關(guān)于水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管在都江堰外江灌區(qū)的幾點(diǎn)思考
——以如何推進(jìn)水利工程土地劃界確權(quán)為例

(1.四川省都江堰東風(fēng)渠管理處，成都，610081；2.成都市邛崍市水務(wù)局，四川 邛崍，611530；3.天府新區(qū)邛崍產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會，四川 邛崍，611530)

1 灌區(qū)概況

都江堰外江灌區(qū)位于成都平原西部，東經(jīng)103°26′00″～103°49′20″，北緯30°22′00″～31°00′50″，灌區(qū)范圍呈三角形，灌區(qū)地面平均坡降3.2‰。灌區(qū)南北長72km，東西寬38km，灌區(qū)總面積1316km2，設(shè)計(jì)灌溉面積8.2萬hm2[1]。

為加強(qiáng)對灌區(qū)的管理工作，該灌區(qū)早在上世紀(jì)90年代初期依據(jù)《中華人民共和國水法》、《河道管理?xiàng)l例》、《關(guān)于做好水利工程土地劃界工作的通知》開展水利工程劃界確權(quán)工作，劃界工作按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法劃界、依據(jù)確權(quán)”的原則，對管理范圍取得國有土地使用權(quán)證的部分土地及建筑物建立管理檔案，并加強(qiáng)水政執(zhí)法，規(guī)范管理，為灌區(qū)防洪調(diào)度安全和灌區(qū)水利工程建設(shè)管理提供了保障。外江灌區(qū)水利工程應(yīng)劃界確權(quán)面積約1224.2hm2，實(shí)際劃界確權(quán)941.8hm2，取得土地使用權(quán)證的僅478.53hm2，占應(yīng)頒證水利工程管護(hù)面積的比例不足40%，且均未設(shè)置界樁，讓劃界確權(quán)工作僅停留在圖紙和證書上，這讓管理單位很難行使管理職權(quán)，嚴(yán)重影響了水利工程的安全運(yùn)行和效益的有效發(fā)揮。

2 目前現(xiàn)狀

2.1 灌區(qū)農(nóng)耕及苗圃種植現(xiàn)象普遍

由于川西平原土地肥沃，適宜農(nóng)作物及苗圃種植，尤其是臨河臨渠水資源豐富，村民占用大面積灘地進(jìn)行耕種，通過多年的灘地耕種，村民把臨河臨渠土地?fù)?jù)為己有，甚至有部分村鎮(zhèn)社區(qū)開始向村民進(jìn)行承包。特別是近十年來，隨著城市化進(jìn)程加快，城市對苗木的需求劇增，越來越多的村民通過占用水利工程灘地進(jìn)行苗木種植，侵占水利工程用地。

2.2 臨河臨渠違建活動及占用水利工程建設(shè)逐年增加

一方面，由于受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，部分個(gè)人或企業(yè)私自在河渠管理范圍建造房屋，從事養(yǎng)殖或開辦農(nóng)家樂經(jīng)營，由于灌區(qū)水利管理單位沒有行政執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)后不能驅(qū)離人員、強(qiáng)制拆除違法設(shè)施，缺乏有效地應(yīng)對措施。同時(shí)，由于管理戰(zhàn)線長，巡渠人員發(fā)現(xiàn)違建不及時(shí)，很多時(shí)候違建已成事實(shí)，甚至部分還取得了產(chǎn)權(quán)證。

另一方面，隨著城市化進(jìn)程加快，穿(跨)越渠道的橋梁、管道、鐵路、高壓電纜等占用水利工程及附屬設(shè)施的現(xiàn)象逐年增加，因未落實(shí)確權(quán)頒證和打樁定界工作，導(dǎo)致水管單位在談判占用水利工程補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)，缺乏占用水利工程面積或長度的有力證據(jù)支撐。

