日本《食品安全基本法》的立法創(chuàng)新與立法價值及其啟示

武麗君

(山西大同大學(xué)，山西 大同 037000)

食品安全直接關(guān)系國民健康，故日本自1947年制定《食品衛(wèi)生法》開始，就一直致力于通過立法保障和提高食品的安全。進(jìn)入21世紀(jì)以來，一系列食品安全事件在全球各地大規(guī)模爆發(fā)，日本國內(nèi)影響較大的就有1996年發(fā)生的O157大腸桿菌污染事件、2000年的雪印乳業(yè)集體中毒事件，乃至2018年的敬老院O157:H7腸出血性大腸桿菌食物中毒事件等等，為此，日本在2003年及時出臺《食品安全基本法》后，又經(jīng)過了若干次修改，現(xiàn)行的為2009年底49號法律確定的《食品安全基本法》版本[1]。日本的《食品安全基本法》進(jìn)行了一系列的立法創(chuàng)新，成為當(dāng)前世界范圍內(nèi)較為成熟和先進(jìn)的食品安全法律之一。對日本《食品安全基本法》的立法價值進(jìn)行詳細(xì)的分析，并在此基礎(chǔ)上對中國現(xiàn)有的食品安全立法進(jìn)行審視，對進(jìn)一步健全和完善中國食品安全法律法規(guī)及相應(yīng)的監(jiān)管體系具有較大的啟示作用和借鑒意義。

1 日本《食品安全基本法》立法內(nèi)容上的主要創(chuàng)新

1.1 建立食品安全全過程可追溯質(zhì)量保證體系

進(jìn)入21世紀(jì)以來，食品安全方面立法的主要趨勢之一，是不再拘泥于食品本身的安全，亦即傳統(tǒng)所謂的食品衛(wèi)生問題，而是將所有涉及到食品安全的環(huán)節(jié)都囊括到食品安全保障的法律之中，從而使傳統(tǒng)的食品衛(wèi)生法轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會的食品安全法。

日本《食品安全基本法》也全面順應(yīng)了這一食品安全方面立法的時代潮流。在日本《食品安全基本法》的第4條中，即明確規(guī)定食品安全法需要保障的是“食品供給各環(huán)節(jié)的安全”，而不再是之前日本《食品衛(wèi)生法》中狹隘的食品本身的衛(wèi)生。為了充分實現(xiàn)這條法律規(guī)定中體現(xiàn)的日本食品安全全程監(jiān)控的法律理念，日本充分引進(jìn)國際上先進(jìn)國家對食品安全全過程質(zhì)量控制的經(jīng)驗，建立了以HACCP為核心的食品安全全過程可追溯質(zhì)量保證體系。HACCP起源于美國，主要是對食品生產(chǎn)中可能存在的風(fēng)險進(jìn)行有關(guān)鑒定、識別以及控制的一種食品質(zhì)量安全全過程可追溯質(zhì)量保證體系。日本在《食品安全基本法》立法之前，即已經(jīng)通過《食品衛(wèi)生法》引進(jìn)了HACCP食品安全質(zhì)量保證體系，并通過1998年制定的《關(guān)于食品制造過程高級化管理的臨時措施法》，大力促進(jìn)中小食品企業(yè)導(dǎo)入HACCP體系。HACCP作為一種國際公認(rèn)的科學(xué)的食品安全全過程可追溯質(zhì)量保證體系，在日本食品行業(yè)已經(jīng)成為公認(rèn)的確保從田園到餐桌食品供給各環(huán)節(jié)安全的基本食品安全體制[2]。

另外，日本還在《食品安全基本法》第4條的要求下建立了食品身份編碼識別制度。這一制度規(guī)定從食品原料開始即進(jìn)行編碼，相關(guān)編碼一直伴隨整個食品加工、運輸直至銷售消費等所有環(huán)節(jié)，一旦食品安全出現(xiàn)問題，即可以根據(jù)相關(guān)編碼對食品安全的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行追溯[3]。在《食品安全基本法》出臺的同時，日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定了《食品可追溯制度指南》進(jìn)行具體指導(dǎo)。需要指出的是，日本在2003年還頒布了《關(guān)于牛的個體識別信息傳遞的特別措施法》，建立了嚴(yán)密的牛肉制品質(zhì)量安全的可追溯制度[4]。

1.2 構(gòu)建食品安全的監(jiān)管組織體系與標(biāo)準(zhǔn)

