淺議安徽省引江濟(jì)淮工程立法管理重要意義

顧 雯 陳宏偉 汪振寧

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會(huì)水利科學(xué)研究院,安徽 合肥 230088； 2.水利水資源安徽省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,安徽 合肥 230088)

引江濟(jì)淮工程溝通長(zhǎng)江與淮河，連接皖江城市帶和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，是一項(xiàng)具有保障城鄉(xiāng)供水、發(fā)展江淮航運(yùn)、改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境等綜合功能的重大基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性工程，是國(guó)務(wù)院要求加快推進(jìn)建設(shè)的172項(xiàng)重大水利工程之一，也是安徽省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一號(hào)工程”。引江濟(jì)淮工程運(yùn)行將面臨管理體制不協(xié)調(diào)、保護(hù)范圍不一致、水環(huán)境影響因素多、船舶污染影響大、水生態(tài)涉及面廣、岸線管理復(fù)雜等諸多問題。鑒于工程已經(jīng)開工建設(shè)，且將于2023年投入運(yùn)行，為切實(shí)保障引江濟(jì)淮工程供水安全、通航安全、生態(tài)安全，為保證工程運(yùn)行的科學(xué)性、合理性和可操作性，開展安徽省引江濟(jì)淮工程管理立法工作非常必要。

1 工程基本情況

1.1 工程概況

引江濟(jì)淮工程供水范圍涵蓋安徽省13市和河南省2市，共55個(gè)區(qū)縣。其中，安徽省有亳州、阜陽、宿州、淮北、蚌埠、淮南、六安、滁州、銅陵、合肥、馬鞍山、蕪湖、安慶13個(gè)市46個(gè)縣(市、區(qū))，河南省有周口、商丘2個(gè)市9個(gè)縣(市、區(qū))，工程規(guī)模為300m3/s，工程多年平均引江水量2030年為34.27億m3、2040年為43億m3，工程估算總投資912.71億元，總工期72個(gè)月。潤(rùn)澤安徽、惠及河南、造?；春印⑤椛渲性?，引江濟(jì)淮工程對(duì)緩解淮河流域水資源短缺、發(fā)展江淮航運(yùn)、改善巢湖及淮河生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

工程按照地理位置分布，自南向北劃分為引江濟(jì)巢、江淮溝通、江水北送三段，輸水線路總長(zhǎng)587.40km，其中利用現(xiàn)有河湖255.90km，疏浚擴(kuò)挖204.90km，新開明渠88.70km，壓力管道37.90km。

1.1.1 引江濟(jì)巢

引江濟(jì)巢線是引江濟(jì)淮工程的源頭工程，采用雙線引江方案，由西兆河輸水線路、菜子湖輸水線路和過巢湖小合分線組成，線路全長(zhǎng)208.43km。其中，西兆河輸水線路從鳳凰頸泵站引水，利用已疏浚拓寬的西河、兆河輸水進(jìn)入巢湖，線路全長(zhǎng)74.45km。菜子湖輸水線路自樅陽引江樞紐，經(jīng)菜子湖調(diào)蓄之后，由南向北利用其主源孔城河上溯輸水，穿越與巢湖流域的分水嶺之后，入巢湖支流羅埠河，再接白石天河入巢湖，線路全長(zhǎng)113.18km。過巢湖小合分線自白石天河口至派河口泵站，線路全長(zhǎng)20.80km。

1.1.2 江淮溝通

江淮運(yùn)河是引江濟(jì)淮工程的重要組成部分，將建設(shè)長(zhǎng)江至淮河航道354.90km，其中，建設(shè)Ⅱ級(jí)航道167km，利用合裕線Ⅱ級(jí)航道18.90km，建設(shè)Ⅱ級(jí)航道169km，菜子湖線和西兆河線按通航1000t級(jí)船舶的Ⅲ級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，其中西兆河線開通兆河段及巢湖湖區(qū)航道；江淮運(yùn)河段考慮按Ⅱ級(jí)航道建設(shè)，可通航2000t級(jí)船舶。

1.1.3 江水北送

引江濟(jì)淮工程江水北送段主體工程包括泵站、渠道、輸水管道、加壓站、調(diào)節(jié)水庫等建設(shè)內(nèi)容，是引江濟(jì)淮工程安徽段的重要組成部分。

1.2 工程主要任務(wù)

