論水電建設(shè)管理體制改革與發(fā)展

陳東平

(中國水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)，北京 100044)

我國水能資源豐富，理論蘊(yùn)藏量6.94億kW，技術(shù)可開發(fā)量5.42億kW，均具世界首位。截止到2018年底，全國水電裝機(jī)達(dá)3.5億kW，成為清潔能源的主力軍。

水能資源是可再生資源，水力發(fā)電只利用其能量，不耗費(fèi)其水量，可以持續(xù)利用。水電又是清潔能源，在化石燃料日趨枯竭、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的當(dāng)下，發(fā)展以水電為主的清潔能源是優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)的必然選擇。要按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、節(jié)約資源的理念發(fā)展水電和新能源。

水力發(fā)電是一門高科技的行業(yè)，集筑壩、機(jī)械、電氣、環(huán)保等多方面科學(xué)技術(shù)，集工程建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)行等多層次技術(shù)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)技術(shù)。科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，只有不斷發(fā)展水力發(fā)電科學(xué)技術(shù)，才能促進(jìn)水力發(fā)電建設(shè)。建國70年來，我國水電科學(xué)技術(shù)取得巨大進(jìn)步，解決了水電工程中遇到的一系列世界級(jí)技術(shù)難題，建成一批大型的標(biāo)志性的水利水電工程，我國的水利水電建設(shè)技術(shù)躍居世界前列。

水電建設(shè)管理體制是水電行業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系，一個(gè)良好的體制可極大提升行業(yè)生產(chǎn)力，有利于資本的投入，有利于經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)出。因此，建設(shè)管理體制的適時(shí)改革創(chuàng)新對(duì)一個(gè)行業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。水電行業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分，其發(fā)展是伴隨國民經(jīng)濟(jì)而跳動(dòng)，其建設(shè)管理體制必須適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)體制的大局，受到國家經(jīng)濟(jì)體制的變化的促進(jìn)和制約。1979年以來，我國堅(jiān)持走有中國特色社會(huì)主義道路、堅(jiān)持改革開放、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，取得了輝煌的成就。水電行業(yè)在全國改革大潮中，勇立潮頭，敢于改革，在水電建設(shè)管理上改革創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了水電建設(shè)快速發(fā)展，取得了驕人的業(yè)績。水電建設(shè)管理體制的改革在我國建筑行業(yè)的改革中保持了領(lǐng)先地位。

任何一項(xiàng)改革都不可能是一帆風(fēng)順的，前進(jìn)的道路上也有曲折。應(yīng)該不斷總結(jié)、處理好改革過程中出現(xiàn)的各種問題，才能促進(jìn)改革深入發(fā)展。

本文就水電建設(shè)管理改革與發(fā)展作若干探討，見教于各方。

1 我國水電建設(shè)體制改革歷程[1-3]

建國以來， 我國水電建設(shè)體制總體上經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式、計(jì)劃向市場過渡模式和市場經(jīng)濟(jì)模式三個(gè)階段。以水電建設(shè)管理來看，具有鮮明的階段性特征。

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式

建國以后30多年，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是根據(jù)政府計(jì)劃調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制。一般是政府按事先制定的計(jì)劃，提出國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)，制定合理的政策和措施，有計(jì)劃地安排重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方向。資源的分配，包括生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，都由政府計(jì)劃決定。

這一階段， 我國電力管理體制的基本職能與形態(tài)為：水電部承擔(dān)包括電力(火力發(fā)電與電網(wǎng))、水利和水電等三大部分的政府與行業(yè)管理職能， 其中水電部分的業(yè)務(wù)由直屬的水電總局全權(quán)負(fù)責(zé)管理。這種電力管理體制的特征， 形成了我國火電與水電建設(shè)管理上一定的體制差別?；痣娊ㄔO(shè)由水電部、省(自治區(qū)、直轄市)電力局、省(自治區(qū)、直轄市)電力建設(shè)局三級(jí)管理；而水電開發(fā)實(shí)質(zhì)上形成水電部(水電總局)、直屬各水電工程局兩級(jí)管理。簡而言之， 火電建設(shè)單位直屬省電力局，水電建設(shè)單位直屬水電部。投產(chǎn)后的火電站和水電站均歸屬省(自治區(qū)、直轄市)電力局運(yùn)營管理。這種建設(shè)管理體制的差別，形成了此后水電、火電建設(shè)體制改革分道揚(yáng)鑣的格局。