日本的現(xiàn)行《食品安全基本法》在食品安全監(jiān)管體制方面最大的創(chuàng)新是設(shè)立了負(fù)責(zé)食品安全宏觀控制和協(xié)調(diào)的食品安全委員會。日本《食品安全基本法》第3章第22條到第28條專門規(guī)定了食品安全委員會，食品安全委員會屬于內(nèi)閣的組成部分，是按照《食品安全基本法》而設(shè)立的負(fù)責(zé)風(fēng)險評估的職能機構(gòu)，負(fù)有統(tǒng)籌指導(dǎo)職權(quán)，主要從事食品安全風(fēng)險的收集、統(tǒng)計等一系列工作，具體包括對風(fēng)險進(jìn)行相應(yīng)評估、風(fēng)險溝通、緊急事件統(tǒng)籌應(yīng)對，以及促進(jìn)國際合作等職能[5]。

根據(jù)日本《食品安全基本法》設(shè)立的食品安全委員會雖然擁有宏觀控制和協(xié)調(diào)的職能，但是并不具備對食品安全具體事務(wù)進(jìn)行行政執(zhí)法的權(quán)限。享有具體行政執(zhí)法權(quán)限的機構(gòu)是厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省，兩者共同對農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、進(jìn)口食品等食品安全相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管[6]。同時，日本還依據(jù)需要設(shè)立了消費者廳，主要是用于處理與消費者相關(guān)的食品安全保護(hù)等事務(wù)，作為厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省對食品安全執(zhí)法的必要補充。可以認(rèn)為，食品安全委員會的成立與運行，標(biāo)志著日本已經(jīng)建立了以食品安全委員會負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，由厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)具體行政執(zhí)法，由消費者廳進(jìn)行有效補充的統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管組織體系。

與此同時，日本《食品安全基本法》第12條和第13條均提出了制定確保食品安全措施的要求，這些確保食品安全措施的主要內(nèi)容即為各種相應(yīng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。日本《食品衛(wèi)生法》第11條規(guī)定的肯定列表制度，在法律中直接通過列表的方式明確規(guī)定可用的食品添加物質(zhì)及食品添加劑殘留的最高限制標(biāo)準(zhǔn)[7]。即使是沒有在法律中直接規(guī)定限量的食品添加物質(zhì)，也通過厚生勞動省設(shè)置全國適用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。因此，日本《食品安全基本法》中規(guī)定的確保食品安全措施，以法律或者厚生勞動省設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)等全國普遍適用的制度形式，保證了日本統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立。

1.3 對食品安全違法行為嚴(yán)厲處罰

日本《食品安全基本法》在第6條到第8條分別規(guī)定了國家政府部門、地方公共團體、食品從業(yè)者等對食品安全應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并通過《食品衛(wèi)生法》等法律對這些食品安全責(zé)任主體的違法行為進(jìn)行相應(yīng)處罰。尤其對于企業(yè)法人，如果其從事了相應(yīng)的食品安全違法行為，相關(guān)政府部門可以對其處以不超過1億日元的巨額罰款，情節(jié)嚴(yán)重的還可以吊銷經(jīng)營許可證[8]。

日本《食品安全基本法》及其相關(guān)法律對于食品安全違法行為的這種嚴(yán)厲處罰規(guī)定，與現(xiàn)代社會食品商品化程度日益加深，食品安全事件危害程度日益加劇的現(xiàn)實相適應(yīng)，能夠?qū)撛诘氖称钒踩`法的從業(yè)人員構(gòu)成有效的法律威懾，從而有利于食品安全相關(guān)法律的順利落實，為公眾的食品安全提供可靠的法律責(zé)任保障。

2 日本《食品安全基本法》的立法價值取向

2.1 以國民健康的有效保障為根本價值

日本《食品安全基本法》之所以在食品安全全過程可追溯體系的建立、統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系，以及嚴(yán)厲的食品安全違法行為懲罰等方面進(jìn)行了一系列的立法創(chuàng)新，其根本目的在于建立確保食品安全的法律制度體系，充分體現(xiàn)了其有效保障國民健康的根本價值。

