轉(zhuǎn)變思想觀念 適應(yīng)新時代水利發(fā)展要求——在水利改革發(fā)展報告會暨第三屆理事會第六次會議上的發(fā)言

今天，中國水利工程協(xié)會召開第三屆理事會第六次會議，首先，對會議的召開表示祝賀。近年來，協(xié)會不斷加強能力建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用，優(yōu)質(zhì)高效地服務(wù)政府、服務(wù)社會、服務(wù)會員，成效顯著；會員規(guī)模上也快速發(fā)展，已成為水利行業(yè)的第一大協(xié)會。剛才，葉部長對協(xié)會取得的成績給予了充分肯定，對此，也表示祝賀。

當(dāng)前，我國正值改革發(fā)展的重要時期，水利改革發(fā)展也不斷深化，隨時代變革有了新的變化。在這方面，我把一些個人的學(xué)習(xí)感受和認識，同大家一起交流探討一下。

一、關(guān)于轉(zhuǎn)變思想觀念

十九大作為我們黨的歷史上一個標志性的會議，做出一個重大的判斷：我國進入了新時代。新時代是一個歷史時期，是依據(jù)政治、經(jīng)濟、文化的特征來劃分的。新中國我們經(jīng)歷了三個時代：中國人民站起來的時代，改革開放讓中國人民富起來的時代，現(xiàn)在進入了新時代，是中華民族強起來的時代。

每個時代都有其主要特征，從一個時代到另一個時代是一個跨越。這個跨越不管你想不想，每個人都要跨越?？缭綍r代有一個很重要的要求，就是思想觀念、行為方式要隨之發(fā)生改變，時代變革中我們要適應(yīng)這種變化，要適應(yīng)新時代的要求。

進入了新時代，水利工作也發(fā)生了深刻變化，新時代對水利工作提出了新要求。水利部黨組學(xué)習(xí)貫徹中央治水方針，適應(yīng)新時代要求，及時做出了一個重要的判斷：經(jīng)濟社會的主要矛盾變了，治水主要矛盾也變了，提出了新時代水利改革發(fā)展總基調(diào)。這些具體內(nèi)容我就不再贅述了。

我聽到水利改革發(fā)展總基調(diào)的表述是比較早的，重建輕管是水利行業(yè)由來已久的老問題，感覺強監(jiān)管是必然要求。但是，第一次聽到治水矛盾變化的判斷時，我本人還是很受震動的。搞了這么多年水利工程建設(shè)，聽到主要矛盾不再是水利工程建設(shè)，震動還是很大的。當(dāng)然，工程建設(shè)不是不重要，我們的水利工程體系還有明顯短板，還需要補短板，也很重要，后面還要專門說這方面。但是，強監(jiān)管放到了更加突出重要的位置上了，因為我們的治水主要矛盾發(fā)生了變化。

轉(zhuǎn)變觀念不是一個簡單的事情，要在全行業(yè)真正實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變還需要過程，也需要做深入的工作，包括我在內(nèi)，大家都需要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會，提高思想認識水平。

從新的治水方針、治水主要矛盾的變化到水利發(fā)展改革總基調(diào)的提出，對水利是一個很重要的轉(zhuǎn)變。新時代對水利工作提出了新的要求，水利自身也找準了定位。

