水利工程建設(shè)施工單位安全生產(chǎn)管理問題探討

(1.水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038；2.中國電建集團北京勘測設(shè)計研究院有限公司，北京 100024；3.中國電建集團海外投資有限公司，北京 100048)

水利行業(yè)生產(chǎn)安全事故有80%以上集中在水利工程建設(shè)領(lǐng)域[1]，水利工程建設(shè)安全關(guān)系到國家利益和人民安全。當前，水利工程建設(shè)規(guī)模大幅度增長，建設(shè)強度急劇增加，安全風險也隨之增大，水利工程建設(shè)安全面臨新的挑戰(zhàn)。在水利工程建設(shè)中，施工單位是主要責任主體，施工過程具有工序內(nèi)容多、施工環(huán)節(jié)多、交叉作業(yè)多等特點，涵蓋了高邊坡、深基坑、隧洞、起重吊裝、腳手架等危險性較大的單項工程，容易產(chǎn)生坍塌、高處墜落、機械傷害、物體打擊、起重傷害、觸電等各類生產(chǎn)安全事故，安全管理難度大，存在問題多。有效解決安全生產(chǎn)管理中存在的突出問題，加強安全生產(chǎn)管理，預(yù)防生產(chǎn)安全事故發(fā)生，對保障水利工程建設(shè)安全至關(guān)重要。

1 水利工程建設(shè)施工單位存在的主要安全生產(chǎn)管理問題

1.1 安全生產(chǎn)管理制度編制不規(guī)范、執(zhí)行不到位

國家、行業(yè)主管部門發(fā)布的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準是施工單位編制安全生產(chǎn)管理制度的基礎(chǔ)，但一些施工單位無法做到及時識別、宣貫適用的法律法規(guī)，導(dǎo)致制度制定不全面，甚至缺少工作內(nèi)容、職責與權(quán)限、工作程序等基本內(nèi)容；一些施工單位雖然制度制定全面，但脫離自身實際，也未組織宣貫和學(xué)習，現(xiàn)場沒有按照制度進行管理，一定程度上存在“兩張皮”的現(xiàn)象。

1.2 安全生產(chǎn)費用使用不規(guī)范

安全生產(chǎn)費用是專門用于完善和改進項目安全生產(chǎn)條件的資金。水利工程安全生產(chǎn)費用的提取標準為工程造價的2%，必須足額提取和規(guī)范使用。一些施工單位重效益輕安全，對安全生產(chǎn)費用認識不清，安全防護設(shè)施、器材、裝備等投入不足，而將保險費、辦公費、環(huán)保費等列入其中，無法保障工程安全生產(chǎn)。

1.3 專項施工方案管理不到位

水利工程施工現(xiàn)場存在高邊坡、深基坑、起重吊裝等危險性較大的工程，施工單位應(yīng)當編制專項施工方案并落實，但存在管理不到位等問題。一方面，專項施工方案沒有依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準進行編制，缺少施工安全保證措施、勞動力計劃等基本內(nèi)容，或者部分內(nèi)容錯誤，個別超過一定規(guī)模的危險性較大單項工程專項施工方案未經(jīng)專家論證；另一方面，部分工程施工主要憑經(jīng)驗，專項方案交底流于形式甚至不開展，現(xiàn)場沒有按照編制的方案實施。

1.4 事故隱患排查治理不到位

事故隱患排查治理是防范事故、保障安全的前提條件和核心環(huán)節(jié)，是《安全生產(chǎn)法》關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理的法定職責。2017年，水利部下發(fā)了《水利工程生產(chǎn)安全重大事故隱患判定標準(試行)》，為科學(xué)判定事故隱患級別提供了依據(jù)。一些施工單位雖然開展了事故隱患排查工作，但沒有按照文件要求進行隱患判定、分級，存在排查不徹底、治理不到位、管理不閉合等問題，施工現(xiàn)場仍普遍存在安全防護不到位、施工臨時用電不規(guī)范、腳手架搭設(shè)不規(guī)范、消防管理不到位、設(shè)備管理不規(guī)范等安全隱患，隱患排查沒有起到應(yīng)有的作用。