首先，日本《憲法》作為日本《食品安全基本法》的上位根本法，其在第25條即確定了國民享有的生命健康保障權(quán)。正是為了使公民生命健康保障權(quán)得到充分實現(xiàn)，才必須使公眾食品安全成為日本《食品安全基本法》的根本價值，從而對直接關(guān)系國民生命健康的食品安全進(jìn)行有效的法律規(guī)制。其次，日本《食品安全基本法》為了充分貫徹憲法規(guī)定的國民生命健康保障權(quán)，在第3條明確指出保護(hù)國民健康是《食品安全基本法》的最高目標(biāo)和立法宗旨。最后，日本《食品安全基本法》的立法演變，也充分體現(xiàn)了以國民健康的有效保障為根本價值。自2003年日本《食品安全基本法》制定，以及后續(xù)的多次修改，都一直在努力實現(xiàn)《憲法》和《食品安全基本法》規(guī)定的保障國民健康這一根本價值。

在這一根本價值的指導(dǎo)下，日本的食品安全法律體系由2003年之前的以《食品衛(wèi)生法》為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴妒称钒踩痉ā窞橹行?，相?yīng)的食品安全監(jiān)管中心也由之前的食品本身的衛(wèi)生監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前的包括所有食品安全環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管，有效適應(yīng)了現(xiàn)代社會影響食品安全的環(huán)節(jié)和因素日益多樣化和復(fù)雜化的趨勢，使國民健康在新的食品安全形勢下仍然能夠得到可靠的保障。

2.2 注重食品安全監(jiān)管的實效和靈活性

日本《食品安全基本法》實施之前的食品安全監(jiān)管體系，主要是以原有的《食品衛(wèi)生法》為基礎(chǔ)的直接針對食品本身的食品衛(wèi)生監(jiān)管。因此，傳統(tǒng)的日本食品安全監(jiān)管體系，是以厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省為主要執(zhí)法部門的按照食品本身的不同實行的分類別監(jiān)管。然而，在影響食品安全的因素和環(huán)節(jié)日益超越了食品本身的現(xiàn)代社會，這種以食品本身衛(wèi)生為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管體系明顯不能適應(yīng)食品安全保障的需要。因此，科學(xué)的食品安全保障體系必須摒棄傳統(tǒng)的以食品衛(wèi)生為基礎(chǔ)的監(jiān)管方式，而實行對食品安全相關(guān)的因素和環(huán)節(jié)的全面覆蓋，日本傳統(tǒng)的以厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省為主要執(zhí)法部門的分類別監(jiān)管方式明顯不能適應(yīng)現(xiàn)代社會對食品安全進(jìn)行全面監(jiān)管的需要。

正是在這樣的情況下，《食品安全基本法》設(shè)置了新的食品安全委員會。一方面，這一附屬于內(nèi)閣的機構(gòu)的設(shè)立，在具體的執(zhí)法部門，即厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省之上增加了對食品安全進(jìn)行宏觀控制和協(xié)調(diào)的功能，有效彌補了厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省因為分工的不同在食品安全監(jiān)管方面可能產(chǎn)生的條塊分割，以及實施的多頭監(jiān)管等欠缺之處，彰顯了日本《食品安全基本法》注重監(jiān)管實效的價值取向[9]。另一方面，食品安全委員會按照立法定位，其不具有行政執(zhí)法權(quán)，行政執(zhí)法權(quán)仍舊屬于厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省[10]，從而有效保持了現(xiàn)有監(jiān)管體系同之前的監(jiān)管體系的延續(xù)性。厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省只需要根據(jù)《食品安全基本法》的要求對具體的監(jiān)管措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，即能充分履行這一法律賦予的新的職責(zé)，避免了食品安全執(zhí)法機構(gòu)的劇烈變動可能引發(fā)的監(jiān)管效率降低的不利局面，充分體現(xiàn)了日本《食品安全基本法》注重監(jiān)管靈活性的價值。

2.3 保證食品安全責(zé)任與危害性相匹配

違法行為的危害性與違法行為需要承擔(dān)的法律責(zé)任相匹配是現(xiàn)代立法的基本原則，只有食品安全責(zé)任與食品安全違法行為的危害性基本一致，才能有效遏制相關(guān)違法行為的發(fā)生。在日本《食品安全基本法》中，即充分體現(xiàn)了保證食品安全責(zé)任與危害性相匹配這一立法價值。在現(xiàn)代社會，由于食品商品化的日益普及，食品安全事件可能導(dǎo)致的社會危害性同樣與日俱增，較大的食品安全事件造成的社會危害往往不再是個別或者少數(shù)人的生命健康受到損害，而往往涉及到數(shù)量眾多的人群，甚至可能因為問題食品的跨區(qū)域流動而迅速擴大到其他地區(qū)，乃至釀成全球性的食品安全事件。如21世紀(jì)初引起世界性恐慌的“瘋牛病”事件，即為食品安全全球化趨勢的典型案例[11]?！隘偱２　笔录粌H對全球的牛肉消費產(chǎn)生了極其嚴(yán)重的破壞性影響，直至十幾年之后的今天，其所引起的余波尚未完全消除。