這一時(shí)期，我國水電按照國家計(jì)劃并代表國家實(shí)施自營建設(shè)體制，同時(shí)實(shí)行建管分離的管理模式，水電工程局負(fù)責(zé)建設(shè)電站，建成后移交電力局運(yùn)行。水電工程局隨著工程流動(dòng)，一切按國家計(jì)劃調(diào)遣和執(zhí)行， 國家對(duì)水電開發(fā)負(fù)完全責(zé)任。

1.2 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式過渡階段

1979 年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了我國改革開放歷史新時(shí)期，作出了把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，實(shí)行改革開放的偉大決策。我國水電建設(shè)開始步入體制轉(zhuǎn)軌階段，逐步實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)化。從上世紀(jì)80年代開始，經(jīng)歷了工程概算總承包責(zé)任制、項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和項(xiàng)目法人責(zé)任制三個(gè)階段的改革。

第一個(gè)階段改革主要表現(xiàn)在生產(chǎn)力層面，當(dāng)時(shí)的代表性工程為東北的紅石和太平灣水電站。上世紀(jì)80年代初，在水電總局的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行工程概算總承包制度，以不突破設(shè)計(jì)概算為目標(biāo)，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，首次在水電施工領(lǐng)域打破大鍋飯?bào)w制，有效地控制了工程造價(jià)，提高了水電工程局的整體管理水平，也為水電后來的深化改革奠定了基礎(chǔ)。第二個(gè)階段改革主要是在生產(chǎn)關(guān)系層面，其代表性工程為魯布革水電站。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國家開放利用外資市場，魯市革水電站是中國第一個(gè)按照國際慣例實(shí)行面向國際公開招投標(biāo)工程，曾創(chuàng)造出多項(xiàng)中國“第一”，被譽(yù)為中國水電基礎(chǔ)建設(shè)對(duì)外開放的“窗口”電站。魯布革工程首次在水電建筑業(yè)內(nèi)引入競爭機(jī)制，該電站先進(jìn)高效的建設(shè)實(shí)踐對(duì)當(dāng)時(shí)我國工程建設(shè)在管理體制、勞動(dòng)生產(chǎn)率和報(bào)酬分配等方面產(chǎn)生了重大影響，促進(jìn)了中國水電建設(shè)管理體制改革，被稱為“魯布革沖擊”。開始打破長期以來的自營建設(shè)體制，全面揭開了水電建設(shè)體制向市場化改革的序幕。

從此之后，隨著國家撥改貸政策的實(shí)行，以及隨著當(dāng)時(shí)代表國家全權(quán)行使水電建設(shè)行政管理職能的水電部水電總局職能的轉(zhuǎn)變，我國水電建筑業(yè)從此迅速進(jìn)入市場，水電建設(shè)管理體制發(fā)生了重大變化，業(yè)主責(zé)任制、招標(biāo)承包制、建設(shè)監(jiān)理制隨之應(yīng)運(yùn)而生。在計(jì)劃向市場過渡過程中，水電行業(yè)克服重重困難，不斷完善著市場機(jī)制，有效地推動(dòng)了水電事業(yè)的發(fā)展。這一時(shí)期改革的代表作是被譽(yù)為“五朵金花”的5座百萬千瓦級(jí)的大型水電站，即水口電站、巖灘電站、五強(qiáng)溪電站、隔河巖電站、漫灣電站，同時(shí)推動(dòng)廣蓄、二灘等國家重點(diǎn)工程的市場化建設(shè)。