2.3 封建迷信，堤岸埋墳

由于傳統(tǒng)思想的影響，沿河沿渠兩岸存在大量墳?zāi)?，侵占河道管理范圍。造成此種現(xiàn)象的主要原因有兩個(gè)：一是群眾信奉風(fēng)水，認(rèn)為靠近水邊風(fēng)水較好；二是為避免占用有效耕作用地(永久基本農(nóng)田)，而河邊屬于國有非耕地(荒地)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，灌區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅沿河1km的河道范圍就埋墳400余座。

2.4 隨意排污，污染水質(zhì)

由于取水排污方便，部分企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營者或養(yǎng)殖大戶在河邊建廠，將生產(chǎn)生活過程中產(chǎn)生的垃圾及污水直接或間接排入河道，污染環(huán)境，破壞水質(zhì)。

2.5 非法采砂碎石

由于砂石市場價(jià)格的高昂，供不應(yīng)求，特別是環(huán)保督察以來，砂石資源更加緊缺，部分人不惜冒違法的風(fēng)險(xiǎn)偷挖盜采、占地運(yùn)營。

2.6 重復(fù)頒證，監(jiān)管困難

在城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，原來優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，造成永久基本農(nóng)田不足的嚴(yán)重后果。2009年前后，灌區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行第二次國有土地調(diào)查時(shí)，在未與水務(wù)部門對接也未征求水務(wù)部門意見的情況下，就單方面將部分河灘地劃成了永久基本農(nóng)田，且頒發(fā)了土地使用權(quán)證，由于灌區(qū)水管單位也擁有土地使用權(quán)證，形成了“一女二嫁”重復(fù)頒證現(xiàn)象。為此，要對上述區(qū)域的水利工程進(jìn)行水政執(zhí)法十分困難，同時(shí)，在水利工程建設(shè)征(占)地和占用水利工程及附屬設(shè)施補(bǔ)償過程中也處于被動地位。

3 推進(jìn)劃界確權(quán)工作的主要措施建議

對水利工程管護(hù)范圍進(jìn)行劃界確權(quán)是落實(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要舉措之一。為破解水利工程管護(hù)困難的問題，各水管單位及地方水行政主管部門必須充分利用全面推行河湖長制及“清四亂”的機(jī)會，盡快對國有水利工程管護(hù)范圍進(jìn)行劃界確權(quán)頒證打樁。

3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)任務(wù)分工

新時(shí)期治水思路對水利人提出了新的要求，要實(shí)現(xiàn)“河暢水清岸綠景美”的目標(biāo)，落實(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，不僅要管好“盆中的水”，更要先管好“盛水的盆”，管好“盛水的盆”就必須明確“盆”的邊界和權(quán)屬，實(shí)施水利工程劃界確權(quán)工作就是明確“盆”的邊界和權(quán)屬，而對“盆”的監(jiān)管也屬于以地方行政首長負(fù)責(zé)的河湖長制工作內(nèi)容之一。同時(shí)，《四川省水利工程管理?xiàng)l例》第二十條也規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)水利工程劃定管理和保護(hù)范圍，并向社會公示。為此，水利工程劃界確權(quán)工作應(yīng)實(shí)行由政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、分級負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。

外江灌區(qū)屬于省直管大型灌區(qū)，灌區(qū)涉及7個(gè)縣(市、區(qū))，為此，建議由相關(guān)縣(市、區(qū))政府與灌區(qū)水管單位共同成立專門的水利工程劃界確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)灌區(qū)內(nèi)省直管水利工程確劃界工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、宣傳工作；相關(guān)縣(市、區(qū))水行政主管部門和灌區(qū)水管單位提供水利工程基礎(chǔ)資料；自然資源部門完成水利工程的地籍測繪、打樁放線和關(guān)聯(lián)社區(qū)、村組、單位的簽字工作，并負(fù)責(zé)相應(yīng)水利工程管理范圍內(nèi)土地使用權(quán)的勘界和登記發(fā)證工作、涉及土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的釋疑解惑工作；相關(guān)縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門負(fù)責(zé)涉及水利工程管理范圍內(nèi)相關(guān)資產(chǎn)權(quán)屬的解釋和處理工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排水利工程劃界確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)；司法、公安部門負(fù)責(zé)處理水利工程劃界確權(quán)工作中出現(xiàn)的糾紛和社會治安工作；各地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)農(nóng)戶承包地的調(diào)整工作和確權(quán)登記過程中矛盾糾紛協(xié)調(diào)工作等。相關(guān)人員及劃界確權(quán)經(jīng)費(fèi)建議由受益縣(市、區(qū))人民政府按受益權(quán)重承擔(dān)。