以城鄉(xiāng)供水和發(fā)展江淮航運(yùn)為主，結(jié)合灌溉補(bǔ)水和改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境；重點(diǎn)保障沿淮淮北地區(qū)城鄉(xiāng)生活及工業(yè)生產(chǎn)供水安全，改善輸水沿線城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉補(bǔ)水條件，退還長(zhǎng)期被擠占的農(nóng)業(yè)灌溉水源；結(jié)合引江濟(jì)淮工程，構(gòu)建江淮大運(yùn)河，形成平行于京杭大運(yùn)河的國(guó)家第二條南北水運(yùn)大動(dòng)脈，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；在加強(qiáng)治污基礎(chǔ)上，依托工程條件，通過調(diào)水引流改善巢湖水質(zhì)，退還淮河流域被擠占的河道生態(tài)用水和被超采的地下水。

1.2.1 保障城鄉(xiāng)供水

向安徽省的巢湖周邊、沿淮及淮北地區(qū)和河南省東南部的周口、商丘部分地區(qū)城鄉(xiāng)生活及工業(yè)生產(chǎn)供水，保障5117萬人飲水安全和煤炭、火電等重要行業(yè)用水安全。結(jié)合改善巢湖周邊、沿淮及淮北地區(qū)等輸水沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉補(bǔ)水條件，退還長(zhǎng)期被擠占的農(nóng)業(yè)灌溉用水。

1.2.2 發(fā)展江淮航運(yùn)

結(jié)合引江濟(jì)淮工程的實(shí)施，按Ⅲ級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)，溝通江淮水系，構(gòu)建淮河水系第二條航運(yùn)入江主通道，形成平行于京杭運(yùn)河的我國(guó)第二條南北水運(yùn)大動(dòng)脈，完善跨區(qū)域現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系，實(shí)現(xiàn)淮河航道網(wǎng)與長(zhǎng)江航道網(wǎng)互聯(lián)互通，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.2.3 改善河湖環(huán)境

在加強(qiáng)流域水污染防治、顯著削減污染負(fù)荷的基礎(chǔ)上，依托引江濟(jì)淮工程條件，溝通江湖水系，加快巢湖生態(tài)環(huán)境綜合治理和湖區(qū)水質(zhì)改善。同時(shí)依托引江濟(jì)淮調(diào)入水量，退還淮河流域被擠占的河道生態(tài)用水和深層地下水開采量，增加補(bǔ)充淮河生態(tài)環(huán)境用水。

2 工程特殊性分析

引江濟(jì)淮工程不同于一般性水利工程，具有多方面、多層次特殊要求，涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等諸多領(lǐng)域，保障工程安全、發(fā)揮工程效益已成為沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，乃至現(xiàn)代化五大發(fā)展美好安徽建設(shè)的重大問題。

2.1 具有特殊社會(huì)影響，必須保障安全運(yùn)行

引江濟(jì)淮工程是安徽省歷史上規(guī)模最大、投資最多的綜合性水利項(xiàng)目，涉及55個(gè)縣級(jí)行政單元，惠及人口五千多萬人。工程建成后將成為重要的供水生命線和平行于京杭運(yùn)河的全國(guó)第二條南北水運(yùn)大通道，是支撐淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重大水資源配置工程，是完善現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系、優(yōu)化皖豫產(chǎn)業(yè)布局和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要調(diào)水工程。對(duì)提升安徽戰(zhàn)略地位、構(gòu)建區(qū)域交通樞紐、推進(jìn)皖北協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化沿線城鎮(zhèn)格局以及促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)等具有重要意義，不僅涉及安徽形象，更是影響巢湖、淮河等國(guó)家重要河湖的生態(tài)安全，必須確保其安全運(yùn)行。

2.2 工程影響水質(zhì)因素眾多，必須保證水質(zhì)達(dá)標(biāo)

引江濟(jì)淮工程是以城鄉(xiāng)供水和發(fā)展江淮航運(yùn)為主，結(jié)合灌溉補(bǔ)水和改善巢湖及淮河水生態(tài)環(huán)境為主要任務(wù)的大型跨流域調(diào)水工程，對(duì)水質(zhì)要求高，切實(shí)保障調(diào)水水質(zhì)是工程能否有效運(yùn)行的重要前提。現(xiàn)有《安徽省水工程管理和保護(hù)條例》《安徽省湖泊管理保護(hù)條例》等法律法規(guī)，適用于一般的河湖管理，難以滿足引江濟(jì)淮工程對(duì)水質(zhì)更高、更嚴(yán)的要求，有必要實(shí)行更為嚴(yán)格的水資源保護(hù)和水污染防控措施。