這一時(shí)期的水電建設(shè)管理模式具有一定的特殊性，由于實(shí)施撥改貸和集資辦電(二分錢)政策，水電工程建設(shè)的資金全部為貸款性質(zhì)，因此，工程建設(shè)必須實(shí)行甲、乙方制，甲方為項(xiàng)目業(yè)主，乙方為工程承包商，而電力局在系統(tǒng)內(nèi)分工經(jīng)營水電站，具有還貸能力，于是被指定為水電建設(shè)的業(yè)主單位，水電工程局作為承包商，全面進(jìn)入建筑市場的競爭之中。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的分工不同，各省電力局均沒有水電建設(shè)管理職能，因此必須要設(shè)立一種專業(yè)機(jī)構(gòu)來代行業(yè)主的職能，負(fù)責(zé)水電站的建設(shè)管理，由此派生出水電項(xiàng)目建設(shè)管理局作為電力局派出機(jī)構(gòu)。這一階段的體制特征為指定業(yè)主責(zé)任制，在計(jì)劃的自營體制上已經(jīng)是很大的進(jìn)步。

1.3 市場經(jīng)濟(jì)模式

第三階段的改革是伴隨著1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的方針及1994年《公司法》的出臺(tái)而展開的。十四大在黨的歷史上第一次明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)模式，把社會(huì)主義基本制度和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，這是我們黨的一個(gè)偉大創(chuàng)舉。而公司制度作為現(xiàn)代社會(huì)的偉大發(fā)明之一,是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的重要原動(dòng)力，能夠激發(fā)投資熱情，防范無限責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，極大地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

水電工程實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，對(duì)老項(xiàng)目實(shí)施公司化改制，對(duì)新項(xiàng)目按照《公司法》成立有限責(zé)任公司，體制特征為項(xiàng)目法人責(zé)任制。這與第二階段的業(yè)主責(zé)任制有著本質(zhì)的區(qū)別，原業(yè)主負(fù)責(zé)制的項(xiàng)目業(yè)主是出資方組成的董事會(huì)，項(xiàng)目法人責(zé)任制是真正市場經(jīng)濟(jì)意義上的業(yè)主責(zé)任制。在這一階段，清江、二灘、五凌、桂冠等公司率先進(jìn)行公司化改造， 新的機(jī)制大大地促進(jìn)了水電建設(shè)的發(fā)展， 之后所有水電新建項(xiàng)目全部按照《公司法》實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理制度運(yùn)作。這一時(shí)期，產(chǎn)生了清江流域水電開發(fā)模式，為全國水電行業(yè)建設(shè)者、經(jīng)營者提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和示范效應(yīng)。在水電開發(fā)過程中，堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在首位，在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，讓青山常在、綠水長流，創(chuàng)造了生態(tài)發(fā)展的良性循環(huán)模式，為長江大保護(hù)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

水電建設(shè)管理體制通過以上三個(gè)階段的演進(jìn)， 基本實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌。

2 電力體制的兩次根本性改革與水電發(fā)展[4]

2.1 以1997年政企分開為基本原則的改革

真正意義上的第一次電力體制改革發(fā)生在1997年，以撤消電力部，政府的電力行政管理職能劃歸國家經(jīng)貿(mào)委，組建國家電力公司行使電力的企業(yè)職能為標(biāo)志， 實(shí)現(xiàn)了電力政企職能分開，為電力工業(yè)的全面市場化改革奠定了重要基礎(chǔ)。

這次改革對(duì)于水電開發(fā)來說，客觀上形成中央水電投資主體與地方辦電投資主體，在之后的國家電力公司存續(xù)期間，通過中央電力投資主體的主導(dǎo)作用，與地方辦電投資主體聯(lián)動(dòng)，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮了中央和地方兩個(gè)積極性，使水電開發(fā)邁上了新臺(tái)階，形成了以“五大一小”(龍灘、小灣、公伯峽、三板溪、洪家渡和雜谷腦)為代表的流域性開發(fā)格局。1997年電力體制改革形成了水電發(fā)展的良性生產(chǎn)關(guān)系， 有力地推動(dòng)了水電生產(chǎn)力的健康發(fā)展。

