魯西鄉(xiāng)村規(guī)劃編制要點思考

石煒豪 高華麗

(1.重慶大學(xué)建筑城規(guī)學(xué)院，重慶 400030; 2.聊城大學(xué)建筑工程學(xué)院，山東 聊城 252000)

1 魯西鄉(xiāng)村概況

魯西地區(qū)屬于華北平原，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)。魯西鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟上，村集體經(jīng)濟弱，如對聊城東昌府區(qū)沙鎮(zhèn)30多個村莊的抽樣調(diào)查中只有15%左右的村莊有集體收入。以傳統(tǒng)小麥、玉米、棉花種植農(nóng)業(yè)為主的村莊，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收入增長乏力，村莊農(nóng)民就業(yè)以外出務(wù)工為主，收入來源單一，加上升學(xué)外遷因素，存在一定的“空心化”現(xiàn)象，以種植蔬菜、果樹、瓜果等經(jīng)濟作物為主，勞動密集型農(nóng)業(yè)的村莊，對農(nóng)業(yè)設(shè)施的投入逐年增加，經(jīng)濟收入也穩(wěn)定增長，村莊人口基本穩(wěn)定;在魯西鄉(xiāng)村空間布局上，和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)高度相關(guān)，總體體現(xiàn)出村莊“多，小，散”，土地集約利用度不高的問題;在基礎(chǔ)設(shè)施上，道路村村通、戶戶通，村莊集中供水已基本實現(xiàn)，教育設(shè)施、燃氣設(shè)施也在進一步完善之中。

2 主要存在問題

從已經(jīng)編制的規(guī)劃成果來看，主要存在以下兩方面的問題:

1)《縣(市區(qū))域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》中村莊布局整合步伐過大。如聊城市部分縣(市區(qū))編制的《縣(市區(qū))域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃》中，規(guī)劃搬遷撤并村的比例占到50%以上，甚至部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合村并點村莊比例達到90%以上，這與中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》的指導(dǎo)思想相違背。該規(guī)劃明確提出把村莊分為集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護、搬遷撤并四類村莊，并指出集聚提升類村莊占鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)，是鄉(xiāng)村振興的重點，也就是絕大多數(shù)村莊原地發(fā)展。搬遷撤并類村莊主要針對生態(tài)環(huán)境惡劣的村莊，因重大項目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊，魯西地區(qū)需搬遷撤并的村莊只有后兩種情況，而這兩種村莊所占比例較低。在此情況下，大規(guī)模撤并村莊的方案，需要大量經(jīng)濟投入，這嚴重脫離實際，將使大量村民的生產(chǎn)、生活方式全面重新調(diào)整，使得勞動致富的成本和機遇門檻進一步提高，村民的抗風險能力大幅降低;

2)村莊規(guī)劃將主要內(nèi)容放在了農(nóng)村各項服務(wù)設(shè)施建設(shè)及村莊清潔與風貌改善上，屬于村莊發(fā)展的“幫扶邏輯”，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)不明確，也未根據(jù)《山東省宅基地管理辦法(2001)》對建設(shè)用地規(guī)模進行調(diào)整，未能解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張，而村莊建設(shè)用地不集約，甚至閑置的核心問題。

3 要點強化建議

魯西村莊規(guī)劃除要嚴格遵循《山東省村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點》(魯建村字［2016］41號)的技術(shù)規(guī)定外，建議從以下三個方面進行強化。

3.1 強化城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向分析，促進“多規(guī)合一”實踐

從人口預(yù)測向人口流動趨勢分析回歸。在魯西這種農(nóng)村勞動就業(yè)流動規(guī)律難以琢磨的地區(qū)，傳統(tǒng)機械增長率、場景預(yù)測模型等人口規(guī)模預(yù)測方法近乎失靈。因而，需要深化認識人口流動趨勢，才能合理地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和實施路徑。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃向鄉(xiāng)村發(fā)展動力機制與路徑分析回歸。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中目前并不存在規(guī)律性的人地空間關(guān)系和產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)模式，只有探析出鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力及其導(dǎo)向的鄉(xiāng)村空間組織模式，才能準確構(gòu)筑新形勢下的鄉(xiāng)村體系，進而引導(dǎo)各類村莊合理發(fā)展。

進一步明確永久基本農(nóng)田保護區(qū)域，執(zhí)行剛性約束保護，明確“紅線”。在充分遵循永久基本農(nóng)田邊界、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的管控要求基礎(chǔ)上，結(jié)合鄉(xiāng)村人口流動，鎖定鄉(xiāng)村建設(shè)總量，分類引導(dǎo)農(nóng)村居民點發(fā)展。強調(diào)鄉(xiāng)村的地域差異，通過分析有利于鄉(xiāng)村聚集的城鎮(zhèn)帶動、交通條件等要素，以及不利于鄉(xiāng)村聚集的地形地貌、歷史價值、村民意愿等要素，布局理念由“拆、整、?！弊?yōu)椤氨?、整、拆”，確定特色保護型、舊村整治型、拆遷改造型、拆遷新建型等四種類型的農(nóng)村居民點布局模式。