2.3 工程資源配置十分復(fù)雜，必須開展科學(xué)調(diào)度

引江濟(jì)淮工程涉及調(diào)水區(qū)與受水區(qū)不同區(qū)域之間的水資源配置，需要統(tǒng)籌受水區(qū)的調(diào)水需求與調(diào)水區(qū)的調(diào)水可能，以保證水資源配置的科學(xué)合理。且工程涉及新建工程以及大量原有設(shè)施，由于新舊標(biāo)準(zhǔn)不同，納入整個(gè)調(diào)水系統(tǒng)后難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。引江濟(jì)淮工程水量調(diào)度既需要統(tǒng)籌防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)等各種功能的要求，又需要與輸水涉及的原有湖泊、河道的水量調(diào)度相協(xié)調(diào)，必須建立科學(xué)合理的水量調(diào)度制度，強(qiáng)化有關(guān)的保障措施，確保水量調(diào)度順利實(shí)施、各項(xiàng)資源充分配置。

2.4 工程規(guī)模大線路長(zhǎng)，必須進(jìn)行有效管護(hù)

引江濟(jì)淮工程不僅開挖、新修長(zhǎng)距離的輸水河道和渠道以及大量的泵站和水閘，還利用了很多原有的河道、湖泊和水庫，其中任何一處河道、工程管理不當(dāng)、保護(hù)不力，都將影響整個(gè)引江濟(jì)淮工程的運(yùn)行。工程沿線穿(跨)越、鄰接輸水渠道的公路、鐵路、電力、油氣等各類建筑物(構(gòu)筑物)的運(yùn)營(yíng)管理，也都直接影響引江濟(jì)淮工程的運(yùn)行安全，有必要實(shí)行嚴(yán)格的工程管理和工程設(shè)施保護(hù)制度。

2.5 涉及多方利益主體，必須明晰相關(guān)職責(zé)

引江濟(jì)淮工程利益主體多，關(guān)系復(fù)雜敏感，特別是各區(qū)段供水成本差異較大，有必要合理界定政府及相關(guān)部門和工程管理單位的責(zé)權(quán)劃分，明確各方責(zé)任，建立科學(xué)合理的市場(chǎng)機(jī)制，采取有效管控措施，落實(shí)好用水協(xié)議中規(guī)定的水量分配指標(biāo)，保證引江濟(jì)淮調(diào)水調(diào)得過來，用得出去。

2.6 現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定難以滿足工程管護(hù)需要，必須針對(duì)性強(qiáng)化保護(hù)

引江濟(jì)淮工程輸水線路中壓力管道37.90km，而管涵上方的土地并未征收，不適用《中華人民共和國(guó)水法》關(guān)于河道工程管理范圍內(nèi)的禁止性行為。原環(huán)保部關(guān)于引江濟(jì)淮工程環(huán)境影響報(bào)告書的批復(fù)中要求“落實(shí)西淝河禁止通航、部分輸水河湖禁止新建港口碼頭”，而引江濟(jì)淮沿線相關(guān)市依據(jù)《中華人民共和國(guó)港口法》《港口規(guī)劃管理規(guī)定》等已編制了港口總體規(guī)劃，規(guī)劃利用引江濟(jì)淮工程岸線。已有法律法規(guī)及相關(guān)文件難以有效滿足引江濟(jì)淮工程地下管道、岸線管理保護(hù)的需要。

總之，要適應(yīng)引江濟(jì)淮工程的特殊要求，解決運(yùn)行管理中可能出現(xiàn)的各類矛盾，妥善處理調(diào)水區(qū)與受水區(qū)以及受水區(qū)不同利益主體之間的復(fù)雜關(guān)系，除了采取行政、經(jīng)濟(jì)措施之外，有必要通過立法，在法律制度層面上加以明確和規(guī)范。

3 立法重要意義分析

3.1 加強(qiáng)工程管理的需要

引江濟(jì)淮工程涉及引水調(diào)水、防洪排澇、航運(yùn)調(diào)度等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，需要建立一套完整的調(diào)度運(yùn)行制度和技術(shù)規(guī)范規(guī)程，特別是要明確工程運(yùn)行調(diào)度主管機(jī)構(gòu)、實(shí)施主體以及相關(guān)權(quán)限職責(zé)，針對(duì)安徽省實(shí)際情況，高度重視淮北地區(qū)地下水壓采，把節(jié)水優(yōu)先放在突出位置，以實(shí)現(xiàn)整體工程的平穩(wěn)運(yùn)行和有序調(diào)度。