2.2 以2002年網(wǎng)廠分開為基本原則的改革

2002年的電力體制改革是根本性的，以打破電力壟斷為突破口，廠網(wǎng)分開為原則，在我國第一次打破行政電力體系，為電力建設(shè)全面市場化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。改革撤消了國家電力公司，組建了兩大電網(wǎng)公司和五大電力公司，加上原有中央電力投資企業(yè)，形成了中央電力投資主體的多元化格局。這次電力體制改革，宏觀上對(duì)加快電力市場化進(jìn)程具有重要的推動(dòng)意義。

這次改革以打破壟斷、引入競爭為主題展開，水電建設(shè)形成以多元化投資主體主導(dǎo)的流域統(tǒng)籌開發(fā)格局，充分調(diào)動(dòng)了各方的積極性，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。

經(jīng)過兩次電力體制的根本性改革，我國水電建設(shè)與發(fā)展取得了令世人矚目的成就，從建國伊始的36萬kW裝機(jī)，到目前的3.5億kW裝機(jī)。當(dāng)前，全國僅大型水電站就有150余座，中型水電站近500座。

3 電力在改革矛盾中持續(xù)發(fā)展

在2002年電力體制發(fā)生根本性改革之后，形成了電力無政府行政主管的多元化市場投資開發(fā)格局，電力發(fā)展全面實(shí)行市場化運(yùn)作，市場機(jī)制極大調(diào)動(dòng)了各方電力投資發(fā)展的積極性。在之后的十幾年間，創(chuàng)造了我國電力發(fā)展速度的奇跡，一舉跨入世界領(lǐng)先行列。事物都是一分為二的，市場經(jīng)濟(jì)的短平快發(fā)展，也伴隨著出現(xiàn)了一些新的問題。

3.1 缺乏規(guī)劃，形成結(jié)構(gòu)矛盾

改革進(jìn)程中，形成多元化電力投資主體，市場機(jī)制極大地激發(fā)了多渠道辦點(diǎn)的開發(fā)熱情，出現(xiàn)了“跑馬圈地”的無序開發(fā)現(xiàn)象。由于競爭需要，企業(yè)會(huì)各自發(fā)展規(guī)劃相對(duì)保密，或留有余地，使國家總體發(fā)展規(guī)劃失真，區(qū)域性水、火、風(fēng)、光、網(wǎng)的發(fā)展的不協(xié)調(diào)，電力結(jié)構(gòu)性矛盾突出，電力體制改革任重道遠(yuǎn)。

3.2 政出多門，形成新的壟斷

電力發(fā)展的政策制定來自國家、地方、甚至企業(yè)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展，各自為政，形成發(fā)展的相互制約，甚至形成新的背離市場的企業(yè)壟斷發(fā)展。

3.3 重復(fù)建設(shè)，形成資源浪費(fèi)

企業(yè)跟風(fēng)盲目發(fā)展，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展，形成電力產(chǎn)品的滯銷與積壓浪費(fèi)。

歸根結(jié)底，主要矛盾產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中容易忽視的宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

4 我國水電發(fā)展必然會(huì)在矛盾中展現(xiàn)美好前景

沒有矛盾就沒有發(fā)展，沒有矛盾就沒有改革，改革就是克服以往矛盾的創(chuàng)新，改革就是克服舊的矛盾并面對(duì)新的矛盾的過程。

我國水電改革與發(fā)展一路緊緊跟隨國家改革開放的步伐，堅(jiān)定信心，保持定力，銳意進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)，勇于創(chuàng)新，極大推動(dòng)了我國水電事業(yè)的發(fā)展與科技進(jìn)步。后續(xù)水電發(fā)展還將面臨很多難題的挑戰(zhàn)，要及時(shí)總結(jié)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成科學(xué)理論，制定法規(guī)制度，使改革不斷深化。

中國水電的未來發(fā)展，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深化改革，創(chuàng)新水電開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。完全可以相信， 我國水電事業(yè)的發(fā)展必然會(huì)在矛盾中展現(xiàn)出更加美好的前景。