麗水市“河權改革”探索

(1.麗水市水利局河道管理所，浙江 麗水 323000；2.麗水市水利局，浙江 麗水 323000)

麗水市“河權改革”就是引入市場競爭機制，將山區(qū)性河道分段或分區(qū)域承包給農(nóng)戶，把河道日常保潔與管理工作責任落實給承包者，承包者通過在河道內(nèi)養(yǎng)殖魚類等獲得收益，達到以河養(yǎng)河的長效管理目的，這是麗水市試點推行的一個河道管理創(chuàng)新模式。截至2018年12月底，麗水市累計完成296條河道的“河權改革”，約1368km，涉及54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、234個行政村，每公里河道年均收取出讓費用200～500元，預計每公里河道年均增收8000元以上。其中2018年完成新增97條河道的“河權改革”。

1 改革主要做法

1.1 創(chuàng)新工作機制

地處浙江省西南部的麗水市，地如其名，山清水秀，風光秀麗，被譽為“浙江綠谷”，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量居全省第一。境內(nèi)有鄉(xiāng)村河道近萬條，麗水市在河道治污過程中，首當其沖需要解決河道保潔和長效管理的難題?？伞熬派桨胨敕痔铩钡柠愃?，GDP在全省各設區(qū)市中倒數(shù)第二，經(jīng)濟能力不佳。

2014年8月，麗水選取了山區(qū)特征明顯的章村鄉(xiāng)作為試點進行“河權改革”，將各村的河道打包承包，對流經(jīng)幾個村的河道，則以村為單位，分河段公開招標。把河道經(jīng)營權像承包田、承包山一樣分段承包出去，承包人有權在河道經(jīng)營特色漁業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游，但也要負責河道的日常管護。

1.1.1 股份制承包模式

章村鄉(xiāng)的吳村，由15個村民合股承包村里的河道。河道承包后，不到1年的時間，河道水環(huán)境和村莊面貌發(fā)生了極大的變化，河里的野生魚也越來越多。他們還先后在承包河道范圍內(nèi)舉辦了“休閑釣魚節(jié)”和“美麗鄉(xiāng)村”運動會。

1.1.2 個人承包模式

章村鄉(xiāng)黃肚村采用了個人承包模式，由1名村民承包全村河道，承包期10年，每年承包費8000元。河道承包后，該村民用10天時間清理了村內(nèi)河道垃圾，幾個月后，野生魚數(shù)量明顯增加。村里把該村民的4萬元河道承包款給了村里老人協(xié)會管理的幸福食堂，并號召老人們主動參與河道的日常巡查監(jiān)管工作。

1.1.3 集體承包模式

章村鄉(xiāng)黃寮村，是由3個行政村合并而成，村與村之間的河道沒有明確的界線，最終鄉(xiāng)政府決定由集體承包，承包后的收益全部用于河道建設。集體承包后不久，黃寮村的河道變得干凈了，魚也越來越多。由于河道是集體承包的，村班子的凝聚力大大增強，村民的集體意識也得到進一步提高，這使村里一些幾十年的遺留問題，在集體承包河道后得到了解決。

1.2 規(guī)范操作程序

1.2.1 制定開發(fā)規(guī)劃

章村鄉(xiāng)動員16個行政村，對轄區(qū)內(nèi)河道的界線、條數(shù)、長度、資源、水質(zhì)進行全面排查。鄉(xiāng)政府結(jié)合實際，將其中19條主要河道劃分為3類實行有序開發(fā)。

a.水面較寬、水質(zhì)較好、條件較成熟的河道作為先行試點，包括吳村坑、黃肚村坑、黃寮村坑等共計9條。

b.水面較窄、水質(zhì)一般的河道作為第二批次承包，包括王金村坑、新民村坑、趙塘村坑等共計9條。

c.縣級河道章村港，河道長19km，需要成立開發(fā)公司，共同開發(fā)河道資源。

1.2.2 政府審核把關

按照先易后難、示范引領、存同求異的原則，由鄉(xiāng)政府選出試點村及試點河道，并結(jié)合行政村開發(fā)意愿、河道立地條件、界限清晰度等條件，確定試點河段。