3.2 加大政策宣傳和培訓(xùn)力度

一是要加大政策宣傳力度。地方政府及水行政主管部門和灌區(qū)水管單位等應(yīng)充分利用“世界水日”、“中國水周”、“法制日”等宣教活動，通過發(fā)傳單、懸掛宣傳橫幅、廣播電視、報(bào)紙、微博、微信及客戶端等多種方式，宣傳《水法》、《土地管理法》、《河道管理?xiàng)l例》、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《防洪法》、《四川省水利工程管理?xiàng)l例》、《都江堰水利工程管理?xiàng)l例》等有關(guān)法律法規(guī)，讓廣大群眾學(xué)水法規(guī)、懂水法規(guī)、守水法規(guī)、用水法規(guī)。同時(shí)，還應(yīng)加大對《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)、《關(guān)于加快推進(jìn)水利工程管理與保護(hù)范圍劃定的通知》(水運(yùn)管〔2018〕339號)等一系列文件的宣傳，讓社會各界了解水利工程劃界確權(quán)的重要性，為劃界確權(quán)工作營造良好的輿論氛圍，爭取廣大群眾的支持。

二是加大人員培訓(xùn)力度。加強(qiáng)與開展水利工程確權(quán)登記工作較早、成效較好的灌區(qū)和縣(市、區(qū))的經(jīng)驗(yàn)交流，取長補(bǔ)短。同時(shí)，并加大培訓(xùn)力度，提升隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)水利工程劃界確權(quán)頒證專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

3.3 明確水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)原則，落實(shí)補(bǔ)償賠償

在實(shí)施水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)時(shí)，建議按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、依法劃界、依據(jù)確權(quán)”的原則分類施策。

針對有權(quán)屬證明、不存在違建或歷史原因形成的建筑物、構(gòu)筑物，對此類建筑物、構(gòu)筑物、墳?zāi)?穴)、魚塘、養(yǎng)殖場需要搬遷拆除的，可按《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院471號令)及《四川省〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉實(shí)施辦法》(四川省政府268號令)等為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并給予相應(yīng)補(bǔ)償賠償。

針對無權(quán)屬證明、存在違建的建筑物、構(gòu)筑物，可按照地方處理違建等習(xí)慣進(jìn)行酌情處理。

針對灌區(qū)及農(nóng)戶均有土地權(quán)屬證明耕地的，可結(jié)合地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健身綠道等建設(shè)共同開發(fā)利用好有爭議的土地，并由地方政府出面做好農(nóng)戶解釋或賠償工作。共同開發(fā)利用后，相關(guān)管理權(quán)限及權(quán)屬須調(diào)整給灌區(qū)水管單位。

3.4 科學(xué)制定劃界標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一共享

一是科學(xué)制定劃界標(biāo)準(zhǔn)。參與劃界確權(quán)的工作人員要認(rèn)真熟悉相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)范，灌區(qū)水管單位和相關(guān)縣(市、區(qū))在制定劃界確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和編制劃界確權(quán)實(shí)施方案時(shí)，要適當(dāng)考慮各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、防洪重要性等差異，力爭做到制定的水利工程劃界確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和劃界確權(quán)實(shí)施方案具有合理性、實(shí)用性和可操作性。

