化與制約?，F(xiàn)代刑事訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)糾問式訴訟的關(guān)鍵之處就在于其產(chǎn)生了專門的國家公訴人制度，它使得之前由法官集中行使的權(quán)力被一分為二：檢察官行使控訴權(quán)，而法官保留審判權(quán)，彼此間相互制約。其中，公訴權(quán)和偵查權(quán)統(tǒng)屬控訴權(quán)，承載著代表國家打擊犯罪的刑事追訴價(jià)值，但其只能發(fā)起而不能決定重大訴訟事項(xiàng);對(duì)于包括涉及公民重大利益的訴訟事項(xiàng)的審查決定權(quán)屬于司法權(quán)范疇，應(yīng)遵循法官保留原則。

基于特殊的歷史原因和法治發(fā)展路徑，中國的檢察權(quán)同時(shí)復(fù)合了司法權(quán)和行政權(quán)，分別以審查批捕權(quán)和公訴權(quán)為代表。在不同主體間的外部制約機(jī)制缺失的情況下，檢察系統(tǒng)內(nèi)部針對(duì)兩種權(quán)力分設(shè)兩個(gè)職能部門，以形成檢察系統(tǒng)內(nèi)部的合理制約。但“捕訴合一”模式的推行使得刑事檢察權(quán)僅有的內(nèi)部制約機(jī)制也蕩然無存，職能的混同導(dǎo)致權(quán)力的同質(zhì)化，負(fù)責(zé)審查批捕工作的檢察官的中立性必然遭受侵蝕。

據(jù)此，有必要將人民監(jiān)督員制度作為“捕訴合一”辦案模式的配套措施予以重點(diǎn)建設(shè)，通過引入外部力量的方式來彌補(bǔ)監(jiān)督漏洞，這有助于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的順利推行，也有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)審查批捕和起訴工作的有效外部監(jiān)督。此外，作為保證公民有序參與司法的重要途徑，人民監(jiān)督員制度在很大程度上扮演了化解司法系統(tǒng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)及緩和外部壓力的角色。正如該制度誕生之初有力地消解了“將檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)剝離出去”的社會(huì)呼聲，如果加以重視和調(diào)整，其在當(dāng)前形勢(shì)下亦有可能承擔(dān)起緩和“將檢察機(jī)關(guān)批捕權(quán)劃轉(zhuǎn)至法院”的輿論壓力。

新形勢(shì)下人民監(jiān)督員制度的發(fā)展方向

經(jīng)過多年的探索與完善，人民監(jiān)督員制度已初步完成體系化建設(shè)，設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，配備了專門的工作人員，形成了貫徹四級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作條線，并在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中運(yùn)行?？梢哉f，該制度已取得良好的工作基礎(chǔ)，具備了新形勢(shì)下予以調(diào)整并繼續(xù)發(fā)展的基本條件。

監(jiān)督案件范圍的調(diào)整。司法責(zé)任制的改革賦予了檢察官更大的自由裁量權(quán)，這必然給檢察權(quán)運(yùn)行帶來新的廉政風(fēng)險(xiǎn)。公民的外部監(jiān)督可以對(duì)該種裁量權(quán)形成良好制約，代表公共利益來對(duì)不當(dāng)裁量予以否定評(píng)價(jià)并提出糾正意見，這正是人民監(jiān)督員制度的功能之所在。筆者認(rèn)為，“濫用裁量權(quán)的危險(xiǎn)不僅僅存在于職務(wù)犯罪案件中，普通刑事案件更有這樣的危險(xiǎn)。出于對(duì)公共利益的平等保護(hù)，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍理應(yīng)擴(kuò)展至普通刑事案件”。此外，民事、行政公益訴訟案件亦涉及檢察事項(xiàng)的自由裁量問題，需要一并予以拓展、吸收。從案件范圍調(diào)整的需要來看，監(jiān)察體制改革的新形勢(shì)實(shí)際上為人民監(jiān)督員制度拓展新的發(fā)展空間提供了良好的機(jī)遇，有可能推動(dòng)該制度以更為強(qiáng)大的生命力融入中國的司法實(shí)踐。

監(jiān)督事項(xiàng)范圍的調(diào)整。國家監(jiān)察體制改革后，原來的“11種監(jiān)督事項(xiàng)”已不符合實(shí)際工作的需要，應(yīng)予以重新調(diào)整。在將監(jiān)督的案件范圍拓展至普通刑事案件的基礎(chǔ)上，具體監(jiān)督事項(xiàng)范圍的設(shè)定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞批捕和起訴兩項(xiàng)職能予以考量，原因是：其一，起訴是檢察機(jī)關(guān)的核心職能，起訴適當(dāng)與否是關(guān)乎公民權(quán)利的重大訴訟事項(xiàng)，理應(yīng)受到有效的外部制約，美國大陪審團(tuán)及日本檢察審查會(huì)均是為制約起訴裁量權(quán)而設(shè)置的。其二，不同于域外法治國家對(duì)于審前羈押設(shè)置了嚴(yán)格的司法審查程序，中國的審查批捕權(quán)由作為控訴方的檢察機(jī)關(guān)行使一直飽受質(zhì)疑，有必要重點(diǎn)監(jiān)督。其三，對(duì)于“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質(zhì)效需要引入外部評(píng)價(jià)。其四，相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，人民監(jiān)督員對(duì)于擬撤銷案件和擬不起訴案件的監(jiān)督占到“11種情形”的絕大部分，其他情形的適用率極低。

啟動(dòng)條件的調(diào)整。案件范圍的擴(kuò)展必然導(dǎo)致監(jiān)督對(duì)象的“海量化”增長，這將是員額制改革背景下的檢察系統(tǒng)難以承載的重任。因此，有必要在啟動(dòng)條件的設(shè)置上對(duì)進(jìn)入監(jiān)督程序的案件數(shù)量予以合理限縮。例如，可將基礎(chǔ)條件限定為案情重大、疑難、復(fù)雜或者社會(huì)影響大、輿論關(guān)注度高，對(duì)于不服批捕決定的依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)決定不起訴的案件依程序自行啟動(dòng)監(jiān)督。具體條件的設(shè)定則需要綜合考慮多方面的因素予以研析、判斷。

責(zé)編/肖晗題 美編/史航