1.2.3 民主評議討論

待可承包的河道確定后，召開村民代表大會，討論經(jīng)營權試點方案，確定承包方式、金額、時間、權利、義務等。經(jīng)討論，確定每公里出讓金額每年不超過500元，承包人享有相應的河道開發(fā)權利，同時履行河道環(huán)境和資源保護、河道保潔等職責和義務，開發(fā)時限為5～10年。

1.2.4 確定經(jīng)營權歸屬

由村兩委制定實施方案，經(jīng)村民代表大會通過，報鄉(xiāng)黨委政府同意，然后在各試點村發(fā)布河道經(jīng)營權承包公告，公開具體實施方案，組織報名、審核、公開招投標等程序，確定經(jīng)營權歸屬。如未按合同要求執(zhí)行的取消其承包資格。

1.3 落實監(jiān)管措施

1.3.1 強化組織領導

麗水市各級水利部門成立“河權改革”領導小組，水利局長任組長，分管副局長任副組長，相關處室負責人為成員，切實加強領導。推行“河權改革”的各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))專門成立河道綜合管理工作領導小組，下設河道管理辦公室和農(nóng)村產(chǎn)權交易辦公室，負責承包合同起草、河道糾紛調(diào)解等工作。

1.3.2 強化規(guī)范管理

麗水市水利局委托河海大學完成了“麗水市山區(qū)性河道經(jīng)營權管理研究”的課題研究，明確河道資源所有權歸國家所有，管理權依據(jù)河道流域情況授予所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，經(jīng)營權通過管理者與經(jīng)營者簽訂承包經(jīng)營的形式獲得。并制定了經(jīng)營機制和管理機制，規(guī)范“河權改革”工作。

1.3.3 強化監(jiān)督管理

“河權改革”試點章村鄉(xiāng)建立了河道綜合管理巡邏隊伍，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和村民組成，每周巡邏2次，并建立日志，確保各承包方按合同實施河道開發(fā)和河道保潔。確定河道經(jīng)營權開發(fā)制度9項、禁漁公約1個、村規(guī)民約8個，調(diào)解河道糾紛5起。國土、漁業(yè)、砂辦等部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有河道聯(lián)合執(zhí)法10次，收繳若干非法捕撈漁具，有效維護了河道開發(fā)與管理秩序。

2 改革成效

2.1 變被動治水為主動治水

麗水市“河權改革”實施后，很多村都主動提出了農(nóng)村全域景區(qū)化、農(nóng)旅融合、水旅融合的發(fā)展思路，主打鄉(xiāng)村旅游品牌。為調(diào)動村民積極性、提高村民認可度，有些村還將承包收益反哺村民，利益共享。龍泉市八都鎮(zhèn)署網(wǎng)村把3萬元的承包款和村委會出資的1萬多元，按戶籍人口均分，給每個村民投保了一份醫(yī)療保險。得水瀕危野生魚專業(yè)合作社主動提出把10%的股份無償轉(zhuǎn)給村里，今后的收益每年進行分紅。經(jīng)營權承包到村、到戶、到人，激發(fā)了群眾管理和經(jīng)營河道的智慧和創(chuàng)業(yè)熱情，形成了人人參與治水的良好氛圍。

2.2 實現(xiàn)全民治水

章村鄉(xiāng)全鄉(xiāng)120多km河道，每年保潔至少要20多萬元，而該鄉(xiāng)全域保潔經(jīng)費為人均15元標準，鄉(xiāng)村河道基本處于無管理經(jīng)費、無管理人員、無管理制度的“三無”狀態(tài)。開展包河到戶后，該鄉(xiāng)12個行政村、總長105km的23條河道實現(xiàn)了全流域全覆蓋，每公里河道年均增收6000元，村集體每年增收8萬元，帶動村民每年增收20萬元，節(jié)省了保潔經(jīng)費、漁業(yè)巡邏管理費10萬多元，真正變“死水”為“活水”，實現(xiàn)了以水養(yǎng)水的目標。