為什么做出治水主要矛盾轉(zhuǎn)變的判斷呢？我們梳理一下水利工程體系的現(xiàn)狀就清楚了。

與新中國建立時相比，我國現(xiàn)在已建成30萬公里的堤防，是新中國初期的7倍；水庫從幾千座現(xiàn)在變成了98000多座。工程院有一個中國水安全評價的課題，對中國水安全的評價屬于基本安全，水安全包括防洪安全、供水安全等。我們已經(jīng)形成了比較完善的防洪工程體系、供水工程體系，這個工程體系是我們做出矛盾轉(zhuǎn)移判斷的最重要的基礎(chǔ)。這方面，我自身也有切身感受。在全國水利廳局長會議分組討論時，我提了個建議，請各位廳局長一定要關(guān)注、重視十四五規(guī)劃編制工作，要認真研究十四五規(guī)劃中，水利工程補短板本省要干點什么。因為我們有規(guī)劃依據(jù)的、有前期工作基礎(chǔ)的重大水利工程已經(jīng)不多了。大致數(shù)一數(shù)就清楚了：原來的172項節(jié)水供水重大水利工程，基本已經(jīng)包含了我們有規(guī)劃依據(jù)、有前期工作基礎(chǔ)的絕大部分工程?，F(xiàn)在已開工建設(shè)了134項，還剩38項。這38項中還包括一些歷史遺留的老大難工程，或存在省際矛盾，或經(jīng)濟技術(shù)、征地移民、環(huán)境影響評價、社會穩(wěn)定影響等方面存在難以處理的矛盾，有些是爭議比較大、看起來不太容易立項建設(shè)的項目，還有一些需要從國家戰(zhàn)略上考慮、需要深入論證的項目。比如：南水北調(diào)西線、黃河上的黑三峽等。我們做十三五規(guī)劃的時候就已經(jīng)遇到這些問題了。如果新項目不列入十四五規(guī)劃，新工程就沒有規(guī)劃依據(jù)，就難以立項建設(shè)。目前，規(guī)劃里有前期工作的工程大多數(shù)都開工了，甚至建成了，那我們的工程體系還能有多大的問題呢？可以看得到，我們的工程體系的確是不錯了。

再看大江大河干流的樞紐工程。全國的大江大河干流，規(guī)劃內(nèi)只剩三個樞紐工程沒有建了，只有黃河上的古賢、磧口、黑三峽，其余規(guī)劃的大江大河干流上的樞紐性工程全部開工建設(shè)了。

在這樣的背景下，部黨組做出的這個判斷：要把重點從開發(fā)自然、改造自然、征服自然轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為上來。這是由問題導(dǎo)向做出的一個重要判斷，是科學(xué)的判斷。

解決新老水利問題，現(xiàn)在最主要問題，不是工程不足以支撐解決這些問題，而是人的行為影響了解決這些問題?？倳浿v的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針，哪一方面不是與人的行為有至關(guān)重要的關(guān)系呢。

小結(jié)：要轉(zhuǎn)變觀念，提高認識，適應(yīng)新時代要求，把思想觀念、工作重點轉(zhuǎn)變到新時代水利改革發(fā)展總基調(diào)上來。

二、關(guān)于水利工程

今天是水利工程協(xié)會理事會，重點還是要談?wù)勊こ?。前面說到，“調(diào)整人的行為、改變?nèi)说腻e誤行為”非常重要，強監(jiān)管至關(guān)重要，這些問題鄂部長都已經(jīng)講透徹了。關(guān)于水利工程建設(shè)，大家也不要失望?！八こ萄a短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”這兩句話說明水利工程仍然很重要，包括工程的建設(shè)與管理，都很重要。黨中央國務(wù)院是高度關(guān)注水利工程建設(shè)的。今年政府工作報告提出：“再開工建設(shè)一批水利工程”，這要求我們水利工程建設(shè)要加快前期工作，爭取盡早多開工一些項目。因此，水利工程補短板的任務(wù)依然很重，甚至可以說還很艱巨。

(一)水利工程安全

水利工程安全一直是個大問題。在歷史上，水利工程安全有個非正式、不規(guī)范的說法，叫大安全與小安全，涉及到水利工程本身的、功能上的安全與生產(chǎn)安全的關(guān)系。比如大壩，大壩本身安全不安全，這是所謂的大安全。另一方面，在建設(shè)和運行管理過程中生產(chǎn)運行人員出不出安全問題，特別是會不會出現(xiàn)安全事故，這是所謂的小安全。這個說法并不規(guī)范，只是用來區(qū)分兩類安全問題。用“小”不是說不重要，只是影響范圍相對較小?，F(xiàn)在要更加關(guān)注大安全，我今天主要談的是工程安全，不是建設(shè)與運行過程中的生產(chǎn)安全。

大安全出了問題不得了。我們現(xiàn)有9.8萬座水庫，其中95%的水庫是土石壩，95%的水庫是上世紀80年代以前建設(shè)的老水庫。僅這幾個數(shù)字是否就足以引起大家對工程安全的關(guān)注呢。再說高壩，高壩大庫出了問題風(fēng)險更大。200米以上的高壩，全世界已建成的有77座，中國有20座，占26%，排第一位；目前在建的200米以上的高壩全世界有19座，中國12座，占63%。我們必須要關(guān)注這些高壩的安全。