3.2 保障輸水水質(zhì)的需要

水質(zhì)是引江濟(jì)淮工程的生命線，受點(diǎn)源、面源和內(nèi)源等多種因素影響，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合施策、依法治理，避免出現(xiàn)大調(diào)水大浪費(fèi)、邊調(diào)水邊污染的局面。特別在工程管理范圍之外，應(yīng)當(dāng)依法劃定一定縱深區(qū)域，作為工程水質(zhì)保護(hù)范圍，設(shè)立界樁、界碑等標(biāo)識(shí)，安全警示標(biāo)志和必要的防護(hù)隔離設(shè)施，明確相關(guān)法定權(quán)限和義務(wù)。

3.3 實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的需要

引江濟(jì)淮工程完工后將大大改變?cè)锌臻g格局，工程沿線城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、交通運(yùn)輸變化、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，合理開發(fā)利用岸線資源，打造運(yùn)河新經(jīng)濟(jì)帶，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美環(huán)境需要。堅(jiān)持共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，妥善處理好保障供水、促進(jìn)航運(yùn)、改善環(huán)境和地方發(fā)展之間的關(guān)系，推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，營(yíng)造一河清泉水、一道風(fēng)景線、一條經(jīng)濟(jì)帶美好格局。

3.4 協(xié)調(diào)地方發(fā)展的需要

引江濟(jì)淮工程將對(duì)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大深遠(yuǎn)影響，一些地方政府搶抓機(jī)遇，正在編制開發(fā)利用相關(guān)規(guī)劃，迫切需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確原則方向，依法保障地方各項(xiàng)活動(dòng)健康有序開展。

3.5 建立投入機(jī)制的需要

引江濟(jì)淮工程具有調(diào)水、航運(yùn)、生態(tài)等綜合功能，每年需要大量的維護(hù)和運(yùn)行費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度化投入機(jī)制，以立法形式明確各方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，保障工程效益正常發(fā)揮。

3.6 借鑒管理經(jīng)驗(yàn)的需要

從國(guó)內(nèi)看，主要調(diào)水工程都制定了條例或辦法，如《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》《山東省南水北調(diào)條例》《湖北省南水北調(diào)工程保護(hù)辦法》《河北省南水北調(diào)配套工程供用水管理規(guī)定》《廣東省東深供水工程管理辦法》《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》《山西省萬家寨引黃工程保護(hù)條例》等。這些條例的執(zhí)行都取得了較好的管理和保護(hù)實(shí)效。從國(guó)際看，美國(guó)伊利運(yùn)河、歐洲萊茵河等也特別重視制定和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)流域的綜合整治與開發(fā)。

3.7 推行河湖長(zhǎng)制的需要

引江濟(jì)淮工程利用10條既有河道、88.70km新開河渠、3座湖泊、1座調(diào)蓄水庫和淮河干流等實(shí)現(xiàn)調(diào)水，涉及眾多河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)，一些新開河渠還沒有建立河長(zhǎng)制，很有必要通過法定條例，明確職責(zé)分工，理順管理體制，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。

4 結(jié) 語

安徽省皖北地區(qū)人口眾多、資源豐富，是國(guó)家重要糧倉(cāng)和能源基地，也是我國(guó)水多、水少、水臟并重的典型流域，工程從長(zhǎng)江下游調(diào)水，向淮河中游地區(qū)跨流域補(bǔ)充水源，解決皖北地區(qū)工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)生活供水不足問題，形成長(zhǎng)江與淮河兩大流域之間便捷的水運(yùn)通道，同時(shí)依托該工程向巢湖引水，促進(jìn)江湖水量交換和湖區(qū)水體流動(dòng)，提升湖區(qū)水環(huán)境容量，改善沿線農(nóng)業(yè)灌溉條件及巢湖和淮河水環(huán)境，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和水生態(tài)文明建設(shè)。

引江濟(jì)淮工程是一個(gè)歷經(jīng)幾十年勘測(cè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)和論證，歷經(jīng)幾代人不懈努力的重大水利工程。目前，工程運(yùn)行管理、供用水管理、岸線管理、航道管理、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)等均未有明確的管理依據(jù)。如何切實(shí)保障引江濟(jì)淮工程防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進(jìn)沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，將引江濟(jì)淮工程管理工作納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務(wù)。