2.3 建立長效管理樣板

一直以來，廣大農(nóng)村侵占河道、偷采砂石料、亂倒垃圾、污染水源，及電、毒、炸魚等現(xiàn)象比較突出，是河道管理的重點和難點。實施包河到戶后，承包合同明確規(guī)定，承包人對河道有水產(chǎn)養(yǎng)殖的權利，也有衛(wèi)生保潔和巡查監(jiān)管的義務，建立起以河養(yǎng)河的長效管理機制，有效地遏制了一系列破壞河道水生態(tài)環(huán)境的行為。章村鄉(xiāng)章村港吳村河段被該村15個村民承包以來，承包方籌資200多萬元用于河道整治、配套旅游休閑設施建設，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，河道面貌煥然一新，有效地破解了面廣量大的河道管理難點問題。

2.4 改善水環(huán)境，維護河道生物多樣性

河道本身是一個較為完整的生態(tài)系統(tǒng)，但由于長期以來缺乏相應約束機制，導致河道中的石蛙、石斑魚等遭到了違法違規(guī)者的過度捕撈，使得河道的生態(tài)多樣性遭到了破壞。實施“河權改革”后，為實現(xiàn)資源開發(fā)利用的可持續(xù)性，承包經(jīng)營戶選擇科學的養(yǎng)殖方式，有效地緩解了生態(tài)不平衡所帶來的負面效應，隨著養(yǎng)殖品種的不斷增加，區(qū)域性的水生態(tài)平衡得到了相應的改善。河道水環(huán)境得到保護，傾倒垃圾、侵占河道的現(xiàn)象被有效遏制。

2.5 實現(xiàn)農(nóng)民增收

a.增加行政村集體等管理者的財產(chǎn)性收入。由于河道資源經(jīng)營戶的承包權是與行政村村委會等通過協(xié)商簽訂合同的形式確立的，承包經(jīng)營戶需要繳納一定的承包經(jīng)營費用，行政村集體等管理者將得到相應的財產(chǎn)性收入。

b.增加承包經(jīng)營戶的經(jīng)營性收入。麗水市的山區(qū)性河道資源豐富，而且十分適合養(yǎng)殖石蛙、石斑魚等市場價值較高的水產(chǎn)養(yǎng)殖品種，在實施承包經(jīng)營之前，河道資源基本處于無序利用的狀態(tài)，其經(jīng)濟效益難以得到很好的體現(xiàn)，而通過承包經(jīng)營的方式對河道資源加以開發(fā)利用，增加了承包經(jīng)營戶的經(jīng)營性收入。

c.增加部分村民的生產(chǎn)性收入。對于山區(qū)性河道而言，石蛙、石斑魚等是最佳的經(jīng)營養(yǎng)殖品種，但是通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，石蛙投放養(yǎng)殖難度不算大，但是捕捉具有一定的難度，需要有相應專業(yè)技能的村民才能完成石蛙的捕捉，因此需要就近組織專業(yè)石蛙捕捉人員，進而在某種程度上增加這部分村民的生產(chǎn)性收入。

3 “河權改革”重要意義

習總書記提出的“全面建設小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”全面戰(zhàn)略布局，為各級政府明確了工作方向。結(jié)合麗水市豐富的山區(qū)性河道資源，探索了河道管理新模式——“河權改革”，提高了河道資源利用效率，既有利于提高居民財產(chǎn)性收入，又有益于改善麗水市河道環(huán)境，對促進麗水市小康社會建設具有重要意義。“河權改革”是積極響應全面深化改革、全面依法治國之舉，是構(gòu)建和諧社會的時代要求，也是全面推進麗水市生態(tài)文明示范區(qū)、生態(tài)旅游名城建設，進一步改善城鄉(xiāng)環(huán)境面貌，加快推動美麗幸福新麗水建設進程的重要舉措。