水利工程安全關(guān)系重大，一旦出事，損失慘重。水利工程史上，不乏慘痛教訓(xùn)。

關(guān)于潰壩危害，先說外國的，1889年美國的約翰斯敦潰壩，死亡近萬人；1959年法國的瑪爾帕塞潰壩，死亡421人；1963年意大利的瓦伊昂潰壩，死亡2600人；1979年印度的曼朱二號潰壩，死亡近萬人。可以看到，大壩出了問題，不是一般安全事故可比的，可以說是災(zāi)難性的。

再看我國的情況。板橋、石漫灘“75.8”暴雨潰壩這個教訓(xùn)，我們搞水利工程的可謂無人不知，這是不該忘、不能忘的血的教訓(xùn)。這場暴雨導(dǎo)致板橋等62座水庫大壩潰決，導(dǎo)致29個縣市1700萬畝農(nóng)田被淹，1100萬人受災(zāi)。死亡人數(shù)說法不一，錢正英先生作序的《中國歷史大洪水》中記述是死亡2.6萬人以上。青海的溝后潰壩，死了320人。這僅是一個300萬立方米的水庫，壩高僅71米，一下就死了300多人。所以，水利工程出了問題，社會危害巨大。我國的潰壩率歷史較高，通過不斷加強建設(shè)和管理，到現(xiàn)在已經(jīng)很低了。從1954年到1990年期間每年垮壩88座；1991年到2000年這10年，每年垮壩23座；近年來，每年垮壩不超過6座。我國是世界上水庫比較多的國家中，潰壩率最低的國家之一，但我國是單體潰壩后造成損害最大的國家。因為我國在水庫下游人口密集，經(jīng)濟布局密集。所以，水利工程安全特別重要。

確保水利工程的安全，核心是三件事：第一建設(shè)要保證質(zhì)量，第二是運行要規(guī)范，第三是安全監(jiān)測要到位。這三點特別重要。與之相關(guān)的是責(zé)任要到位。

百年大計，質(zhì)量第一。對于水利工程來說，工程質(zhì)量就是安全，沒有質(zhì)量就沒有安全。

很重要的一點是，不管質(zhì)量也好，安全也好，落腳點都在責(zé)任，責(zé)任到底是誰的，必須要明確。在目前建設(shè)過程的質(zhì)量保證體系中，項目法人、設(shè)計、施工、監(jiān)理、政府質(zhì)量監(jiān)督各負什么責(zé)，這些責(zé)任要明確得到落實。

小結(jié)：水利工程安全至關(guān)重要，建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范運行、安全監(jiān)測、落實責(zé)任是保證工程安全的重要要素。

(二)工程管理

進入新的時代，工程管理有三個層面的要求，第一，安全是底線要求。確保工程的安全，其中包括工程本體的安全和工程運行中下游的安全。第二，發(fā)揮功能、發(fā)揮效益是基本要求，即達效運行。第三，更高一層級的要求，是實現(xiàn)現(xiàn)代化水平的標準化管理。

在規(guī)范管理上，以下三點最重要。

第一，要有章可循?，F(xiàn)在要求所有工程的運行都要有規(guī)范規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案。我聽到一些反映：要求每個水庫都編調(diào)水規(guī)程不現(xiàn)實，有些小水庫沒有可調(diào)節(jié)的閘門，只有擋水壩和溢洪道，水少了就擋著，水多了就自流，不存在調(diào)度管理問題。即便如此，起碼應(yīng)該有應(yīng)急預(yù)案，不同工況的預(yù)案，總要有規(guī)程，有章可循。

第二，要照章辦事?，F(xiàn)在出現(xiàn)的很多問題都是因為沒有照章辦事。水利行業(yè)確實存在兩難，搞汛前水庫調(diào)度，為了防洪。汛后如果不來水，水資源緊缺的問題馬上就上升為突出矛盾。一旦水庫放空了，汛后不來水，水庫空著，到明年春天，春灌、供水怎么辦？確實兩難。為此我們曾搞過一批汛限水位動態(tài)管理的研究，但是從來沒敢實施過。研究成果不批準轉(zhuǎn)化為調(diào)度規(guī)程，就不能作為水庫調(diào)度運行的依據(jù)。也就是說我們一定要嚴格按照規(guī)程辦事。有很多水庫，特別是有發(fā)電功能的水庫，業(yè)主看著水白白流走，很心疼，這就形成了有的水庫超汛限水位運行。這是我們在工程運行方面加強監(jiān)管的最重要的事情，一定要做到規(guī)范運行。