二是成果實(shí)現(xiàn)共享。該灌區(qū)20世紀(jì)90年代進(jìn)行水利工程管護(hù)范圍測量時(shí)，由于計(jì)算機(jī)應(yīng)用剛剛起步，大部分內(nèi)業(yè)工作是人工操作，工作人員主要采用水準(zhǔn)儀、經(jīng)緯儀等方式進(jìn)行測量和人工編圖、繪圖導(dǎo)致工作量大耗時(shí)長，精度也不高。近年來，隨著全站儀、“3S”等技術(shù)的廣泛應(yīng)用，有了分析和處理海量地理數(shù)據(jù)的通用技術(shù)，且應(yīng)用領(lǐng)域極為廣泛。因此，在進(jìn)行水利工程劃界確權(quán)時(shí)，可將生態(tài)紅線劃定、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”劃定、永久基本農(nóng)田劃定等有機(jī)融合，將數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化處理，建立全省統(tǒng)一的河道管理范圍劃定成果數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)河湖精準(zhǔn)化、長效化管理。同時(shí)，在成果數(shù)據(jù)格式、信息要素、標(biāo)準(zhǔn)上與自然資源部門統(tǒng)一，以便相關(guān)數(shù)據(jù)能及時(shí)整合到統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫及地理信息共享平臺中去，從而實(shí)現(xiàn)信息統(tǒng)一共享，除涉密資料外，非涉密成果應(yīng)該對社會公開。

3.5 擇優(yōu)選擇施工單位，加強(qiáng)檢查驗(yàn)收

一是擇優(yōu)選擇施工單位。建議依據(jù)政府采購法或招投標(biāo)法，按照“公平、公正、公開”的競爭原則，擇優(yōu)選擇技術(shù)強(qiáng)、信譽(yù)好、質(zhì)量高的劃界確權(quán)施工單位，并以合同方式約定雙方職責(zé)、項(xiàng)目任務(wù)、成果質(zhì)量以及項(xiàng)目進(jìn)展要求、經(jīng)費(fèi)支付方式等。

二是加強(qiáng)檢查驗(yàn)收制度。在水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)過程中，建議采用分階段成果檢查制度，每一階段成果需經(jīng)檢查合格后可轉(zhuǎn)入下一階段，避免將錯(cuò)誤帶入下一階段工作，從而保證成果質(zhì)量；為加強(qiáng)成果質(zhì)量檢查力度，灌區(qū)水管單位和地方水行政主管部門應(yīng)對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)水利工程進(jìn)行外業(yè)抽查核實(shí)，確保水利工程管護(hù)調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件與實(shí)地三者一致。

3.6 落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)

巧婦難為無米之炊，外江灌區(qū)水管單位在20世紀(jì)90年代進(jìn)行劃界確權(quán)工作時(shí)，就因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因未對已頒證管護(hù)范圍進(jìn)行打樁定界，才在一定程度上造成現(xiàn)在管護(hù)難的局面。要做好此項(xiàng)工作，必須落實(shí)資金。經(jīng)過初步估算，都江堰外江灌區(qū)開展劃界確權(quán)工作預(yù)計(jì)需要資金8.2億元(2015年數(shù)據(jù))，資金需求較大。為此，灌區(qū)水管單位和相關(guān)縣(市、區(qū))財(cái)政部門要根據(jù)水利工程劃界確權(quán)任務(wù)和計(jì)劃安排，核定劃界確權(quán)工作經(jīng)費(fèi)，并列入相關(guān)縣(市、區(qū))年度的財(cái)政預(yù)算，并確保劃界確權(quán)經(jīng)費(fèi)按時(shí)足額到位，從而保障劃界確權(quán)工作的順利進(jìn)行。

4 結(jié)語

加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)管，是新形勢新任務(wù)賦予水利工作者的歷史使命，也是一項(xiàng)涉及面廣、觸及矛盾深、工作量大、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)以落實(shí)好水利工程管護(hù)劃界確權(quán)工作為契機(jī)；要以河湖長制為抓手；以推動河長制工作從“有名”到“有實(shí)”為目標(biāo)；以“清四亂”工作為重點(diǎn)；集中力量解決影響水利工程管護(hù)范圍劃界確權(quán)的亂占、亂采、亂堆、亂建等問題，確保水利工程劃界確權(quán)工作順利推進(jìn)，從而早日實(shí)現(xiàn)水利行業(yè)監(jiān)管從“整體弱”到“全面強(qiáng)”的轉(zhuǎn)變。