基于這一問題，日本《食品安全基本法》第6條到第8條明確了從政府監(jiān)管部門、地方公共性組織到食品行業(yè)從業(yè)者的相關(guān)責(zé)任，并通過相關(guān)的《食品衛(wèi)生法》對食品安全責(zé)任進(jìn)行了具體規(guī)定。日本《食品安全基本法》及相關(guān)法律對食品安全責(zé)任的規(guī)定極為嚴(yán)格，諸如在企業(yè)法人的懲罰上，在金額上設(shè)定上限為1億日元，遠(yuǎn)超同期中國《食品安全法》規(guī)定的20萬元人民幣的上限。這種嚴(yán)厲的懲罰措施的設(shè)置，才能使相關(guān)食品違法行為主體需要承擔(dān)的安全責(zé)任，與其所產(chǎn)生的社會危害性相適應(yīng)，從而對相關(guān)違法行為產(chǎn)生有效的遏制效應(yīng)。

3 日本《食品安全基本法》的啟示意義

相比來論，日本《食品安全基本法》和中國《食品安全基本法》在產(chǎn)生的時間以及背景上基本相似，均是在21世紀(jì)初制定，其背景均為影響食品安全的因素和環(huán)節(jié)日益多元化和復(fù)雜化。正是因為如此，日本《食品安全基本法》的立法價值及相關(guān)創(chuàng)新對中國《食品安全法》的完善有著非常重要的啟示作用

3.1 實行以HACCP體系為中心的強制性質(zhì)量認(rèn)證制度

在保證國民健康的根本價值指導(dǎo)下，日本《食品安全基本法》第4條規(guī)定應(yīng)當(dāng)對食品安全進(jìn)行食品供給各環(huán)節(jié)的全面管理，并建立了以HACCP為中心的全過程可追溯食品質(zhì)量安全控制體系。與此相類似，中國最新的2015年《食品安全法》在第42條規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全可追溯體系的義務(wù)，并在第82條規(guī)定了嬰幼兒配方食品生產(chǎn)者實行全過程控制的義務(wù)。然而，除了第82條的嬰幼兒配方食品生產(chǎn)者的全過程控制義務(wù)是具體的強制性義務(wù)之外，第42條的生產(chǎn)經(jīng)營者的可追溯體系義務(wù)只是抽象性規(guī)定，需要其他配套制度予以落實。

迄今為止，現(xiàn)代社會公認(rèn)的食品安全質(zhì)量控制最為有效的HACCP體系在中國食品行業(yè)的普及率并不高，主要為一些大型的食品企業(yè)采用，中國國家相關(guān)法律僅僅要求在進(jìn)出口企業(yè)中強制適用，在中小企業(yè)中的適用比率相對較低[12]。因此，中國在《食品安全法》實施的過程中，可以充分借鑒日本的做法，在條件允許的大型企業(yè)中強制適用，并采取一系列稅費優(yōu)惠和財政支持等方法，鼓勵和支持中小食品企業(yè)采用HACCP 體系，逐漸實現(xiàn)HACCP體系在食品行業(yè)中的普遍適用，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實行以HACCP體系為中心的強制性質(zhì)量安全認(rèn)證制度。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的食品安全監(jiān)管機制