去年汛期，壽光暴雨，蔬菜大棚被淹，成為社會輿論焦點，其中涉及到3座水庫調(diào)度運行問題?；氐轿覀兊墓芾韱栴}上，如果大棚建在行洪范圍里，就是加強河湖管理的事情了。經(jīng)反復(fù)核實，涉及的3座水庫調(diào)度運行完全符合規(guī)程規(guī)范，沒有任何問題。如果其中某個水庫超汛限水位運行，沒有按照規(guī)程執(zhí)行，大家可以想象后果是什么樣子。這是我們自身承擔(dān)不起的后果，絲毫不能含糊。

第三，標準化管理問題。先借這個問題講一下建立工作機制的問題。工程協(xié)會主要對應(yīng)兩個工作領(lǐng)域，第一是水利工程建設(shè)，第二是水利工程管理。這兩個領(lǐng)域給我的感覺是一個動、一個靜。建設(shè)領(lǐng)域很活躍，運行管理領(lǐng)域相對比較靜。

關(guān)于標準化管理部里也在推行水管單位考核，希望實現(xiàn)規(guī)范化管理。但是，到現(xiàn)在十幾年，達標的只有124家，平均一年大約10家。因此感覺到這個領(lǐng)域有點靜。

造成這個局面的一個重要原因是缺乏良好的工作機制，既缺乏激勵機制，也缺乏約束機制。達標管理，搞了沒激勵，不搞也沒什么約束。所以一定要建立激勵機制和約束機制。比如，能不能考慮在大禹獎中設(shè)立工程運行管理獎。在運行管理中搞評比，也搞大禹獎，建立一些必要的激勵機制。安全運行、達標達效規(guī)范運行不干不行，一定要建立約束機制。對于標準化管理，現(xiàn)在江蘇、浙江、江西等省都開展了十分有益的探索，成效非常好。有些同志說，江蘇、浙江經(jīng)濟發(fā)達，他們的經(jīng)驗缺乏可復(fù)制性。但大家注意，江西經(jīng)濟并不發(fā)達，但也做的很好。這些經(jīng)驗做法，建議大家多學(xué)習(xí)交流借鑒。

此外，還有信息化問題。圍繞安全管理，要向信息化、現(xiàn)代化的方向努力。比如，我們現(xiàn)在建立的自動化安全監(jiān)測系統(tǒng)、水庫安全在線監(jiān)測系統(tǒng)，是發(fā)展方向。但一期工程僅有50座大型水庫，那是遠遠不夠的，未來要有更大的發(fā)展，重要的水庫都應(yīng)該納入這個平臺。工程安全要得到有效監(jiān)測、工程安全監(jiān)測要實現(xiàn)在線監(jiān)測，讓大壩安全運行的狀況一直在安全監(jiān)管之內(nèi)。

小結(jié)：工程管理要通過建立約束機制和激勵機制，規(guī)范管理行為，在實現(xiàn)安全運行、達效運行基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化水平的標準化運行。

(三)工程建設(shè)

最后我再談?wù)劰こ探ㄔO(shè)的問題。

第一，關(guān)于發(fā)展理念和工程建設(shè)原則?，F(xiàn)在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展理念深入人心。昨天在中國大壩工程學(xué)會《中國大壩70年》一書的編輯討論中，對工程建設(shè)中“生態(tài)是我們大壩建設(shè)繞不開的一個問題，生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”，我提出不同看法?！吧鷳B(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”是發(fā)展理念，作為全社會發(fā)展，包括我們水利工程建設(shè)，從理念上，都要確立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展理念。但是作為工程建設(shè)的基本原則、項目立項的基本原則，不能簡單套用這句話。以前，在制定水量調(diào)度原則時，我也提出過，不能把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的發(fā)展理念，簡單地演變?yōu)樗空{(diào)度原則。在水法上有明確的規(guī)定，用水次序上生活用水是第一位的，要優(yōu)先保證，保障人的生命權(quán)是第一位的。工程建設(shè)也一樣，我們建水利工程的功能任務(wù)絕大多數(shù)是為了防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全，工程建設(shè)的原則應(yīng)該是“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”，這是總書記的原話。

第二，關(guān)于三項制度。水利工程建設(shè)最基本的三項制度：項目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標投標制，若說四項制度，再加上合同管理制度。下面談?wù)勚贫缺旧砟壳按嬖诘娜焙逗蛦栴}。