1.5 應(yīng)急預(yù)案管理不到位

安全第一、預(yù)防為主、綜合治理是安全生產(chǎn)工作的方針，而應(yīng)急預(yù)案管理是預(yù)防工作的重要內(nèi)容。一些施工單位沒有根據(jù)生產(chǎn)安全事故的特點和危害制定應(yīng)急預(yù)案，且缺失風險辨識和評估、應(yīng)急預(yù)案評審、演練效果評估等環(huán)節(jié)，存在應(yīng)急預(yù)案編制不全、專項應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案內(nèi)容雷同等問題，應(yīng)急預(yù)案的針對性、可操作性較差。

2 原因分析

2.1 安全意識不強

一方面，部分施工單位主觀認為不會發(fā)生重大事故，不愿冒進度延后等風險去抓安全管理工作，部分現(xiàn)場管理主要憑經(jīng)驗[2]；另一方面，部分施工單位重“痕跡管理”，制定安全生產(chǎn)管理制度、建立安全管理臺賬的主要目的是為了應(yīng)付檢查而非真正意識到安全生產(chǎn)的重要性，甚至造出了與實際不符的教育培訓(xùn)、隱患排查、危險源、專項方案等資料。這些現(xiàn)象從實質(zhì)上來說，還是安全意識不強，對安全生產(chǎn)工作不重視，未能正確處理好進度、效益和安全的關(guān)系，沒有始終堅守安全生產(chǎn)這根不可逾越的紅線。

2.2 內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責不清

部分施工單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責不清，簽訂的目標責任書不能體現(xiàn)崗位差異性，未能責任到崗到人，甚至認為安全管理工作僅是安全管理部門和安全管理人員的事，將過多的安全管理職責劃分給安全管理部門和安全管理人員，導(dǎo)致本職職能無法得到有效發(fā)揮，安全生產(chǎn)責任制無法落到實處。

2.3 管理能力和技術(shù)力量不足

部分施工單位在人員配備、管理能力和技術(shù)力量等方面難以滿足水利工程建設(shè)要求，主要表現(xiàn)在：現(xiàn)場管理人員和專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量偏少，且部分人員未取得相應(yīng)的資格證書，教育培訓(xùn)力度不夠，對現(xiàn)行法規(guī)、標準不熟悉，對“特種設(shè)備作業(yè)人員”“特種作業(yè)人員”、“危險源”“風險”“隱患”、“專項應(yīng)急預(yù)案”“現(xiàn)場處置方案”等部分概念混淆不清，對如何規(guī)范開展專項施工方案的編制、評審或論證、交底，應(yīng)急預(yù)案的編制、評審和演練等工作較為模糊，導(dǎo)致現(xiàn)場普遍存在相關(guān)安全管理問題。

2.4 現(xiàn)行部分標準有待進一步完善

2.4.1 水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)費用計取、使用范圍存在爭議

《水利工程設(shè)計概(估)算編制規(guī)定(工程部分)》(水總〔2014〕429號)中，涉及安全生產(chǎn)的費用包括按基本直接費1.2%～2%計取的安全生產(chǎn)措施費和企業(yè)管理費中的勞動保護費；財政部和國家安全監(jiān)管總局頒布的《企業(yè)安全生產(chǎn)費用提取和使用管理辦法》(財企〔2012〕16號，以下簡稱《辦法》)中，安全生產(chǎn)費用為工程造價的2%。一種看法認為水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)費用取費水平低于《辦法》的規(guī)定，且在概算中沒有單列；也有看法認為安全生產(chǎn)措施費是含在工程造價中的，而安全生產(chǎn)費用是在工程造價外單列的，兩者是完全不同的概念，不同項目、不同單位、不同人員對安全生產(chǎn)費用的認識不一致。此外，《辦法》雖然列出了安全生產(chǎn)費用的使用范圍，但在實際使用過程中仍存在爭議，如“其他與安全生產(chǎn)直接相關(guān)的支出”不明確。