3.2 強化鄉(xiāng)村文化資源梳理，進行積極“活化”利用

遷村并點和新農(nóng)村建設(shè)導(dǎo)致村莊風貌單一化、鄉(xiāng)村旅游帶來過度商業(yè)化等問題使鄉(xiāng)村文化資源正受到嚴重破壞。面對鄉(xiāng)村衰敗和鄉(xiāng)村振興的機遇，鄉(xiāng)村文化資源將是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要資源和手段。

建議從鄉(xiāng)村景觀、風土建筑、物色特產(chǎn)和知識技術(shù)四個方面加強鄉(xiāng)村文化資源的梳理。鄉(xiāng)村景觀是居民歷史和現(xiàn)實活動中的所有痕跡，是一系列人地關(guān)系的結(jié)果，“生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)”(溝渠，林木等)、“農(nóng)田形態(tài)”(大小，形狀和分布)、“村莊聚落”(分散，集中，聚合)等表現(xiàn)形式是其主要內(nèi)容。農(nóng)房住宅類型、“生產(chǎn)性構(gòu)筑物”(手工作坊，磚窯廠，磨坊等)、“小紀念物”(小教堂，十字路口，水井，墓碑等)都是風土建筑的構(gòu)成要素，是鄉(xiāng)村居民集體記憶的載體。物色特產(chǎn)是當?shù)卮迕窠Y(jié)合氣候、水土條件長期選擇的結(jié)果，是地方優(yōu)勢資源和飲食文化的代表。房屋建造、農(nóng)業(yè)種植、文化習(xí)俗、產(chǎn)品加工等知識技術(shù)也是文化資源的重要組成部分。

梳理資源進行保護不是目的，只有把鄉(xiāng)村文化資源作為可持續(xù)發(fā)展的資源，它的價值才能被真正的釋放，只有把鄉(xiāng)村文化資源進行“活化”利用，鄉(xiāng)村社會才能在新的時代找到自己的文化身份和發(fā)展空間。

3.3 強化現(xiàn)場調(diào)研，尊重村民意愿，引導(dǎo)涉農(nóng)資金精準投放

鄉(xiāng)村在當下城鄉(xiāng)關(guān)系中處于弱勢地位，亟需政策、資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等扶持，因而鄉(xiāng)村規(guī)劃承擔著開展精準扶貧，引導(dǎo)和保障涉農(nóng)資金精準投放的任務(wù)。在規(guī)劃中要以滿足人民群眾最關(guān)心、最迫切的訴求為指導(dǎo)思想，切實提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境。

4 魯西鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)新模式

結(jié)合鄉(xiāng)村振興政策，探索實施“五集中、四聯(lián)動、兩置換”的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。

1)五集中:實現(xiàn)五個集中發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)。

a.產(chǎn)業(yè)集中布局:村辦產(chǎn)業(yè)向村園區(qū)集中布局;

b.人口集中居住:人口轉(zhuǎn)移到便于生活、生產(chǎn)協(xié)同的農(nóng)村新社區(qū)集中居住，建議按照省宅基地標準在村莊建設(shè)用地內(nèi)逐步更新、集約建設(shè)。在二產(chǎn)、三產(chǎn)占比較低的村，借鑒日本、韓國經(jīng)驗，建議人口規(guī)模1 000人左右;

c.資源集中利用:以政府、大型企業(yè)為平臺集中有序利用集體土地資源、水資源等;

d.農(nóng)地集中配置:通過耕地流轉(zhuǎn)，鼓勵適度集中經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;

e.生態(tài)集中整治:地方政府為主體，通過協(xié)調(diào)村莊、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)耕作等關(guān)系，推進生態(tài)環(huán)境保護與治理。

2)四聯(lián)動:根據(jù)“增減掛鉤”的機制，建設(shè)用地指標四種利用方式聯(lián)動。

a.農(nóng)戶集中安置建設(shè)新區(qū)使用;

b.留作集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地或由集體經(jīng)濟組織進行調(diào)整入市;

c.節(jié)余指標政府收儲;

d.宅基地退出節(jié)余建設(shè)用地指標上市交易。

3)兩置換。

a.宅基地與農(nóng)村房屋置換城鎮(zhèn)住房。對放棄原有宅基地與住房的搬遷村民進行經(jīng)濟補償，換取城鎮(zhèn)住房，促進人口城鎮(zhèn)化;

b.農(nóng)村集體資產(chǎn)置換社區(qū)股份合作社股權(quán)。以股份化的方式使進城村民仍然享有集體收益權(quán)。