招標投標制度設(shè)定的初衷與現(xiàn)在施行的現(xiàn)實差異很大。制度設(shè)定初衷是追求既公平又有效率，公平是大家都有機會，效率是擇優(yōu)和廉價?，F(xiàn)在招標投標制出現(xiàn)的最大問題是追求了公平，但對擇優(yōu)兼顧不足。實踐中出現(xiàn)了很多用最簡單、最公平的辦法去解決競爭的問題，甚至出現(xiàn)了抽簽搖號決標，那么擇優(yōu)概念就不復(fù)存在了。第二，出現(xiàn)了兩個傾向：要么超低報價中標，低于工程成本、不能完成工程建設(shè)；要么聯(lián)合起來圍標，報價都很高，讓業(yè)主很難受。水利工程比較特殊，特別重大的水利工程，都是技術(shù)復(fù)雜的，不宜簡單化處置。重大水利工程應(yīng)該在標的問題上作好文章。標的不一定是單一標的，可以是復(fù)合標的，但有必要設(shè)攔標價，防范惡意競爭。要在價格合理偏低前提下，更關(guān)注保證工程建設(shè)和質(zhì)量。

另一個問題是與之相關(guān)的合同管理問題。我一直認為重大水利工程不存在總價承包的問題。特別是技術(shù)復(fù)雜的水利工程，不能總價承包。第一，市場價格是不可控的，現(xiàn)在建材市場價格浮動很大，總價恐怕無法全部包住。概算造價中只有基本預(yù)備費，沒有價差預(yù)備費，但是實踐中允許調(diào)差。再有，水利工程開挖到建基面，發(fā)現(xiàn)巖石不好再接著往下挖，沒有未挖到建基面就建的。因此，工程量都是正增長，很少負增長，沒有能節(jié)約減少的地方，如果硬要減少就必然是偷工減料。所以這種情況不能簡單搞總價承包、更不能簡單搞最低報價中標。

項目法人責(zé)任制的問題。招標投標中，現(xiàn)在項目法人不能自主招標，必須由中介公司代理招標。整個招標過程都不允許項目法人參與，項目法人沒有發(fā)言權(quán)，最后造成“拉郎配”。施工隊伍、制造廠商是招標代理公司確定的，干不好工程，卻由項目法人負責(zé)，責(zé)任與權(quán)力不對等。以前，在招投標之前項目法人要到各個單位去考察，考察施工水平、能力、業(yè)績，施工能力要考慮實際可調(diào)配的施工機械、人力資源等。因為一個施工單位再有本事，不可能具有同時組織施工兩個以上的大型同類工程的能力。因此，在法律適用的范圍之內(nèi)，從制度的角度如何規(guī)范建設(shè)管理行為，保證工程建設(shè)，是建設(shè)領(lǐng)域一個很重要的課題。

小結(jié)：水利工程要在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念指導(dǎo)下，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”原則開展工程建設(shè)。在法律適用的范圍之內(nèi)，規(guī)范建設(shè)管理行為，保證工程建設(shè)，是建設(shè)領(lǐng)域需要重點研究解決的問題。

三、關(guān)于協(xié)會工作

在祝賀水利工程協(xié)會取得成績的同時，也比較關(guān)心協(xié)會下一步發(fā)展，對下一步的重點工作提出幾點建議。

第一，關(guān)于行業(yè)自律。協(xié)會是行業(yè)自律組織，是實施行業(yè)自律管理的。政府的行政管理，可以用最好的辦法、最大的力度、最強的手段去強監(jiān)管，但仍然不可能面面俱到。因為政府的管理能力、范疇和手段都是有限的，所以行業(yè)自律必然是行政管理重要的、不可替代的補充。只有政府監(jiān)督的他律，沒有行業(yè)的自律是不行的。協(xié)會宗旨上提出三個服務(wù)——服務(wù)于政府，服務(wù)于社會，服務(wù)于會員。政府與會員之間的橋梁和紐帶，是協(xié)會的定位。一定要發(fā)揮好橋梁紐帶和三個服務(wù)的作用。

第二，信用管理。針對市場亂相，信用評價是實施行業(yè)自律管理的重要手段。市場主體的信用管理與失信懲戒是最重要的。沒有規(guī)矩不成方圓；有了規(guī)矩，要嚴格執(zhí)行規(guī)矩，違規(guī)必罰。沒有懲罰，規(guī)矩就沒有用了。

第三，建議下一步更加重視標準化建設(shè)。新標準化法已出臺，標準分為5大類：國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準。希望水利工程協(xié)會把團體標準制定和推行企業(yè)標準作為下一步重要的事項來抓好。