2.4.2 總承包模式下的安全責任規(guī)定不明確

部分工程采用了EPC總承包方式，目前水利行業(yè)對總承包單位及專業(yè)分包單位的承包條件、安全責任、風險分配原則以及相關(guān)人員的職責和考核等都沒有相關(guān)規(guī)定和明確要求，直接影響到安全生產(chǎn)責任落實。

3 進一步提高水利工程建設(shè)施工單位安全生產(chǎn)管理水平的建議

3.1 制定安全生產(chǎn)責任清單，落實一崗雙責

安全生產(chǎn)并非獨立于生產(chǎn)，而是貫穿于生產(chǎn)過程的每一環(huán)節(jié)；安全生產(chǎn)人人有責，而不只是安全管理部門和安全管理人員的事。施工單位應(yīng)建立橫向到邊縱向到底的責任制，實行全員安全生產(chǎn)責任制度，認真履行安全生產(chǎn)主體責任。建議依法依規(guī)制定具體細致的安全生產(chǎn)責任清單，將各級負責人、各職能部門、各崗位工作人員的安全生產(chǎn)責任加以明確，嚴格落實一崗雙責。

3.2 嚴格制定并落實安全生產(chǎn)管理制度

安全生產(chǎn)管理制度是各項安全生產(chǎn)工作的基礎(chǔ)，是從業(yè)人員遵章守紀的標準和依據(jù)，如果制定不規(guī)范或者不落實，就是一紙空文，就是形式主義，不僅耗費人力物力，也無法收到成效?，F(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、標準對隱患排查、教育培訓(xùn)、應(yīng)急管理等均有明確要求，并在不斷更新，施工單位應(yīng)根據(jù)項目實際情況及時識別，并結(jié)合自身實際，轉(zhuǎn)化為內(nèi)部管理制度，采取多種形式組織全體從業(yè)人員學(xué)習，并貫徹執(zhí)行。

3.3 加大教育培訓(xùn)力度，提高管理水平

a.及時組織學(xué)習法律、法規(guī)、規(guī)章、標準及依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準制定的各項安全生產(chǎn)管理制度、操作規(guī)程、應(yīng)急預(yù)案等，組織開展應(yīng)急演練，保證從業(yè)人員具備必要的安全生產(chǎn)知識，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應(yīng)急處理措施。

b.嚴格落實持證上崗制度，“三類人員”、特種作業(yè)人員、特種設(shè)備作業(yè)人員應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定參加培訓(xùn)，取得相應(yīng)證書。

c.采取多種形式開展教育培訓(xùn)，加強警示教育，推進安全文化建設(shè)，營造安全文化氛圍。

d.根據(jù)標準規(guī)范安全技術(shù)交底的內(nèi)容和流程，針對安全生產(chǎn)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，可邀請專家開展針對性的培訓(xùn)，提高管理水平。

3.4 建議相關(guān)部門進一步完善相關(guān)標準

建議出臺指導(dǎo)文件，針對安全生產(chǎn)費用和安全生產(chǎn)措施費的區(qū)別、安全生產(chǎn)費用使用范圍存在爭議之處進行解釋說明，有效指導(dǎo)安全生產(chǎn)費用的提取和使用工作。

建議調(diào)研相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)總承包管理的制度辦法，結(jié)合目前水利行業(yè)工程建設(shè)總承包管理的試行情況，研究出臺相關(guān)制度，規(guī)范工程建設(shè)總承包行為。

4 結(jié) 語

水利工程建設(shè)安全生產(chǎn)事關(guān)重大，必須警鐘長鳴，常抓不懈。施工單位應(yīng)堅決堅守安全生產(chǎn)“紅線意識”，牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把安全生產(chǎn)放在首要位置，針對自身存在的安全生產(chǎn)管理問題，完善制度、強化責任、加強管理，不斷加大教育培訓(xùn)力度，提高管理能力，持續(xù)推進各項安全生產(chǎn)管理工作，把安全生產(chǎn)主體責任落到實處，切實防范安全生產(chǎn)事故，保障工程建設(shè)安全。