日本《食品安全基本法》構(gòu)建了由依據(jù)其規(guī)定所設(shè)立的食品安全委員會負(fù)責(zé)宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、厚生省和農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)具體執(zhí)法、消費者廳負(fù)責(zé)保護(hù)消費者權(quán)益為補充的立體式食品安全監(jiān)管體系，這充分體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管上注重監(jiān)管實效和靈活性的價值定位。中國2015年《食品安全法》也設(shè)置了食品安全委員會，并規(guī)定了由食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)和衛(wèi)生行政部門，以及其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)具體行政執(zhí)法的食品安全監(jiān)管體系，這一體系在具體實踐中存在諸多問題。首先，食品安全委員會的職責(zé)法律沒有具體規(guī)定，而是由國務(wù)院負(fù)責(zé)制定職權(quán)，實際上不具有任何實質(zhì)性的監(jiān)管功能。其次，食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)是對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動實施監(jiān)管，但同時還存在諸多其他具有執(zhí)法權(quán)力的部門，如衛(wèi)生行政部門，以及農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、檢驗檢疫等諸多其他部門。這些部門各自擁有相關(guān)食品安全的執(zhí)法權(quán)力，但在其上卻并不存在法定的統(tǒng)一宏觀協(xié)調(diào)和控制的部門，很容易出現(xiàn)多頭監(jiān)管導(dǎo)致的重復(fù)執(zhí)法和責(zé)任推諉的不利局面[13]。最后，因為多頭監(jiān)管的事實存在，食品生產(chǎn)經(jīng)營者面對著一系列不同政府部門要求的不同食品安全標(biāo)準(zhǔn)，從而使其無所適從，大大降低了食品安全監(jiān)管的實際效能。

對此，可以借鑒日本《食品安全基本法》對食品安全監(jiān)管體系的規(guī)定，采取一系列措施克服中國當(dāng)前《食品安全法》的有關(guān)缺陷。第一，按照日本《食品安全基本法》設(shè)置的食品安全委員會及其職責(zé)范疇，規(guī)定食品安全委員會的宏觀統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)權(quán)能。其次，規(guī)定不同部門之間的具體分工由食品安全委員會統(tǒng)一規(guī)定和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確不同行政執(zhí)法部門之間的分工，消除多頭監(jiān)管導(dǎo)致的監(jiān)管不力的弊病。最后，由食品安全委員會根據(jù)不同食品安全標(biāo)準(zhǔn)的具體情況，會同相關(guān)行政部門制定全國統(tǒng)一的強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全委員會主導(dǎo)制定的強制性食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，禁止其他行政部門制定額外的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 適當(dāng)加大對食品安全違法行為的懲罰力度

日本《食品安全基本法》及相關(guān)法律對食品安全違法行為的嚴(yán)厲責(zé)任規(guī)定，適應(yīng)了當(dāng)前食品安全事件社會危害性日益增大的時代趨勢，充分體現(xiàn)了食品安全責(zé)任與社會危害性相匹配的立法價值。中國2015年的《食品安全法》同樣注意到了食品安全事件危害性日益增大的問題，并在相關(guān)責(zé)任設(shè)定上有所體現(xiàn)，大大增加了對違法主體的懲罰力度。如與原《食品安全法》多數(shù)行政處罰罰款數(shù)額在5 000～50 000元的情況不同，新《食品安全法》規(guī)定的行政違法行為罰款數(shù)額絕大多數(shù)的最低限額為5萬元。然而，新《食品安全法》對食品違法行為規(guī)定的處罰一般均設(shè)定了5萬元、10萬元或者20萬元的罰款上限，這一上限雖然相對于原有《食品安全法》有了大幅度的增加，但對于實施相關(guān)違法行為的食品企業(yè)來說，這一數(shù)量不僅沒有充分反映其造成的社會危害，而且也不能使其產(chǎn)生沉重的負(fù)擔(dān)，不能有效將其違法成本提高到違法收益之上，因此對潛在的違法行為主體產(chǎn)生的威懾作用相當(dāng)有限。

因此，有必要借鑒日本《食品安全基本法》及相關(guān)法律對食品安全違法行為的嚴(yán)厲責(zé)任設(shè)定，將多數(shù)罰款上限提升到與1億日元相當(dāng)，即500萬～1 000萬元人民幣左右的范圍，將食品安全違法行為主體的違法成本提高到與其造成的社會危害相當(dāng)或略微超出的程度，使其充分意識到食品安全違法行為可能對其產(chǎn)生的嚴(yán)重危害后果。

4 結(jié)語

日本《食品安全基本法》是在現(xiàn)代社會影響食品安全的因素和環(huán)節(jié)日益多元化和復(fù)雜化的背景下出臺并不斷完善的。這一法律中所體現(xiàn)的以國民健康的保障為根本、注重監(jiān)管體系的實效和靈活性，以及法律責(zé)任與社會危害相匹配等重要的立法價值，對于中國當(dāng)前的食品安全法律的完善具有重要的啟示和借鑒作用。